林晶晶, 毛雅婧

(西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院, 四川 成都 610031)

“創(chuàng)新”一詞最早由奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特提出,他認(rèn)為創(chuàng)新是一種生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的全新組合。Walker認(rèn)為政府創(chuàng)新是政府首次采納某一項目或政策,無論這一政策是否被其他政府所采納過。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展,創(chuàng)新和變革逐漸成為各國政府追求的重點。黨的十八大提出要實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,黨的十九大也將加快建設(shè)創(chuàng)新型國家確定為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的六大任務(wù)之一。同時,實踐也證明,隨著我國改革不斷深入推進(jìn),創(chuàng)新顯得尤為重要,地方政府的創(chuàng)新符合整體性改革的發(fā)展方向,推動著地方治理變遷,有力地推動改革向縱深發(fā)展。

作為地方各級國家行政機(jī)關(guān), 地方政府在地方發(fā)展與管理上擁有一定權(quán)力, 同時由于國家的鼓勵支持, 近年來地方政府已成為政策創(chuàng)新最為活躍的主體。 目前我國對地方政府創(chuàng)新的研究大致可分為四個方面: 對地方政府創(chuàng)新基本理論的研究, 對地方政府創(chuàng)新與政府改革、政府績效的研究, 對地方政府創(chuàng)新趨勢研究以及對地方政府創(chuàng)新動因與持續(xù)性的研究。 其中地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性不僅關(guān)系著現(xiàn)存地方政府創(chuàng)新項目能否持續(xù)下去, 也對探尋地方政府創(chuàng)新的背景以及內(nèi)在邏輯, 激發(fā)創(chuàng)新活力有著重要作用。 2000年,中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心和中共中央黨校比較政黨研究中心聯(lián)合發(fā)起了首屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”評選活動, 至今為止已舉行了八屆, 在這期間涌現(xiàn)出了許多優(yōu)秀的地方政府創(chuàng)新案例, 極大地激發(fā)了地方政府創(chuàng)新活力, 同時也引發(fā)了我國學(xué)者對地方政府創(chuàng)新的深入研究。 然而有學(xué)者通過對獲獎的地方政府創(chuàng)新獎項目進(jìn)行追蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn), 差不多三分之一的項目已經(jīng)名存實亡。 由此可見,雖然我國地方政府創(chuàng)新積極性較高, 但地方政府創(chuàng)新持續(xù)性還存在一定問題。 地方政府創(chuàng)新為何不能持續(xù)? 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性受到哪些因素的影響? 哪些因素在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性中發(fā)揮著重要的作用? 驅(qū)動地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的路徑是什么? 本文基于上述問題, 通過對地方政府創(chuàng)新獎案例的定性比較分析, 試圖找出影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素以及驅(qū)動地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的路徑, 從而豐富地方政府創(chuàng)新發(fā)展的經(jīng)驗研究。

一、 文獻(xiàn)綜述和分析框架

1. 文獻(xiàn)回顧

地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性包含狹義和廣義兩個方面,狹義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性指的是創(chuàng)新項目在時間和空間上存續(xù)甚至進(jìn)一步發(fā)展,廣義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性指的是創(chuàng)新項目中核心要素得以留存和擴(kuò)散[1],目前國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為創(chuàng)新的可持續(xù)更多體現(xiàn)在創(chuàng)新要素和內(nèi)涵的延續(xù)與擴(kuò)散上。包國憲等認(rèn)為地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性是指在地方政府競爭與合作過程中,地方政府創(chuàng)新的優(yōu)良因子在選擇、模仿和試錯學(xué)習(xí)過程中得以保留和擴(kuò)散,從而產(chǎn)生新的政府創(chuàng)新,保持持續(xù)性的創(chuàng)新活力[2]。王煥祥等認(rèn)為地方政府創(chuàng)新可持續(xù)是一個過程,在這個過程中地方政府作為創(chuàng)新主體,通過協(xié)調(diào)、控制各個創(chuàng)新要素,從而維持和增進(jìn)創(chuàng)新的長期公共利益[3]。政府創(chuàng)新可持續(xù)性的實質(zhì)在于政府的創(chuàng)造性改革能夠持續(xù)增進(jìn)公共利益[4],研究政府創(chuàng)新持續(xù)性的重點在于對政府創(chuàng)新何以成為可能的因素的分析[5]。

地方政府創(chuàng)新動因主要來源于三個方面: 其一,是內(nèi)外部環(huán)境的需求和壓力[6]。 內(nèi)外部環(huán)境是地方政府創(chuàng)新的必要條件, 地方政府創(chuàng)新的部分動力來源于國內(nèi)外環(huán)境的沖擊[7], 林文弢等從國家社會層面出發(fā), 指出我國現(xiàn)階段的社會基本矛盾是推動地方政府創(chuàng)新的原動力[8]。 有學(xué)者則更為細(xì)致地將地方政府創(chuàng)新動因劃分為一般外部環(huán)境、具體外部環(huán)境以及內(nèi)部環(huán)境三個方面。 其二,政府組織和官員對績效以及升遷的追求也是地方政府創(chuàng)新的重要動因[9]。 有研究表明, 地方政府創(chuàng)新實踐與政績產(chǎn)生之間存在著“政績安全區(qū)”的中介機(jī)制, 通過這個機(jī)制的作用, 可以使地方政府不再消極規(guī)避政績風(fēng)險, 轉(zhuǎn)而去面對化解風(fēng)險, 從而促進(jìn)創(chuàng)新的持續(xù)性[10]。 其三,還有一些學(xué)者從其他方面對地方政府創(chuàng)新動力進(jìn)行分析。 郁建興等基于制度變遷理論將創(chuàng)新動力分為直接動力和間接動力, 間接動力是政府創(chuàng)新的意愿觸發(fā)機(jī)制, 直接動力則是地方政府就特定創(chuàng)新的成本—收益考慮[11]。 此外,政策企業(yè)家也是推動地方政府創(chuàng)新的動因。 在政策創(chuàng)新過程中, 政策企業(yè)家作為“變革中介”,是將政策創(chuàng)新意識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實方案與政策的行動者[12]。 中國政策企業(yè)家具有“政策首次創(chuàng)新的推動者”和“政策持續(xù)創(chuàng)新的主導(dǎo)者”的復(fù)合身份, 貫穿政策創(chuàng)新的各個步驟, 是影響政策創(chuàng)新的重要主體和力量[13]。

關(guān)于地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的影響因素,學(xué)者們從多個維度進(jìn)行了探討。從制度倫理角度來看,官員流動對地方政府創(chuàng)新持續(xù)性有著重要影響,地方政府創(chuàng)新過程中“領(lǐng)導(dǎo)者個體偏好”與“民眾社會需求”之間的偏差導(dǎo)致“人走政息”現(xiàn)象的產(chǎn)生,進(jìn)而影響地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性[14]。從制度演化角度看,地方政府創(chuàng)新需要滿足多樣性選擇主體的內(nèi)生需求,同時需要地方政府不斷地進(jìn)行學(xué)習(xí)并保持一定的“企業(yè)家精神”,在創(chuàng)新過程中還需要擺脫原有創(chuàng)新的路徑依賴,形成良好的地方政府競爭與合作關(guān)系,提高制度創(chuàng)新與非正式制度的契合度以及地方政府制度創(chuàng)新的制度化能力,只有這樣才能保證地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性[15]。從行政生態(tài)學(xué)視角來看,地方政府在創(chuàng)新過程中處于特定行政生態(tài)環(huán)境之中,經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會環(huán)境會對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性產(chǎn)生重要影響[16]。從利益相關(guān)者角度看,地方政府創(chuàng)新持續(xù)性與創(chuàng)新所涉及的主體有著重要關(guān)系,其中政府層面的領(lǐng)導(dǎo)支持是影響創(chuàng)新可持續(xù)性的重要因素,公眾層面的民眾需求與滿意度對創(chuàng)新可持續(xù)提供了重要支持[17]。從創(chuàng)新項目周期和政策周期協(xié)同角度看,項目周期和政策周期都是影響創(chuàng)新的關(guān)鍵因素,兩者之間的協(xié)同作用會對創(chuàng)新可持續(xù)性產(chǎn)生實質(zhì)性影響[18]。從政策擴(kuò)散角度來看,政策擴(kuò)散可以加快政策合法化進(jìn)而會對政策創(chuàng)新持續(xù)性產(chǎn)生影響,不同政策擴(kuò)散路徑對地方政府創(chuàng)新的時間持續(xù)性和空間擴(kuò)散性影響強度有所不同[19]。從創(chuàng)新內(nèi)容上看,技術(shù)創(chuàng)新以及創(chuàng)新成果制度化程度也會對創(chuàng)新可持續(xù)性產(chǎn)生重要影響。技術(shù)創(chuàng)新是技術(shù)性創(chuàng)新模式中的關(guān)鍵要素,創(chuàng)新中采用了新技術(shù)或新工具更有利于創(chuàng)新的可持續(xù)性[20]。創(chuàng)新成果制度化為創(chuàng)新提供了合法性支持,從而保證其持續(xù)性[1]。陳朋歸納了影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的三方面因素:一是結(jié)構(gòu)性影響因素,即區(qū)域發(fā)展水平、府際間競爭和上級政府的態(tài)度;二是個體化影響因素,即地方官員的主動作為、“政績創(chuàng)造”的理性計算以及創(chuàng)新策略的靈活運用;三是事件性影響因素,即治理危機(jī)的現(xiàn)實“倒逼”以及宏觀政策的潛在引導(dǎo)[21]。此外,地方政府創(chuàng)新持續(xù)性離不開上級政府的支持、民眾認(rèn)可、媒體關(guān)注及學(xué)術(shù)關(guān)注[20]。

上述研究為我們認(rèn)識和了解地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性影響因素提供了豐富的成果經(jīng)驗, 但與此同時,我們也能看到現(xiàn)有研究仍存在一定的局限性。 首先,雖然學(xué)者們從不同角度對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性進(jìn)行了分析研究, 但不難發(fā)現(xiàn), 現(xiàn)有研究多是基于經(jīng)驗邏輯理論分析, 少部分應(yīng)用統(tǒng)計調(diào)查的研究也僅是簡單的描述性統(tǒng)計分析, 還需要更具說服力的實證研究, 研究結(jié)論也有待進(jìn)一步證實。 其次,在地方政府創(chuàng)新持續(xù)性影響因素的分析上, 學(xué)者們多是分析單一要素對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響。 然而地方政府創(chuàng)新環(huán)境復(fù)雜, 涉及多方主體、要素,單一要素很難真正去解釋其內(nèi)在機(jī)理, 因此需要考慮多要素的綜合影響。

2. 分析框架

本研究將以2009—2014年三屆地方政府創(chuàng)新獎優(yōu)勝獎中26個獲獎案例為研究對象, 使用fsQCA分析軟件, 采用清晰集定性比較方法(csQCA)對案例進(jìn)行組態(tài)分析。 通過文獻(xiàn)閱讀與篩選, 本研究以技術(shù)創(chuàng)新、非特定問題創(chuàng)新、上級政府(領(lǐng)導(dǎo))支持、媒體關(guān)注、學(xué)術(shù)關(guān)注、創(chuàng)新擴(kuò)散、創(chuàng)新成果制度化等七個條件為條件變量, 將技術(shù)創(chuàng)新、非特定問題創(chuàng)新歸為主體維度, 上級政府(領(lǐng)導(dǎo))支持、媒體關(guān)注、學(xué)術(shù)關(guān)注歸為資源維度, 創(chuàng)新擴(kuò)散、創(chuàng)新成果制度化歸為效用維度[22], 建立起“主體—資源—效用”三個維度的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性影響因素分析框架(見圖1), 探索地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素及其因果機(jī)制。

圖1 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性影響因素研究框架

(1) 從主體維度來分析地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的內(nèi)在原因

其一,技術(shù)創(chuàng)新。地方政府創(chuàng)新需要技術(shù)創(chuàng)新的支持,技術(shù)創(chuàng)新通過采用新的技術(shù)手段與工具為地方政府創(chuàng)新提供有力支撐[20]。從地方政府創(chuàng)新獎的類型來看,主要有兩類借助新技術(shù)進(jìn)行地方政府創(chuàng)新的模式:一類是引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),在政務(wù)公開、社會參與以及行政審批方面進(jìn)行了創(chuàng)新;另一類則是借助企業(yè)管理技術(shù),將現(xiàn)代企業(yè)管理與政府管理相融合,以提高政府運行的規(guī)范性和科學(xué)性。技術(shù)創(chuàng)新有利于地方政府創(chuàng)新在時間和空間上的延續(xù),同時也可以激發(fā)出更高層次的后續(xù)地方政府創(chuàng)新,為地方政府創(chuàng)新提供了更多的機(jī)會,也為后續(xù)地方政府創(chuàng)新提供了先決條件,進(jìn)而增加了創(chuàng)新的可持續(xù)性[1]。

其二,非特定問題創(chuàng)新。一些地方政府創(chuàng)新的出現(xiàn)是為了解決特定現(xiàn)實問題,回應(yīng)特定時期的社會需求。一般情況下,這種地方政府創(chuàng)新是在較強壓力下進(jìn)行的,是一種“問題倒逼型”的地方政府創(chuàng)新。這一類地方政府創(chuàng)新的創(chuàng)新動力主要來源于解決特定社會問題的壓力,具有一定的應(yīng)對性,往往持續(xù)性不夠[3]。通過政府創(chuàng)新,特定社會問題緊迫性有所緩解或是問題被徹底解決后,創(chuàng)新項目就失去了一定的必要性,進(jìn)而影響地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性,甚至?xí)?dǎo)致創(chuàng)新項目的終止[1]。非特定問題創(chuàng)新不為解決特定現(xiàn)實問題,不具有“問題導(dǎo)向性”,創(chuàng)新的持續(xù)性也會優(yōu)于“問題倒逼型”的地方政府創(chuàng)新。

(2) 從資源維度來分析地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的資源條件

其一,上級政府(領(lǐng)導(dǎo))支持。我國現(xiàn)有行政體系是自上而下垂直覆蓋式的權(quán)力結(jié)構(gòu),中央和上級政府往往掌握著更多的權(quán)力與資源,下級政府在行動過程中往往會考慮上級政府的意見和態(tài)度,同時在官員“晉升錦標(biāo)賽”和向上負(fù)責(zé)制的行為模式下,上級政府(領(lǐng)導(dǎo))的支持成為地方政府創(chuàng)新能否持續(xù)的關(guān)鍵因素[23]。在地方政府創(chuàng)新過程中,如果創(chuàng)新項目得到了中央以及上級政府的肯定和支持,就會大大提高地方政府創(chuàng)新的積極性。同時,中央和上級政府掌握著下級政府生存和發(fā)展所需的各種資源,如果地方政府創(chuàng)新項目為中央或上級政府所認(rèn)同,中央和上級政府也會提供相應(yīng)的資源支撐,從而有利于創(chuàng)新項目的可持續(xù)發(fā)展[1]。

其二,媒體關(guān)注。隨著信息化程度的加深和電子政務(wù)的發(fā)展,媒體在政府治理過程中也發(fā)揮著越來越重要的作用。媒體可以通過宣傳使廣大民眾了解相關(guān)創(chuàng)新項目,同時網(wǎng)絡(luò)媒體也代表著社會輿論對政府創(chuàng)新項目的態(tài)度。因此,網(wǎng)絡(luò)媒體關(guān)注度會對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性產(chǎn)生重要影響[22]。媒體對地方政府創(chuàng)新項目關(guān)注度越高,越能夠使民眾了解該創(chuàng)新項目,也能使政府了解社會輿論走向與民眾需求,從而更好改進(jìn)創(chuàng)新項目,同時也為創(chuàng)新項目的可持續(xù)推進(jìn)發(fā)揮監(jiān)督功能,有助于其獲得民眾的認(rèn)可[23],從而促進(jìn)創(chuàng)新項目的可持續(xù)性。

其三,學(xué)術(shù)關(guān)注。在地方政府創(chuàng)新過程中,學(xué)術(shù)關(guān)注發(fā)揮著重要作用。創(chuàng)新需要一定的理論基礎(chǔ)與知識積累,學(xué)術(shù)界的關(guān)注和研究為政府創(chuàng)新提供了理論經(jīng)驗的支持,也對創(chuàng)新提出有價值的意見建議。一方面,地方政府可以通過對學(xué)術(shù)關(guān)注的了解發(fā)現(xiàn)自身創(chuàng)新中的不足之處,從而改進(jìn)和完善項目[23]。另一方面,學(xué)者對創(chuàng)新項目展開調(diào)查研究,并將相關(guān)理論知識與創(chuàng)新項目融合形成具有價值性的學(xué)術(shù)成果,會使得創(chuàng)新項目發(fā)起方對項目價值意義更具信心,同時也會更加明確和堅定項目方向,從而促進(jìn)創(chuàng)新項目的可持續(xù)發(fā)展。此外,學(xué)術(shù)關(guān)注一定程度上擴(kuò)大了創(chuàng)新的影響力和知名度,有助于創(chuàng)新的推廣與擴(kuò)散,進(jìn)而影響創(chuàng)新的可持續(xù)性[20]。

(3) 從效用維度來分析地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的關(guān)鍵要素

其一,創(chuàng)新擴(kuò)散。 創(chuàng)新擴(kuò)散實現(xiàn)了政策創(chuàng)新在不同主體之間的空間流動以及在空間上的延續(xù)與拓展, 創(chuàng)新擴(kuò)散的過程是創(chuàng)新政策合法化和制度化強化的過程。 創(chuàng)新擴(kuò)散是政策觸發(fā)與政策發(fā)展之間的重要中介因素, 通過政策擴(kuò)散,使得政策得以延續(xù)和發(fā)展[19]。 此外,創(chuàng)新擴(kuò)散意味著該創(chuàng)新項目有一定的可操作性和價值意義。 創(chuàng)新項目被其他地方政府所借鑒學(xué)習(xí), 也會增強當(dāng)?shù)氐胤秸畬υ搫?chuàng)新項目的信心, 地方政府也會更愿意去推動該項目的持續(xù)進(jìn)行。 當(dāng)?shù)胤秸畡?chuàng)新項目得到擴(kuò)散時, 該創(chuàng)新項目的持續(xù)性也會更強[22]。

其二,創(chuàng)新成果制度化。創(chuàng)新能否持續(xù)很大程度上取決于創(chuàng)新成果能否上升為制度,也就是創(chuàng)新成果的制度化程度。政策制度化是成功政策創(chuàng)新的重要組成部分,同樣也是創(chuàng)新持續(xù)性的保證[3]。地方政府創(chuàng)新一旦上升為地方性法規(guī)、規(guī)章制度甚至國家性法律條文,就意味著創(chuàng)新成果得到了制度的支撐,通過創(chuàng)新制度化實現(xiàn)政府管理需求向民眾社會需求的轉(zhuǎn)變[23],提高創(chuàng)新成果與社會需求的契合度,進(jìn)而保證創(chuàng)新的持續(xù)性。

二、 研究設(shè)計

1. 研究方法

定性比較分析方法(QCA)最早于1978年由查爾斯·C.拉金在《比較方法》中提出。與其他研究方法相比,QCA更加適合用來對中小樣本進(jìn)行比較研究,采用組態(tài)比較的方法,建立條件變量與結(jié)果變量之間的因果關(guān)系,進(jìn)而識別結(jié)果發(fā)生的多種原因組合。

本研究主要應(yīng)用清晰集定性比較分析方法,主要原因在于: 一方面,本研究的案例為26個,屬于中等樣本數(shù), 采用定性比較分析方法解釋最佳。 另一方面,影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素有很多, 現(xiàn)有多數(shù)研究只考慮單一因素對創(chuàng)新持續(xù)性的影響, 但實際上,地方政府創(chuàng)新環(huán)境復(fù)雜多變, 往往不只有單一因素在發(fā)揮作用, 因此采用定性比較分析方法,考慮不同條件組合對地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的影響更具有科學(xué)性。 此外,本文結(jié)果變量與條件變量均采用了二分變量進(jìn)行操作化處理, 因此采用清晰集定性比較方法展開研究。

2. 樣本選擇與變量界定

(1) 樣本選擇

本研究案例來源于2009—2014年三屆地方政府創(chuàng)新獎中優(yōu)勝獎案例。三屆地方政府創(chuàng)新獎中優(yōu)勝獎案例共30個,剔除資料缺失案例4個,最終確定26個案例作為本研究分析的重點案例。

(2) 結(jié)果變量界定

本研究的結(jié)果變量是地方政府創(chuàng)新“是否持續(xù)”。以往研究表明,大部分學(xué)者認(rèn)為地方政府創(chuàng)新持續(xù)不能簡單地從時間和空間上來衡量,更多要看其內(nèi)涵和要素是否延伸與擴(kuò)散。因此一些項目雖然形式上可能已經(jīng)消亡,但其核心要素仍然保留擴(kuò)散甚至上升為制度,這種情況我們在研究中仍視其為“持續(xù)”。在本研究中,我們將創(chuàng)新項目深化和創(chuàng)新項目持續(xù)定義為“持續(xù)”,將創(chuàng)新項目轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新項目中止定義為“非持續(xù)”,這里的項目轉(zhuǎn)化指的是項目核心要素已變遷[20]。通過查閱相關(guān)資料以及借鑒以往學(xué)者研究,對26個案例進(jìn)行賦值,創(chuàng)新項目持續(xù),賦值為1,創(chuàng)新項目非持續(xù),賦值為0。

(3) 條件變量界定

將采用新的技術(shù)手段與工具的創(chuàng)新項目賦值為1,反之則賦值為0;通過查閱相關(guān)資料,將不是針對特定問題進(jìn)行的創(chuàng)新項目賦值為1,針對特定問題進(jìn)行的創(chuàng)新項目賦值為0;本研究中如果上級政府將該創(chuàng)新實踐列入政策文件并推廣其做法,我們將其視為得到了上級政府(領(lǐng)導(dǎo))的支持,賦值為1,反之則視為沒有得到上級政府(領(lǐng)導(dǎo))的支持,賦值為0;通過搜索,將被新聞媒體報道過的地方政府創(chuàng)新項目視為獲得了媒體關(guān)注,賦值為1,其余情況視為沒有獲得媒體關(guān)注,賦值為0;通過中國知網(wǎng)進(jìn)行檢索,如果發(fā)現(xiàn)與創(chuàng)新項目有關(guān)的學(xué)術(shù)研究成果,則視該創(chuàng)新項目獲得了學(xué)術(shù)關(guān)注,賦值為1,反之則視該創(chuàng)新項目沒有獲得學(xué)術(shù)關(guān)注,賦值為0;通過搜索網(wǎng)絡(luò)相關(guān)資料,如果發(fā)現(xiàn)該創(chuàng)新項目在實施過后,其他地方政府或下級政府借鑒了創(chuàng)新項目中的做法,則視為該創(chuàng)新項目得到了擴(kuò)散,賦值為1,反之則視該創(chuàng)新項目沒有得到擴(kuò)散,賦值為0;基于網(wǎng)絡(luò)搜索引擎,查閱各案例有關(guān)規(guī)章制度以及法律法規(guī),如果通過搜索發(fā)現(xiàn)國家或地方政府出臺了與該創(chuàng)新項目相關(guān)的規(guī)章制度以及法律法規(guī),則視該項目實現(xiàn)了創(chuàng)新成果制度化,賦值為1,其余情況視為沒有實現(xiàn)創(chuàng)新成果制度化,賦值為0。

三、 實證結(jié)果分析

1. 真值表構(gòu)建

通過對2009—2014年三屆地方政府創(chuàng)新獎中優(yōu)勝獎案例進(jìn)行分析,結(jié)合前文的變量賦值標(biāo)準(zhǔn),通過查閱相關(guān)資料,對所有案例進(jìn)行賦值(見表1)。

表1 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)影響因素真值表編碼

2. 單變量必要性檢驗

真值表構(gòu)建后,通過fsQCA 3.0軟件,對單個變量進(jìn)行必要性檢驗,即一致性和覆蓋率分析。一致性是指納入分析的所有案例在多大程度上共享了導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的某個給定條件或條件組合。當(dāng)一致性大于0.9時,我們認(rèn)為該變量是結(jié)果的必要條件,即結(jié)果發(fā)生時,該條件總是出現(xiàn)。當(dāng)一致性大于0.8時,該變量是充分條件。覆蓋率是指給定條件或條件組合在多大程度上解釋了結(jié)果的出現(xiàn)。覆蓋率越大,對給定條件或條件組合的解釋強度也就越大。表2是結(jié)果變量為持續(xù)和非持續(xù)時的單要素必要性檢驗結(jié)果。由表2可知,當(dāng)結(jié)果變量為持續(xù)時,媒體關(guān)注的一致性為1,構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的必要條件。非特定問題創(chuàng)新、上級政府(領(lǐng)導(dǎo))支持、學(xué)術(shù)關(guān)注和創(chuàng)新成果制度化四個變量一致性均大于0.8,構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的充分條件,上述五個變量對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)具有較強的解釋力。此外,創(chuàng)新擴(kuò)散的一致性為0.76,能夠解釋約50%的案例(覆蓋率0.50),說明該變量對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)也具有一定解釋效力。

表2 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性影響因素的單變量必要性分析

3. 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性影響因素組合分析

地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的影響因素是復(fù)雜的,單一變量的解釋力有限,因此,需要考察不同條件變量組合對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響。通過fsQCA 3.0軟件進(jìn)行分析,可以得到三種不同簡化程度的方案,分別是復(fù)雜解、中間解和簡約解。通常來說,復(fù)雜解是對所有案例條件組合的直接呈現(xiàn),簡約解包含了所有邏輯余項,而中間解則是保留了符合理論的重要邏輯余項。因此,學(xué)者們在研究過程中會重點分析中間解,參照簡約解找出核心因素與邊緣因素。在本文研究中,經(jīng)過fsQCA 3.0運算,得出了6條復(fù)雜解、3條簡約解以及6條中間解,其中復(fù)雜解與中間解結(jié)果相同,通過借鑒以往學(xué)者經(jīng)驗,我們將重點對中間解進(jìn)行分析,見表3。

表3 地方政府創(chuàng)新持續(xù)性影響因素路徑組合分析

由表3可知,促進(jìn)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的影響因素組合路徑共有6條,其中P1的原始覆蓋率最高,為0.476,可以解釋47.6%的案例,凈覆蓋率為0.095,說明有9.5%的案例只能被該路徑解釋。P5的原始覆蓋率為0.381,可以解釋38.1%的案例,凈覆蓋率為0.095,有9.5%的案例只能被該路徑解釋。P4的原始覆蓋率為0.238,可以解釋23.8%的案例,凈覆蓋率為0.238,有23.8%的案例只能被該路徑解釋?？梢娺@三條路徑對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因果機(jī)制具有較強的解釋力。P3的原始覆蓋率為0.143,可以解釋14.3%的案例,凈覆蓋率為0.048,有4.8%的案例只能被該路徑解釋,此路徑有一定的解釋力。此外,P2和P6兩條路徑的解釋力度則相對較低。

為提高最終路徑的解釋力,基于布爾運算的基本原理,將路徑進(jìn)行整合歸納,得出推進(jìn)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的三種模式:資源支持模式、制度支撐模式以及創(chuàng)新擴(kuò)散模式。具體見表4。

表4 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性條件變量組態(tài)分析

(1) 資源支持模式

這一路徑模式包含了路徑P1和路徑P2,基本表達(dá)式經(jīng)過布爾簡化后為:上級政府(領(lǐng)導(dǎo))支持*媒體關(guān)注。其中上級政府(領(lǐng)導(dǎo))支持為核心條件,媒體關(guān)注為一般條件。由表4可知,這一路徑可解釋57%的案例。我們把這一類地方政府創(chuàng)新歸納為資源支持模式。該模式表明,如果地方政府創(chuàng)新所具備的資源較為豐富,在創(chuàng)新過程中得到上級政府(領(lǐng)導(dǎo))的支持,并獲得了媒體的廣泛關(guān)注和報道,則這一地方政府創(chuàng)新更容易持續(xù)下去。

(2) 制度支撐模式

這一路徑模式包含了路徑P3和路徑P4,基本表達(dá)式經(jīng)過布爾簡化后為:上級政府(領(lǐng)導(dǎo))支持*媒體關(guān)注*學(xué)術(shù)關(guān)注*創(chuàng)新成果制度化。其中上級政府(領(lǐng)導(dǎo))支持和創(chuàng)新成果制度化為核心條件,媒體關(guān)注、學(xué)術(shù)關(guān)注為一般條件。由表4可知,這一路徑可解釋37%的案例。將這一類地方政府創(chuàng)新歸納為制度支持模式,該模式表明,在地方政府創(chuàng)新過程中有足夠的媒體關(guān)注與學(xué)術(shù)關(guān)注,并且創(chuàng)新成果最終上升為制度性的法律法規(guī)或規(guī)章制度,那么這一地方政府創(chuàng)新則更容易持續(xù)。

(3) 創(chuàng)新擴(kuò)散模式

這一路徑模式包含了路徑P5和P6,基本表達(dá)式經(jīng)過布爾簡化后為:非特定問題創(chuàng)新*媒體關(guān)注*學(xué)術(shù)關(guān)注*創(chuàng)新擴(kuò)散*創(chuàng)新成果制度化。其中創(chuàng)新擴(kuò)散和創(chuàng)新成果制度化為核心條件,非特定問題創(chuàng)新、學(xué)術(shù)關(guān)注和媒體關(guān)注為一般條件。由表4可知,這一路徑可解釋43%的案例。我們把這一類地方政府創(chuàng)新歸納為創(chuàng)新擴(kuò)散模式,該模式表明,如果地方政府創(chuàng)新屬于非特定問題創(chuàng)新,在創(chuàng)新過程中得到了媒體與學(xué)術(shù)的廣泛關(guān)注,創(chuàng)新實現(xiàn)了制度化,并且創(chuàng)新得到了一定程度的擴(kuò)散,那么該地方政府創(chuàng)新具有一定的持續(xù)性。

4. 穩(wěn)健性檢驗

QCA研究方法中,案例的選擇、變量的編碼具有一定的主觀性,不少學(xué)者批評QCA研究結(jié)果具有較大的敏感性和隨機(jī)性,因此有必要對研究結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。關(guān)于穩(wěn)健性檢驗的方法有多種,如調(diào)整一致性水平、調(diào)整校準(zhǔn)閾值、增加與結(jié)果相關(guān)的其他條件、補充或剔除案例。在本研究中采用的是剔除案例的檢驗方法,根據(jù)地方政府創(chuàng)新獎的評選時間,我們把第七屆地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎的九個案例剔除,并再一次進(jìn)行分析。單變量必要性檢驗結(jié)果表明媒體關(guān)注仍然是影響地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的必要條件,條件組合分析結(jié)果與初始研究結(jié)果只是在個別條件以及覆蓋率上有細(xì)微差別,由此說明本文研究結(jié)論具有較強的穩(wěn)健性。

四、 結(jié) 語

本文關(guān)注地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題,構(gòu)建了影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的“主體—資源—效用”分析框架,以地方政府創(chuàng)新獎案例為研究樣本,采用清晰集定性比較分析方法,從三個維度七個因素出發(fā),分析影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的重要條件變量與因素組合路徑。主要研究發(fā)現(xiàn)有:其一,地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性受到多方面因素及其交疊效應(yīng)的影響,其中單一要素對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響有限,只有綜合考慮不同因素的組合效應(yīng),才能更好解釋地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的原因。其二,媒體關(guān)注是地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的必要條件,在地方政府創(chuàng)新過程中,媒體的關(guān)注能夠擴(kuò)大創(chuàng)新“知名度”,增加外界對于創(chuàng)新的了解,減少來自內(nèi)外部對創(chuàng)新的阻力,也有利于創(chuàng)新的擴(kuò)散與推廣,進(jìn)而維持創(chuàng)新的活力與持續(xù)性。其三,非特定問題創(chuàng)新、上級政府(領(lǐng)導(dǎo))支持、學(xué)術(shù)關(guān)注和創(chuàng)新成果制度化是地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的充分條件,是促進(jìn)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的重要因素。

本文通過條件變量組合還分析了實現(xiàn)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的組合路徑,具體包括資源支持模式、制度支撐模式以及創(chuàng)新擴(kuò)散模式。首先是資源支持模式,這一模式從資源供給角度出發(fā),解釋了地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的發(fā)展路徑,其中上級政府(領(lǐng)導(dǎo))支持是核心條件,在現(xiàn)有行政體制下,上級政府擁有相對較大的權(quán)力,對地方政府行政和決策上產(chǎn)生著重要影響。上級政府掌握的財力與權(quán)力是下級政府在創(chuàng)新過程中所需的重要資源,獲得上級政府(領(lǐng)導(dǎo))的支持,在一定程度上能夠使創(chuàng)新更有保障。該路徑也表明,資源的投入與保障是維持地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的關(guān)鍵。“遼寧省紀(jì)委、省政府監(jiān)察廳、省政府糾風(fēng)辦:民心網(wǎng)”是該模式的代表案例,民心網(wǎng)是在遼寧省委、省政府的要求下,省紀(jì)委、省監(jiān)察廳、省政府糾風(fēng)辦合作創(chuàng)建的網(wǎng)絡(luò)平臺,公開受理群眾舉報投訴和政策咨詢。在省政府的支持和引導(dǎo)下,三部門共同合作,保障創(chuàng)新落到實處,同時省政府每年以政府購買公共服務(wù)方式撥款758萬元用于平臺運營和維護(hù),為平臺的發(fā)展提供資金支持。由此案例可以看出,上級政府(領(lǐng)導(dǎo))的支持能夠為地方政府創(chuàng)新提供充足的資源,進(jìn)而保證地方政府創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展。其次,制度支撐模式也是推進(jìn)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的重要路徑。當(dāng)創(chuàng)新上升為制度時,說明該創(chuàng)新獲得了制度和法律層面的認(rèn)可,具有一定的穩(wěn)定性,因而也具有較強的持續(xù)性。制度支持模式里,創(chuàng)新成果制度化、上級政府(領(lǐng)導(dǎo))的支持是核心條件,一般來說上級政府(領(lǐng)導(dǎo))越支持,創(chuàng)新成果更容易上升為制度。媒體關(guān)注與學(xué)術(shù)關(guān)注是一般條件,媒體關(guān)注與學(xué)術(shù)關(guān)注會為創(chuàng)新成果制度化提供一定的輿論和理論支撐,進(jìn)而保證創(chuàng)新的可持續(xù)性?！罢憬『贾菔姓?開放式?jīng)Q策”是該模式的代表案例,杭州市在實施開放式?jīng)Q策試點后發(fā)現(xiàn)這種方式取得了很好的社會效果,故而在2009年頒布了《重大行政事項實施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》,明確規(guī)定了實行開放式?jīng)Q策的事項和程序,成為開放式?jīng)Q策的法律依據(jù)。這一法律法規(guī)的頒布為該創(chuàng)新提供了制度保障。從該案例可以看出,這一創(chuàng)新實現(xiàn)了創(chuàng)新成果的制度化,通過相應(yīng)的規(guī)章制度以及法律法規(guī)保障創(chuàng)新的持續(xù)推進(jìn)。最后,創(chuàng)新擴(kuò)散模式也是推進(jìn)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的重要路徑。創(chuàng)新擴(kuò)散說明該創(chuàng)新被證實具有一定的實踐意義,不僅在本地區(qū)適用,在其他地區(qū)也同樣適用,創(chuàng)新在橫向和縱向的擴(kuò)散過程中增強了自身的合法性,提高了創(chuàng)新成果制度化的能力。在該模式里,創(chuàng)新擴(kuò)散、創(chuàng)新成果制度化是核心變量,創(chuàng)新成果被借鑒和學(xué)習(xí),證實了創(chuàng)新具有一定的可實現(xiàn)性。對于地方政府來說,創(chuàng)新被借鑒學(xué)習(xí)也會增強其信心,提高推動創(chuàng)新的積極性?！昂颖笔…h(huán)境保護(hù)廳:流域生態(tài)補償機(jī)制”是該模式的代表案例。2008年起,河北省政府辦公廳正式下發(fā)《關(guān)于在子牙河水系主要河流實行跨市斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核并試行扣繳生態(tài)補償金政策的通知》,率先在子牙河水系實施跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核生態(tài)補償機(jī)制。2009年,河北省被確定為全國省級全流域生態(tài)補償?shù)奈ㄒ辉圏c省份后,四川省、河南省、湖南省、天津市等省份相繼到河北省進(jìn)行交流探討,學(xué)習(xí)借鑒河北的經(jīng)驗做法,制定了自己的流域生態(tài)補償制度。從該案例可以看出,創(chuàng)新擴(kuò)散與制度化保證了該創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展,并且在發(fā)展中不斷完善與改進(jìn)?？偟膩碚f,這三種模式都是推動地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的重要條件組合,每一種模式的核心要素不盡相同。因此,在創(chuàng)新過程中,地方政府可以根據(jù)自身具備的條件,有針對性地選擇合適的創(chuàng)新模式進(jìn)行創(chuàng)新,從而保證地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。