宋 鍇 業(yè)

(1. 中山大學 政治與公共事務管理學院, 廣東 廣州 510275; 2. 山東大學 政治與公共管理學院, 山東 青島 266000)

一、 問題的提出

政府科層組織如何回應日益多元和復雜的社會需求是中國國家治理過程中面臨的重要挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的國家治理脫胎于計劃經濟時期的總體性社會結構。彼時,社會分化程度有限,社會訴求單一且一致性程度較強,公眾的主要訴求是滿足自身的物質生活需要[1]。與之對應,作為實現國家治理任務的科層組織體現了對效率的極大偏好,其改革軌跡遵循著效率優(yōu)先的價值邏輯[2]?！吧鐣毡榈慕洕镔|需要”與“科層組織效率導向”的一致性促進了科層組織與社會訴求間的雙向滲透、互為依托[3]。隨著市場化、全球化和信息化的“三化共時態(tài)”,新的社會力量發(fā)育導致社會分化并帶來復雜社會需求,不同群體、不同民眾的社會需求具有顯著差異[4]。社會需求的轉變促使國家治理轉型,要求國家治理尋求更開放的體制以靈敏地回應社會需求。近年來,共建共治共享和社會治理社會化等治理理念的提出,彰顯國家治理轉型對科層組織轉型的強力要求——即要求科層組織有效回應復雜社會需求。

當前,復雜社會需求具有顯著特征:首先,主要是以保護個人權利為前提,核心是突出以個人為中心的權利和價值觀念。民眾不再僅僅關注經濟訴求,而是愈來愈關注政府在提供和改善公共服務、回應社會訴求等方面的績效。其次,這些社會需求常常通過網絡和信息通訊技術(ICT)或其他信息傳媒來表達,沒有顯而易見的意見中心,也沒有顯性的組織載體[5]。復雜社會需求對政府部門在持續(xù)提供服務和應對不可預測的風險等方面有更高的協同要求。為了滿足不同的需求,科層組織內部有大量協調任務,此時,按標準操作程序建立的等級式的科層組織力有不逮?？茖咏M織的組織形態(tài)往往是封閉式的結構,隨著社會復雜性的增長,科層組織的任務執(zhí)行過程中反而需要突破閉塞、分工明確的組織結構。由此,科層組織治理面臨著兩個過程:一方面,科層組織的規(guī)模日益增強;另一方面,社會的劇烈分化及其產生的復雜需求使得科層組織與復雜社會需求產生了巨大張力。已有研究注意到科層組織通過各種策略回應日益復雜的社會需求。但我們從一些前沿的學術成果中不難窺見這些行為的異化,主要表現為,以賦權為表征的治理方式不能有效容納日益增長的復雜社會需求[6]。這引出了本文的研究問題:當代中國,從相對同質化的社會訴求到復雜社會需求的轉變,政府科層組織與復雜社會需求之間的關系出現緊張,科層組織如何有效回應復雜社會需求?

本文以G省共建共治共享的社會治理創(chuàng)新實踐為例,探討政府科層組織回應復雜社會訴求時,如何通過一系列有針對性的組織設計化解潛在風險。筆者對G省共建共治共享的上述改革過程進行了長期跟蹤,尤其詳細關注了該項改革在G省的市、區(qū)、街道不同層次的實施情況以及開展過程。同時,課題組也是G省下轄市、區(qū)、街道共建共治共享治理改革方案的參與者,一定程度上介入上述方案的實施過程,這使得我們有機會近距離觀察政府科層組織的運作邏輯,深入理解政府科層組織面對社會情境的行為過程。筆者收集了前述改革的一手資料信息,包括政府文件、政策法規(guī)、專家報告、行動方案等資料,并與G省下轄不同市區(qū)政法委、社工委的領導干部和工作人員、街道和居委會的工作人員進行了數次訪談,形成了豐富的田野觀察記錄。

二、 文獻回顧與分析思路

1. “總體治理”抑或“現代治理”

在經典研究特別是發(fā)展社會學的研究中,大量研究關注科層組織在經濟社會發(fā)展中的關鍵作用[7],討論處在不同情境中的科層組織運用不同策略完成國家促進經濟增長或社會穩(wěn)定等硬性的、總體性的治理目標。在目標完成過程中,上級通過對人事、財政調控對下級形成管控,因而下級組織通常會努力完成上級交待的任務,如通過各種宣傳與動員[8]、高位推動[9]等。當科層組織的任務艱難且有強激勵的情況下,可能發(fā)生科層組織的共謀[10]、選擇性執(zhí)行[11]等。與此同時,眾多研究從提高科層組織效率角度分析改革的可能措施。盡管許多國家的科層機構在過去幾十年中經歷的改革嘗試大相徑庭,但大多數都是在新公共管理、電子政府、更強的績效導向和行政機構重組的范疇內討論的。這些文獻表現出對效率導向的科層組織改革的興趣[12]。這些研究大都有一個基本背景,即從國家總體性治理的角度出發(fā)預設科層組織在完成趕超增長的組織任務,這使得已有研究更為關注的是科層組織與市場的互動關系。隨著“市場—績效”的神話被打破[13],由市場化發(fā)展所帶來的社會訴求的日益復雜化對國家治理提出了新的要求,因而后續(xù)的研究增加了科層組織如何回應社會訴求的討論。

2. “自己生產”抑或“對等契約”

一般而言,在理想類型層面,存在等級架構(自己生產) 與對等契約(外部購買)兩種組織治理形式[14]。當國家的宏觀制度環(huán)境日益強調回應社會需求時,科層組織往往會注重發(fā)展社會組織和強調社會組織的不同功能角色來解決自身在回應復雜社會訴求中所遇到的改革難題。關于這一方面的研究工作已有豐富的文獻積累,研究者從科層組織與社會組織互動的角度著眼,假設科層組織對社會組織的穩(wěn)定偏好,并認為后者在不同領域具有不同的行為舉措。其結論是,社會組織不容易受到官僚主義的束縛,更能適應多樣化的社會訴求,提供多元、異質的公共產品與公共服務。但人們大多將社會組織看作是懸浮于政府科層組織之外的“服務之手”[15]。社會組織主要是圍繞科層的治理目標開展活動。這些研究關注的是科層組織如何通過社會組織實現對社會訴求的回應,本質上是科層組織借助另外一個組織形式實現自身的組織目標[16]。之所以形成這種思路,主要是考慮到交易特性。由于缺乏強激勵和低強度的驗收機制,科層組織承擔著較高的制度生產和創(chuàng)新風險,社會組織成為科層組織規(guī)避風險的重要機制,兩者結合會形成風險共擔式的組織網絡以最大限度地規(guī)避風險[17]。

3. “自我變革”抑或“外部汲取”

目前,一些研究意識到國家治理轉型背景下,科層組織對社會訴求的回應[18]。研究者意識到,隨著經濟社會事務復雜性激增,通過一致性政策實現經濟社會治理目標的可能性不斷下降?？茖咏M織不僅僅受到經濟與政策激勵,同時也面臨著回應社會需求的約束。相比之下,更多研究關注科層組織如何借助其他治理機制來回應復雜的社會訴求,進而討論科層組織治理與其他治理機制(如發(fā)包制、項目制)的融合及張力,即以技術治理取代整體性的改革邏輯,以規(guī)避可能的組織創(chuàng)新風險。例如,中央圍繞著公民參與建立了明確的規(guī)則文本,然后在推行過程中,借助簡單的發(fā)包機制將目標分解到地方,以引導科層組織在社會治理過程中回應公民訴求。但由于目標導向與等級權威兩種要素間存在著不可消除的內在張力[19],簡單地將其他治理機制的要素引入科層組織,還可能干擾原本渾融一體的治理形態(tài)[20]?？茖咏M織的目標任務和社會訴求不同時,也易發(fā)生爭執(zhí)。

回顧近年來的科層組織的研究及其理論轉向可以發(fā)現,學者們在討論科層組織與社會的互動時,集中歷經了以下過程(見圖1)。

4. 復雜情境中的科層組織:分析框架與理論基礎

面對前述三種邏輯的局限,本文嘗試從組織學的視角出發(fā),分析當代中國科層組織在復雜社會情境約束下的組織行為。科層組織會系統(tǒng)地朝著給定環(huán)境的更高性能形式發(fā)展,并在這一過程中呈現出兩種組織特性:一方面,在長期的歷史發(fā)展過程中,政府科層組織不同維度要素的組合模式具有一定的穩(wěn)定性,組織在長期運行中已經形成相對均衡的權力配置結構與普遍認同的行為方式,這些內化為科層組織的組織慣性,整體科層組織模式并不會輕易改變[21]。另一方面,科層組織在外部環(huán)境的壓力下可以發(fā)生變形,這些變化是與科層組織面對社會環(huán)境壓力時的選擇有關的,現存的組織都有能力以合理的和理性的方式適應環(huán)境的變化。近年來的一些研究展示了科層組織的這種可能[22],研究發(fā)現科層組織不僅僅是改革的被動接受者,他們也可以采取多種形式應對社會環(huán)境轉變。綜上可知,科層組織對復雜社會需求引起的變革性回應表現為穩(wěn)定性與適應性的張力和調適。組織穩(wěn)定性強調的是組織結構的穩(wěn)定性,科層組織會利用慣常的運行方式去整合或抗拒外來的變革;而組織適應性是指科層組織會進行結構上的調整,以應對環(huán)境的挑戰(zhàn),即改變自身以回應社會需求的變化。上述分析源于兩種競爭性的組織理論。自20世紀90年代開始,因科層組織無法適應民眾需求增多的效能要求,組織領域的經典研究對科層組織認識呈現“轉型論”與“消亡論”兩種解釋。前者認為,科層組織終將會消亡[23];后者則認為,科層組織無論如何也不會凋敝[24]。在上述基礎上,既有研究呈現二元論范式,多數研究強調組織所呈現出或穩(wěn)定或適應的兩種特征。兩種立場、觀點截然分明與認識割裂導致我們對政府科層組織的運作機制分析缺乏縱貫的研究視角。從側面反映出既有研究對政府科層組織居間行為的忽視。本文指出,政府科層組織的改革在同一時空結構中既可能形成相互促進的關系,也可能發(fā)生抵牾——這兩種情況恰恰是當前科層組織回應復雜社會需求時可能遭遇的瓶頸所在。

三、 政府科層組織回應復雜需求的多重機制

本文的案例來自于G省的共建共治共享的改革實踐。自黨的十七大提出社會建設以來,中央提出建設“政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”(黨的十八大),以及“激發(fā)社會組織活力”(十八屆三中全會)等政策導向。黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。在此背景下,各級政府對社會需求的回應表現出更積極的態(tài)度。本文以當前各地廣為實行的共建共治共享實踐為例來探析科層組織回應復雜社會需求的基本邏輯,基于兩點原因:第一,共建共治共享是科層組織與社會溝通的重要渠道。表面上,共建共治共享與促進經濟增長和維持穩(wěn)定等總體性治理任務一樣,是科層組織達成國家自上而下的政策目標。然而兩種治理任務對政府組織的要求不同。共建共治共享本質是科層組織對自下而上的社會訴求的回應,其目標導向是向下負責;而總體性治理任務多是向上負責[25]。從這一角度看,共建共治共享是觀察政府科層組織對復雜社會需求回應的重要視窗。第二,共建共治共享看似簡單,但背后涉及復雜科層組織的制度環(huán)境,折射了現有科層體系面對“社會”的基本邏輯,有助于研判科層組織對復雜社會訴求回應時面臨的制度支持與約束,對理解科層組織在國家治理轉型背景下如何應對復雜社會訴求具有重要作用。具體而言,G省共建共治共享改革主要從三個方面展開。

1. “做加法”:組織目標的疊加設置

在G省擬定的《關于在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列的行動方案(征求意見稿)》(以下簡稱《行動方案》)中,共建共治共享包括三個方面目標:第一,加強平安G省建設(健全社會治安防控體系、健全矛盾糾紛預防化解體系等);第二,加強多元共治(健全基層治理體系、健全社會治理人人參與體系);第三,加強社會治理法治保障(加強社會治理地方立法、推進依法行政等)。按上述方案,負責政法工作和社會治安綜合治理工作的政法委成為共建共治共享的主管部門。省級層面的任務傳達到市、區(qū)(縣)級政府后,對總體性治理目標(維持社會穩(wěn)定)的設置一直未減弱,甚至有增加的趨勢。S市制訂的《關于在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列的工作方案》承襲了G省的行動方案并進行細化。顯然,共建共治共享的本意是回應自下而上的社會需求,但實踐中,科層組織通過目標設置過程對回應社會訴求的治理意圖進行軟化。

首先,《行動方案》中體現的“三共”治理的目標既包括共建共治等回應社會期待和需求的現代性治理目標,同時還設置了維持社會穩(wěn)定等硬性的、總體的治理目標[26]。從省級層面的政策到市區(qū)層面,維持社會穩(wěn)定等硬性的、總體性的治理目標在不斷得到延續(xù)。S市在共建共治共享的改革中就設置了健全維護公共安全體系、健全社會治安防控體系、健全預防化解矛盾糾紛體系等總體性的治理目標。到了街道層面,根據《FY街道打造來S市人員共建共治共享社會治理格局工作任務分解表》,街道需要加強預防和化解社會矛盾機制建設,其旨在以綜治辦(聯誼會)、司法所(司警聯調、首席調解)、派出所(司警聯調)為牽頭單位,穩(wěn)定社會秩序。這種目標設置的混淆導致基層部門有選擇性地執(zhí)行政策,政法部門的工作重點仍然偏向于對社會治安與社會不穩(wěn)定事件進行干預。訪談過程中,區(qū)委區(qū)政府領導形象地表現出了這種目標設置的問題:“因為省里和市里的文件都是政法委在做,(他們)把穩(wěn)定這一塊放在前面,所以我們對標省、市,也把穩(wěn)定工作放在了行動方案里……但這能算是共建共治共享的核心工作嗎?！?訪談編號:LH2018072401(1)訪談編號由訪談地點、訪談日期和訪談序號組成,以訪談編號LH2018072401為例,“LH”表示在LH區(qū)獲得的訪談,“20180724”表示訪談日期,“01”表示訪談當日進行的第一份訪談。)

其次,“共建共治共享”的改革要求政法委承擔更多職責和解決糾紛的義務,卻并沒有給予更多資源。因而,政法部門在目標設置的過程中還是希望將共建共治共享的責任轉移給其他部門。按照S市共建共治共享治理創(chuàng)新的重點任務和責任分工,政法委牽頭的重點任務是嚴防社會風險;而“創(chuàng)新工青婦等群團組織參與社會治理”和“建立健全公眾參與決策機制”等治理目標則由市委辦公廳、市政府辦公廳和市民政局等牽頭。可以發(fā)現,一方面,為回應復雜社會訴求的增長,組織試圖增加對社會訴求回應有關的政策制度設計,鼓勵政府回應社會;另一方面,又限制社會訴求回應的力度。這種目標設定過程與“目標替代”不同。米歇爾斯發(fā)現,許多組織在運行中背離其原定目標而追求與原目標相悖的目標,進而提出了目標替代描述這一組織現象。在本文討論中,政府科層組織回應社會訴求的邏輯更為復雜:一是組織的目標設定過程中有著回應社會訴求的現代性目標,但用總體性的治理目標疊加在原本組織意圖之上;二是組織的目標設定過程中,組織目標不變,但實施部門發(fā)生了變化。

2. “做減法”:項目化運作對組織結構調整的消解

不只是在目標設定過程,還可以從共建共治共享的推進技術來分析科層組織應對社會訴求的基本邏輯。按照G省制定的《在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列實踐創(chuàng)新項目實施方案》,G省將采取項目化推進的方式,分階段、分批次推進實施重點創(chuàng)新項目。S市委政法委的一位副書記表示,這種以項目化推進在營造共建共治共享社會治理格局上實質上是解決了“怎么做”的問題(資料編號:XW181222-WYK)。為此,S市委政法委研究制定了《關于開展營造共建共治共享社會治理格局走在全國前列實踐創(chuàng)新項目的實施方案》(以下簡稱《實施方案》),以項目化推進S市營造共建共治共享,即遴選15～20個項目進行重點扶持?？梢园l(fā)現,G省對于共建共治共享的實際運作是把關乎社會的異質性和多元性的需求化約為“事本主義”的創(chuàng)新項目,借助項目回應社會訴求。

那么,這種集中于技術和形式調整的改革是否與社會訴求進行了有效對接呢?首先,成立項目的本意是力圖在正式部門之外,超脫地完成一項明確的目標[27]。S市《實施方案》指出申報社會治理創(chuàng)新項目的重要條件是,必須圍繞解決S市社會治理中的熱點難點問題和突出短板,重點關注維護公共安全、社會治安防控、預防化解矛盾糾紛等不同領域。這些項目主要是與政法委系統(tǒng)有關的公共安全、社會治安等領域。關于這一點,NH區(qū)社工委的一位副主任談道:“用項目(促進共建共治共享)也沒錯。但是培育項目、孵化項目里面出現了一個問題,就是這些項目全部是傳統(tǒng)項目,法院的、檢察院的,司法改革的那些項目。”(訪談編號:NH2018082801)因此,在該副主任看來,雖然做項目有利于回應民眾訴求,但這些項目沒有較多涉及到成效性的指標。“所謂成效性指標是指這個項目推動什么樣的改變。社區(qū)的環(huán)境的改變、服務對象的改變、社區(qū)干部的改變,以及解決了居民的哪些具體問題,滿足的那些需求是不是迫切的?！?訪談編號:NH2018082801)

臨床護理：膝關節(jié)有脹痛感，應及時給予有效的消炎止痛治療，以控制癥狀［3、4］，如注射完后給予患處冷敷以消除先期的脹痛，還要囑患者行適當的功能鍛煉，保持關節(jié)活動度。注意觀察膝關節(jié)有無腫脹、疼痛、膝關節(jié)圍皮膚有無紅腫及皮溫增高，觀察膝關節(jié)是否存在關節(jié)功能障礙及僵硬，如有，了解其發(fā)生原因，關節(jié)腫脹患者，給予抬高患肢，冰塊冷敷，臥床休息等措施緩解癥狀，待癥狀消退后指導患者下床行康復鍛煉。

其次,用項目化推進共建共治共享具有較強的體制內特征,項目的申報、使用以及細則由行政部門定義,審批也主要由組織內部完成。例如,S市《實施方案》對實踐創(chuàng)新項目的實施步驟作了明確要求,分為單位推薦、組織評審、審批公示等項目選定階段,試點先行、指導扶持、檢查督導等項目實施階段,以及組織驗收、總結提升等項目總結共三個階段。從2018年9月以來,共收到63個社會治理實踐創(chuàng)新申報項目。其中,涉及社區(qū)治理的項目數量最多,達到18項。在上述項目推進的不同階段,S市對如何將項目推進與社會訴求進行對接有著明晰的規(guī)定,實踐創(chuàng)新項目實施過程中,將充分引入社會參與。比如,聘請第三方專業(yè)機構監(jiān)測評估項目推進情況;邀請有關專家學者擔任項目顧問;邀請人大代表和政協委員等參與項目評議,提出意見建議。

政法部門推進的社會治理創(chuàng)新項目具備一定的共建共治基礎,但在實際執(zhí)行中,承接項目的部門主要圍繞上級的指揮運作,公眾需求及其表達與科層組織之間的有機紐帶較弱。L區(qū)從事共建共治共享的工作人員也表示:“這些項目批準、審核主要是完成多少個案,主要看的是項目數量,實際上公眾有沒有真的參與進來,他們的需要是不是、有沒有體現在這里面,還要打一個問號?！?訪談編號:NH2018122803)總的來看,當外界環(huán)境發(fā)生變化,急需結構調整以回應復雜社會訴求時,科層組織慣性常驅動組織在以往的治理經驗中尋找最熟悉的工具來應對。通過對項目制和發(fā)包制等的應用,組織結構變革轉化為治理技術問題。

3. “無做法”:自上而下的組織需求對公眾需求的“吸納”

在具體的實施運作過程中,市、區(qū)、街道會根據省級層面的要求進行具體的共建共治共享改革創(chuàng)新。G省《行動方案》明確指出:要從加強平安G省建設,加強多元共治,以及加強社會治理法治保障等三個方面促進共建共治共享工作的實施。S市根據《行動方案》制訂的《關于在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列的工作方案》承襲了同樣精神,區(qū)別在于:S市意識到了總體性的治理目標的設置可能對共建共治共享的偏離作用,因此將政法委負責的社會治安穩(wěn)定的目標后移。S市下轄的LH區(qū)在行動方案設定中則是對上級方案的補充。“省里和S市下發(fā)的文件規(guī)定了共建共治共享的重點任務、責任分工還有牽頭單位。我們當時拿到市里的文件后,就把市里的行動方案修改了下,然后補充了我們LH區(qū)推進三共治理的具體方案?！?訪談編號:LH2018072402)

從訪談來看,共建共治共享雖然主要回應的是自下而上的公眾需求,但政府部門還是自上而下按部就班地操作,市一級按照省一級的行動方案擬定實施方案,區(qū)一級則按照市一級的實施方案擬定方案。然而,多數“條”上部門并不清楚基層的復雜需求。行政部門審核批準的項目確實有現實需求,但由于缺乏公眾自下而上的討論環(huán)節(jié),因此科層組織在回應社會訴求時往往會遇到具體社會需求信息不明確的問題。調研中發(fā)現,政府科層組織在自上而下回應社會訴求過程中發(fā)生了一定程度的變形。主要體現在以下幾方面:首先,作為“條”上的職能部門對需要完成的工作較為模糊。一位負責人就提到:“省里面剛剛發(fā)布的實施意見一出來,連我們領導都沒說要干這事……只靠我們自己去摸索很難。”(訪談編號:NH2018082801)按該負責人的說法,雖然意識到共建、共治要回應公眾需求,但由于信息不對稱,政府不知道該怎么做。其次,職能部門不知道這些做法是否準確對接了民眾訴求。一位領導說道:“我們圍繞著共建共治,去做一些信息搜集、一些觀察實踐,應該是基于需求導向的,現在做的東西確實是基于需求的,但這不一定是最迫切的需求?！?訪談編號:NH2018082802)由于政府科層組織的組織、管理系統(tǒng)原本設計在“等級化”而非“網格化”的模式下運作,在面對自下而上的社會訴求的回應時,容易導致社會訴求對接失準,組織的回應性隨之弱化。

4. 科層組織運作的三重替代及其對組織結構創(chuàng)新的需求

總結以上,當前廣為流行、對激發(fā)社會活力和引導社會參與具有重要影響的共建共治共享雖然部分解決了長期以來飽受詬病的社會訴求回應不足問題,但其運作過程中,社會訴求回應所依賴的一些重要條件和制度要素難以實現(見表1),這也體現了組織對復雜社會需求回應的防御性態(tài)度。一是目標“疊加”弱化對社會訴求的回應,政府科層組織更偏向于對維持社會穩(wěn)定等任務的延續(xù)。二是把組織結構的問題化約為行政技術的問題。例如,把關乎社會的異質性和多元性的需求等組織變革問題化約為事本主義的社會創(chuàng)新項目。理論上,科層組織對社會需求的有效回應要求對組織自身進行結構性的調整,但在實踐中回避可能牽動整體治理結構的“存量問題”,不約而同采用行政技術革新等風險更小的辦法。三是僅僅自上而下地依據上級政府意愿回應社會訴求,由此導致的結果是體制內需求可能代替公眾訴求。

表1 科層組織對復雜社會需求回應的策略

四、 邁向“間質型組織”:一種組織結構創(chuàng)新

在共建共治共享的創(chuàng)新過程中,G省發(fā)動不同部門,進行了多方面的努力。然而,這并非故事的全部,調研發(fā)現,G省推進“三共治理”的過程中出現了“顛覆”科層組織特征的新的組織形式——間質型組織(interstitial bureaucracy)(2)麥克唐納(Erin Metz McDonnell)曾發(fā)展這一概念來揭示加納政府機構的組織能力變化是如何深刻地塑造地方的有效治理的。在加納,個別部門的高效運作促使其發(fā)現了一種在“氣質”(ethos)上與韋伯理想的“科層組織”相似的組織形式。本文借用麥克唐納使用的上述概念指出,當前共建共治共享的治理創(chuàng)新過程中也形成了與經典科層制特征不同但又有緊密聯系的新的組織形式。本文提出的間質型組織概念與上述研究分享了同一個組織形式創(chuàng)新的背景,即身處不利制度環(huán)境的挑戰(zhàn)導致了新組織形式的產生?？茖咏M織的實踐和精神為了適應地方的復雜社會情境和需求,形成了上述特征。。間質型組織主要有兩層意涵[28]:其一,間質型組織是科層組織的一個獨特的、嵌入式的子系統(tǒng)(distinct-yet-embedded subsystems),“獨特性”在于其組織實踐往往與所屬的科層組織機構的總體性的組織目標和任務不同,但是仍然“嵌套”在原科層組織系統(tǒng)中;其二,間質型組織通過聚集大量原科層組織系統(tǒng)的人力、物質資源,促進社會創(chuàng)新,從而實現與原組織系統(tǒng)不一致的目標、價值。符合上述概念的科層組織可稱之為間質型組織。間質型組織的特征不同于多數組織理論所依據的科層制,為了適應地方的復雜社會情境和需求,科層組織的實踐和精神形成了上述特征。換言之,它是國家通過科層組織嵌入地方的組織實踐,而這個非常規(guī)的組織實踐極大提高了組織回應復雜社會需求的組織績效,由此形成了其獨特地位和作用。下文討論中,將具體分析政府科層組織如何發(fā)展出這種組織形態(tài)。

1. 地方性調適下的間質型組織

自黨的十七大尤其是十七屆五中全會以來,國家一直強調要加強社會建設。2011年7月,G省頒發(fā)《G省委、G省人民政府關于加強社會建設的決定》明確了社會建設的方向。為確保這個意圖的實現,在大部制改革要求撤并機構的背景下,G省自上而下設立了省、市、縣社工委。其中,省社工委配備3名專職副主任,下設社會建設指導處、公共服務促進處、社會組織工作處3個內設機構。其主要任務包括:抓好重點民生工程建設,抓好社會組織培育發(fā)展等。各市、區(qū)也不斷成立新的社工委,先后有21個地級市以及121個市、區(qū)(縣)社工機構批復設立。其中,部分采取與政法委合署或“一個機構、兩塊牌子”的方式,另一部分采取單獨設置?？偟膩砜?這一階段的治理架構仍然可稱為一體化的科層組織治理,按縣領導的說法,其特征是“橫向到邊、縱向到底”(資料編號:XW2011092001)。即省社工委沿著“條”上部門,自上而下地進行較強的直接控制,并對社會訴求進行回應。但在2016年之后,在G省新一輪的機構改革過程中,G省下轄的多數市、區(qū)(縣)的社工委被正式撤銷,合并到政法委中。政法委成為G省共建共治共享的主要牽頭單位,但NH區(qū)的社工委卻沒有被吸納到政法委中,而是蛻變?yōu)檎貞鐣V求的特殊組織形式:“社工委這個部門是2012年省社工委從上至下設立……后來省里面進行機構改革把社工委吸納到政法委里面?，F在是由政法委書記去統(tǒng)籌社會治理這一塊。但是因為我們NH區(qū)從12年到現在還有一些歷史性的工作,攤子鋪得比較大,我們這里資金也有,人員編制也有,根基稍微深一點,后來在機構改革時,比較支持讓社工委獨立做?！?訪談編號:NH2018082806)

這種組織形式具有間質型組織的典型特征:其一,在組織關系方面,NH區(qū)社工委嵌入在科層組織系統(tǒng)中。調研中,社工委負責人說:“NH區(qū)社工委是區(qū)委、區(qū)政府的職能機構。”(訪談編號:NH2018082801)其二,在組織目標和任務方面,NH社工委通過聚集大量原科層組織的人力、物質資源,促進社會治理創(chuàng)新,從而實現與原組織系統(tǒng)相偏離的目標。社工委主要負責三個方面的工作:①牽頭實施全區(qū)社會工作總體規(guī)劃;②負責統(tǒng)籌各類社會服務載體規(guī)劃建設……研究社會治理實踐中的法律法規(guī)、問題和需求;③建立健全民意表達機制,研究健全社會協同參與社會治理機制。目標是“雙研三聯”,即研究社會問題、研發(fā)服務項目,通過聯合政府部門、聯盟社會組織、聯動社會資源,旨在推動公眾參與社會建設,解決社會問題。這些任務指向的是以回應民眾訴求和塑造現代化治理機制為主的現代性治理目標。其三,在業(yè)務管理方面,社工委專責承擔社會建設事項,可以提升專業(yè)化的能力,增進服務質量。與傳統(tǒng)依靠行政考核、物質獎勵等手段維持主體參與積極性的方式不同,社工委以解決社會問題作為考核指標。

就治理成效來說,在間質型組織下,NH區(qū)對各類主體的合作治理、激活民眾參與社會治理等方面的提升都取得了成績。自2017年起,NH區(qū)社工委推動超過30支團隊到基層社區(qū)研究專項問題(含區(qū)、鎮(zhèn)兩級),2018年又推動超過20支隊伍到社區(qū)開展調研,根據民眾意見自下而上回應公眾需求。2018年則聚焦于新型社會動員類、鄉(xiāng)村振興類、非戶籍常住人口類等項目申報。與傳統(tǒng)項目考核完成多少個案、小組活動不同,社工委以解決社會問題作為考核的重要指標。間質型組織在激發(fā)社會活力上也有一定成效。自2017年至2018年9月,社工委孵化培育社區(qū)社會組織56個。

2. 間質型組織對典型科層組織特征的轉變

韋伯對理想科層組織所預設的規(guī)則,主要體現為分工、權力等級、規(guī)章制度和非人格化等方面。間質型組織與上述典型特征具有以下區(qū)別。

第一,間斷結構。間質型組織強調“結構性缺失”作為促進科層組織與組織環(huán)境交換的能力,這是其基本特征。從組織結構層面講,“條塊體制”是中國政府科層組織的一個重要特征,橫向(塊)與縱向(條)交織錯落?！皸l”指的是從中央到地方的各級政府部門中業(yè)務內容性質相同的職能部門。每個上級部門都有下級對口部門,并且上下級部門間的職責大致相同。因此,相當多公共產品項目往往沿著對口部門自上而下傳遞?！皦K”是地方政府,即不同職能部門組織而成的各層級地方政府。在G省回應社會訴求的第一個階段,科層組織對社會訴求的回應是依托省、市、區(qū)縣的縱向等級式的組織結構。間質型組織打破了傳統(tǒng)科層組織的條線結構:一方面,沒有嚴格對應的上級或下級對口部門,且其部門的職責又與同一層級組織的職責有所不同。另一方面,這種結構上的間斷常發(fā)生在靠近基層、接近民眾訴求的“塊”上,這種結構降低了組織的創(chuàng)新風險。

第二,自主分工。在間質型組織架構下,科層組織的任務具有極大靈活性,并帶來分工的自主性、靈活性的強化。典型科層制組織會把實現組織目標所需的工作以正式的職責分配到每個工作崗位。這種明確的有邊界的分工體現在橫向(塊)的組織體系中,即不同部門在任務分配、管理中具有明確的部門邊界。間質型組織圍繞著復雜的社會訴求展開工作,這意味著他們提供的公共物品既更為寬泛,同時也更為精準。因此,其大多是根據提取的公眾需求而自主地進行公共物品的供給。案例中,NH區(qū)社工委承擔社區(qū)營造、政府購買服務以及共建共治共享等與社會訴求回應有關的不同工作,其目標任務具有極大靈活性。

第三,在地運作。間質型組織能形成針對特定地方條件和社會環(huán)境的獨特運作邏輯,這是其核心特征。傳統(tǒng)的政府科層組織提供的服務具有壟斷性,并且質量難以測量。上級政府與民眾在對地方政府的期許與訴求方面的內涵與質量并不相同,地方政府所追求和回應的是協調更為廣泛的上級意圖,而這些目標與特定地方民眾異質的社會訴求并不同步?？茖咏M織體制的封閉性又強化了高層政府和地方的信息不對稱及監(jiān)管難度。但是,間質型組織的特征是與相對不同的社會子系統(tǒng)關聯,其強調組織的實踐和精神必須面對特定社會條件,自下而上地回應公眾的需求。

與經典組織理論相比,間質型組織的特點是不同于大多數理論和實踐所依據的典型科層組織,傳統(tǒng)科層組織的典型特征如等級協調、分工明確、規(guī)章制度以及非人格化有關。然而在新的社會制度環(huán)境下,科層組織的運作要素難以有效適應新的組織環(huán)境。由此,科層組織在自身的形變中發(fā)展出“間質”(interstitial)來扭曲科層組織治理模式的典型特征,以減輕其對新的組織環(huán)境的脆弱性,從而更有利于回應復雜的社會需求。間質型組織的相對自主性提供了作為科層組織子單元的間質型組織與作為整體單元的科層組織的融合。這種自主性既能夠調動組織內成員實現自身的目標,使其偏離周圍整體環(huán)境的目標,又處在整體環(huán)境約束之下。由此,間質型組織使得作為“塊塊”的政府在應對地區(qū)差異上的極大靈活性,使自上而下的權威等級體制與自下而上的社會需求回應之間可以更好銜接,體現政府科層組織以“曲線”方式重塑自身在新的社會條件下靈活性的努力。

五、 結論與討論

重回筆者在開篇部分提出的問題。長久以來,社會學、政治學、公共管理學等領域關于政府科層組織的研究積累了大量文獻。其中,國家治理轉型背景下,科層組織如何回應日益多元和復雜的社會訴求是最有挑戰(zhàn)性的命題之一。本研究發(fā)現,在高度韌性的社會情境變遷中,科層組織與社會之間的關系越來越復雜:一方面,在社會自增性的成長過程中,會生產出相應的新的社會民眾訴求,而科層組織能否回應這些訴求卻是不確定的。另一方面,政府科層組織也會通過變革——發(fā)展出間質型組織——對新的制度環(huán)境互配。間質型組織通過結構性調整、自主性分工以及運作的在地化顛覆了傳統(tǒng)的科層組織特征,從而更有利于回應復雜社會訴求。這對既有研究形成了重要增進:既有研究在回答這一命題時,絕大多著眼于從政府科層組織的外部(社會組織)嘗試性地給出這一挑戰(zhàn)性命題的解答。本文發(fā)現,政府科層組織在面對自身在新的制度環(huán)境中被削弱時采取的應對措施是多面相的——既可能是在歷史延續(xù)的過程中捍衛(wèi)組織自身的權威,也有可能汲取新的內涵進行自我變革。

沿著本文的解釋框架,未來可在如下未盡層面展開進一步研究。首先,本文的個案資料來自G省各區(qū)社工委。那么,是否其他級別的政府、社會建設的其他領域也有這樣顛覆典型科層組織特征的新組織形態(tài),政府采用“間質型組織形式”的程度和范圍如何?其次,本文側重點在于從政府科層組織的視角分析其與社會互動時的組織特征,故以政府科層組織內部的運作和組織結構變化作為材料分析的重點,在這一過程中社會訴求是被高度抽象和簡化的。政府科層組織對不同類別的社會訴求回應是否存在差異還待于進一步實證研究。

在本文行將結束之際,不妨用以契約為組織分析基本出發(fā)點的“新組織經濟學”(the new economics of organization)的觀點做一個總結[29]:無論是基于市場的還是基于科層的組織模式,都不具有內在的優(yōu)越性。哪一種組織更好取決于給定組織的目標和約束及其對風險的容忍度。在中國場景下,政府科層組織常常會被期以超越日常職責的復雜任務,他們可能需要以更為大膽的方式來應對社會巨變。從這一角度來說,一體化與間質型等多種組織形態(tài)的交織將會構成現代化進程中科層組織與現代社會互構的一個總體圖景。