張倩

河曲縣一角。圖/視覺(jué)中國(guó)

從內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗出發(fā)，沿著車(chē)流量稀少的跨省高速公路程行駛兩個(gè)小時(shí)，便可以抵達(dá)河曲縣。

這是一座行政區(qū)劃歸屬山西省忻州市、人口不足13萬(wàn)的小縣。河曲縣城四面環(huán)山，位于黃河拐彎處，是走西口的源頭。

對(duì)于河曲，山西當(dāng)?shù)厝说谝环磻?yīng)是“太偏僻了”，在地理位置上，相較于忻州市，其更接近內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗和陜西省榆林市，與外界的連接也多依托于這兩座城市的鐵路網(wǎng)絡(luò)。

在群山掩隱中，這個(gè)不起眼的小縣于一年多前開(kāi)啟了一場(chǎng)在當(dāng)?shù)乜煞Q(chēng)大動(dòng)作的改革。

2022年8月，河曲縣委改革辦宣布，該縣承擔(dān)的人口小縣機(jī)構(gòu)改革各項(xiàng)任務(wù)基本完成，取得了階段性成效。

具體成績(jī)包括，將36個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為22個(gè)，135名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡(jiǎn)為114名;將186個(gè)涉改事業(yè)單位整合為40個(gè)、1964個(gè)事業(yè)編制核減為659個(gè)，“大部制”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。對(duì)因改革超編的903名事業(yè)人員，重新調(diào)整配備。

這項(xiàng)改革啟動(dòng)于2020年11月。

當(dāng)時(shí)，山西省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于批復(fù)人口小縣（河曲縣）機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》（下稱(chēng)《通知》）指出，河曲縣機(jī)構(gòu)改革的整體目標(biāo)為，深化黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革，一體推進(jìn)縣域行政運(yùn)行體系全面改革，實(shí)現(xiàn)精兵簡(jiǎn)政;通過(guò)改革，用3年-5年時(shí)間，逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、編制、人員大幅度下降，保持干部隊(duì)伍體系新鮮血液和合理年齡結(jié)構(gòu)，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。

對(duì)于改革的舉措和周期，河曲縣組織部副部長(zhǎng)、編辦主任鄔志明對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，改革的過(guò)渡期為五年，在過(guò)渡期內(nèi)，將對(duì)改革范圍內(nèi)的事業(yè)編制人員通過(guò)下調(diào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等措施重新安置，精簡(jiǎn)合并相關(guān)機(jī)構(gòu)。在這一過(guò)程中，會(huì)通過(guò)控制退休與新招人員數(shù)量的方式，逐漸全部實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

對(duì)于河曲縣的改革，中央黨校公共行政教研室原主任竹立家表示，地方政府這種舉措是在適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以降低行政成本、提高效率、轉(zhuǎn)變政府職能，改善人浮于事的狀況，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這種改革非常必要。

這其中，如何安置分流人員并夯實(shí)改革基礎(chǔ)，則是決定改革是否可持續(xù)及改革穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素。

人口小縣的改革“大考”

一位不愿具名的河曲縣官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示：“太愁人了，全國(guó)各個(gè)地方的事業(yè)編數(shù)量都是超編的，但是河曲被選為了改革試點(diǎn)，所以我們還得想辦法達(dá)到目標(biāo)?！?/p>

據(jù)鄔志明介紹，河曲縣改革前的事業(yè)編制數(shù)量為1964個(gè)，改革啟動(dòng)后，山西省政府及忻州市政府要收回其中1166個(gè)，另有139個(gè)編制數(shù)量下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，這意味著改革后河曲縣僅剩659個(gè)事業(yè)編制。經(jīng)過(guò)初步改革后，目前仍有1562名事業(yè)人員，對(duì)比編制數(shù)量，有903人超編。

河曲縣下轄6個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)鄉(xiāng)、340個(gè)行政村，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年11月1日零時(shí)，其常住人口為12.35萬(wàn)人。

根據(jù)2012年發(fā)布的《中小城市綠皮書(shū)》，常住人口低于50萬(wàn)的縣即為人口小縣，河曲就是一個(gè)典型的小縣。

河曲縣域內(nèi)沒(méi)有火車(chē)站，與外界連接的只有公路交通，縣城內(nèi)僅有一條主干道。站在主干道的任何一處，目光所及即可抵達(dá)縣城的四個(gè)邊界。

與大多數(shù)縣市可以使用網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)出行不一樣，河曲縣早在十多年前便開(kāi)發(fā)了自己的叫車(chē)系統(tǒng)，該系統(tǒng)反應(yīng)迅速，除打車(chē)費(fèi)，不需要司乘客額外負(fù)擔(dān)其他費(fèi)用。這使得人們熟知的網(wǎng)約車(chē)出行平臺(tái)在河曲不具備任何競(jìng)爭(zhēng)力，難以進(jìn)入，縣內(nèi)出行形成了一個(gè)與外界隔絕但完全自給的系統(tǒng)。

此外，這座小縣城被位于山西、陜西、內(nèi)蒙古三省的神府煤田、準(zhǔn)格爾能源富集區(qū)、朔州工業(yè)區(qū)、河?xùn)|煤田等工業(yè)基地環(huán)繞。河曲縣財(cái)政局局長(zhǎng)韓昌對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，依托豐富的煤炭和電力資源，河曲縣財(cái)政收入近年連續(xù)增長(zhǎng)。

“2019年全縣財(cái)政收入首次突破10億元，2020年達(dá)到10.2億元，2021年為12.6億元，2022年的預(yù)算則為13.4億元。其中，公務(wù)員和事業(yè)單位人員工資支出每年近7億元，還有每年中央政府轉(zhuǎn)移支付的10億元?！表n昌介紹。

財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)的另一面，卻是開(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)的人口。河曲縣統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年河曲縣常住人口的絕對(duì)量為12.2309萬(wàn)人，增速為-0.64%。

根據(jù)民政部披露的信息，截至2020年底，全國(guó)共有1700個(gè)縣及縣級(jí)市。而《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2019》則顯示，人口規(guī)模不到5萬(wàn)的縣有82個(gè)，5萬(wàn)-10萬(wàn)人口的有108個(gè)，10萬(wàn)-50萬(wàn)人口的有841個(gè)。依此計(jì)算，中國(guó)現(xiàn)有1031個(gè)人口小縣，占總數(shù)量的61%。

對(duì)于這種人口不斷外流的人口小縣，2021年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員、陜西省政協(xié)副主席李冬玉建議優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃，推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)，對(duì)人口規(guī)模低于10萬(wàn)人的小縣先行合并試點(diǎn)，減少行政資源浪費(fèi)，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置。

中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，將“鐵飯碗”改為“泥飯碗”是一個(gè)趨勢(shì)，“事業(yè)編數(shù)量是按照當(dāng)時(shí)的人口規(guī)模設(shè)置的，隨著一些地方人口規(guī)模的縮小，事業(yè)編數(shù)量與人口規(guī)模不再適配，進(jìn)行編制數(shù)量調(diào)整是適應(yīng)格局形勢(shì)變化的必要舉措，這種改革符合與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展思路”。

根據(jù)《通知》，此次河曲縣改革的主要方向?yàn)橄鳒p事業(yè)編、整合機(jī)構(gòu)、實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量控制、推進(jìn)扁平化管理、推動(dòng)數(shù)字政府管理體制創(chuàng)新。

以機(jī)構(gòu)整合為例，原縣水利局、扶貧辦、農(nóng)業(yè)局被統(tǒng)一合并為縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局，簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)水局;縣發(fā)展和改革局、工業(yè)和信息化局、能源局以及教育科技局，組建為縣發(fā)展改革和科技商務(wù)局。

在人數(shù)精簡(jiǎn)方面，以財(cái)政局為例，改革前財(cái)政局及其下屬單位總?cè)藬?shù)為近40人，事業(yè)編人員被精簡(jiǎn)后現(xiàn)在為15人。其他行政機(jī)構(gòu)均與財(cái)政局一樣被精簡(jiǎn)了事業(yè)編制，這次改革不涉及全縣1842個(gè)中小學(xué)校事業(yè)編制及醫(yī)院事業(yè)編人員

人員精簡(jiǎn)“難題”

相比于機(jī)構(gòu)的合并，更大的難題是人員精簡(jiǎn)。

“編制增加的時(shí)候大家都開(kāi)心，在很多人眼里那是好事，但是減員確實(shí)難度比較大，操作起來(lái)困難重重，每個(gè)事業(yè)編人員背后都有一個(gè)家庭需要負(fù)擔(dān)。因此，我們需要考慮非常多的問(wèn)題?！焙忧h組織部部長(zhǎng)范永林說(shuō)。

如何讓改革平穩(wěn)過(guò)渡、妥善安置被精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)官員及超編人員去留的問(wèn)題，是河曲縣組織部乃至縣委縣政府著重考慮的問(wèn)題。范永林直言，安撫人心、提振士氣、絞盡腦汁琢磨如何妥善安置超編人員，是他過(guò)去一段時(shí)間的主要工作。

安撫人心的舉措之一是，在機(jī)構(gòu)被精簡(jiǎn)合并后，每個(gè)單位原有的一正兩副領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)在整合后的“大機(jī)構(gòu)”中被重新洗牌?？h政府、組織部對(duì)于職位發(fā)生變動(dòng)的官員，會(huì)保持其行政級(jí)別不變，并且仍讓原有官員負(fù)責(zé)“大機(jī)構(gòu)”中原來(lái)其擔(dān)任一把手時(shí)的領(lǐng)域，同時(shí)繼續(xù)讓其負(fù)責(zé)與市、省相關(guān)部門(mén)的溝通?！斑@樣可以讓大家的心態(tài)保持平穩(wěn)，讓改革更加穩(wěn)妥?！币晃徊辉妇呙目h相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人表示。

而超編人員則被抽調(diào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，以充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合便民服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心和退役軍人服務(wù)站的人員配置，加強(qiáng)對(duì)基層的管理，更好地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾提供服務(wù)。

下調(diào)人員選擇方面，會(huì)依據(jù)不同人的家庭情況安排，比如沒(méi)有孩子、老人需要照顧的人員，會(huì)被優(yōu)先考慮。并且，縣財(cái)政為下調(diào)人員每月發(fā)放包括交通費(fèi)用在內(nèi)的1000元補(bǔ)助，以更增加大家去基層工作的積極性。

截至目前，河曲縣事業(yè)編人員已實(shí)現(xiàn)了從上至下的流動(dòng)，縣級(jí)機(jī)構(gòu)人員實(shí)現(xiàn)了有效精簡(jiǎn)，但如何在全域范圍內(nèi)減少事業(yè)編人數(shù)則仍是一道難題。

在竹立家看來(lái)，此次河曲縣對(duì)事業(yè)編的裁減力度非常大，對(duì)地方而言，如何分流這些專(zhuān)業(yè)技能不突出的人員是非常大的挑戰(zhàn)。

在五年的改革過(guò)渡期內(nèi)，山西省忻州市組織部對(duì)河曲縣事業(yè)單位招考人數(shù)的規(guī)定為“退三進(jìn)一”，即退休3名事業(yè)編人員才能新招1名。但縣相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，近年退休人員的數(shù)量?jī)H占改革方案中要求精簡(jiǎn)的事業(yè)編數(shù)量的三分之一，因此為實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，各單位可能需要十年的時(shí)間。

但與人員精簡(jiǎn)形成對(duì)比的是，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后，工作量的明顯增加。

比如，機(jī)構(gòu)合并帶來(lái)的縣級(jí)機(jī)構(gòu)職能多元化，直接導(dǎo)致一個(gè)縣級(jí)單位需對(duì)接多個(gè)省市級(jí)行政機(jī)構(gòu)?！拔覀兊墓ぷ魅藛T得加班加點(diǎn)工作。”河曲縣相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人透露，“我們每天還需要開(kāi)大量的會(huì)，上級(jí)各個(gè)相關(guān)部門(mén)的會(huì)都要參加，導(dǎo)致本職工作只能在加班的時(shí)候做。其實(shí)，職責(zé)劃分清楚后，有些不必要的會(huì)議我們是可以不用必須參加的，這樣一來(lái)，工作效率完全可以進(jìn)一步提高?！?/p>

對(duì)此，竹立家指出，小縣改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，縣級(jí)機(jī)構(gòu)需要清晰各自的職能定位，同時(shí)需要有效處理各種行政銜接?！斑@就對(duì)政策的提出及執(zhí)行提出了更高的要求，即上級(jí)行政部門(mén)不能僅僅只是提出政策，要求下級(jí)執(zhí)行，而是應(yīng)更全面地評(píng)估措施的合理性。因?yàn)槿绻舷录?jí)政府部門(mén)銜接不好，導(dǎo)致具體政策執(zhí)行不到位，就會(huì)使基層工作出現(xiàn)漏洞，比方說(shuō)因人手不夠?qū)е禄鶎庸ぷ魅藛T跑斷腿，以及工作對(duì)接流產(chǎn)等等情況?！彼f(shuō)。

在竹立家看來(lái)，事業(yè)編改革需要服從地方公共服務(wù)的需求，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，公務(wù)人員必須服務(wù)于民眾追求美好生活、幸福生活、安全生活的預(yù)期?！爸挥羞@樣，制度改革才具有穩(wěn)定性、持續(xù)性和連續(xù)性。否則，改完沒(méi)幾天，地方又會(huì)改回來(lái)，事業(yè)編人員數(shù)量最后還會(huì)膨脹回去。”

如何保持改革持續(xù)性？

與竹立家的擔(dān)憂類(lèi)似，河曲縣一位不愿具名的官員也擔(dān)心，以后事業(yè)編人員數(shù)量還會(huì)增長(zhǎng)回來(lái)，使改革落空?！坝行┑胤礁耐曛?，事業(yè)編人員的數(shù)量反而比之前更多了，再加上上級(jí)政策的不連續(xù)性，我們現(xiàn)在改完，以后上邊換領(lǐng)導(dǎo)后可能又會(huì)要求增加人員，到時(shí)候我們還得再招人，基層工作人員更多是聽(tīng)命于上級(jí)行事，工作非常不好做?！彼毖浴?/p>

這種擔(dān)憂和說(shuō)法不無(wú)道理。

近年關(guān)于各地進(jìn)行事業(yè)單位改革，但編制數(shù)量卻依然增長(zhǎng)的報(bào)道不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端。更有學(xué)者透露，某地進(jìn)行事業(yè)編改革后，事業(yè)編人員比改革前反而增加了2000人，其中包括突擊申請(qǐng)編制和囤積編制等行為。

在竹立家看來(lái)，這種情況一個(gè)直接結(jié)果，就是在很多基層單位，工作人員經(jīng)常處于人浮于事的狀態(tài)，嚴(yán)重降低了效率、增加了行政成本。

對(duì)于河曲縣被山西省選做機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的原因，有河曲縣政府工作人員認(rèn)為，河曲縣的財(cái)政狀況良好、干部工作基礎(chǔ)好也是一個(gè)主要考慮因素。

“有些地方比較窮，‘鐵飯碗改革相當(dāng)于斷了一些人的謀生路徑，難度自然會(huì)非常大?！鄙鲜霾辉妇呙墓ぷ魅藛T舉例稱(chēng)，陜西省某縣也曾被選做試點(diǎn)意欲推進(jìn)同樣的改革，但在事業(yè)編群體引發(fā)了強(qiáng)烈反彈，改革尚未開(kāi)始便被擱置。

而在山西，在河曲縣機(jī)構(gòu)改革取得初步成功后，山西省政府辦公廳在此基礎(chǔ)上又選定了四個(gè)小縣作為改革的第二批試點(diǎn)，同樣要求推進(jìn)縣域行政運(yùn)行體系全面改革，實(shí)現(xiàn)精編簡(jiǎn)政、瘦體強(qiáng)身、固本強(qiáng)基，加快構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的人口小縣管理體制。

據(jù)知情人士透露，原本選定的第二批試點(diǎn)為12個(gè)，后減少為8個(gè)，最后僅有4個(gè)縣接受改革指導(dǎo)意見(jiàn)并愿意推進(jìn)改革。

與改革迂回推進(jìn)形成鮮明對(duì)比的則是，有多名學(xué)者及官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，在地方，事業(yè)編超編是常見(jiàn)的狀況。

對(duì)于這種現(xiàn)象，竹立家認(rèn)為，當(dāng)?shù)胤饺藛T不夠用的時(shí)候，便會(huì)向更低一級(jí)的機(jī)構(gòu)借調(diào)或者直接雇用編外人員，然后再讓這些人參加事業(yè)編考試轉(zhuǎn)正。

上海金融與法律研究院副院長(zhǎng)聶日明更是指出，有些政府機(jī)構(gòu)有事業(yè)編制的人員與無(wú)編制人員的比例甚至達(dá)到了1∶1。

據(jù)聶日明分析，這種情況出現(xiàn)的主要原因?yàn)?，現(xiàn)行的行政機(jī)構(gòu)體制是“上下一般粗”，即下級(jí)機(jī)構(gòu)需要設(shè)置與上級(jí)機(jī)構(gòu)同樣的部門(mén)以進(jìn)行政策、文件、工作傳達(dá)。“班子必須要配齊，因?yàn)槿绻辉O(shè)立同樣的部門(mén)，那上級(jí)部門(mén)的文件下發(fā)給誰(shuí)呢。”他指出，“以退伍軍人管理部為例，一個(gè)縣里的退伍軍人數(shù)量是很少的，但是必須要專(zhuān)門(mén)成立一個(gè)部門(mén)，否則發(fā)放給退伍軍人的補(bǔ)貼給哪個(gè)部門(mén)？還有分管文化旅游的部門(mén)，有些地方根本沒(méi)必要設(shè)置這些部門(mén)?！?/p>

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，汪玉凱表示，事業(yè)編改革的難點(diǎn)之一在于，沒(méi)有將事業(yè)單位的屬性進(jìn)行合理分類(lèi)，“有些是必須依托行政機(jī)構(gòu)才可以運(yùn)轉(zhuǎn)的，有些是可以由市場(chǎng)來(lái)取代的或者是通過(guò)培育可以市場(chǎng)化的，首先這個(gè)要分清楚，改革才能更徹底地推進(jìn)”。

而對(duì)于地方普遍存在的超編現(xiàn)象，在聶日明看來(lái)更深層次的原因則是，中央對(duì)地方事務(wù)的財(cái)政兜底。

“這直接導(dǎo)致了一些地方的冗員冗政格局，特別在那些過(guò)度依賴(lài)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的地方，大家當(dāng)然想盡可能多地去增加編制。但如果賦予地方財(cái)政自主權(quán)，也就是說(shuō)讓地方自己賺錢(qián)自己花，沒(méi)錢(qián)的地方政府必然有很強(qiáng)的削減支出的自主性。而中央政府的補(bǔ)貼限定在對(duì)特定領(lǐng)域比如教育、醫(yī)療的保障，這樣一來(lái)，地方在政策執(zhí)行方面會(huì)更具壓力和動(dòng)力，才能達(dá)到精簡(jiǎn)編制和機(jī)構(gòu)的目的?！甭櫲彰鞅硎尽?/p>

同時(shí)他指出，上級(jí)政府想要壓縮支出、轉(zhuǎn)變政府職能、提升工作效率的意愿是好的，但是相關(guān)的配套政策和配套改革需要及時(shí)跟進(jìn)。

而在人員精簡(jiǎn)的過(guò)程中，竹立家認(rèn)為要有行政法規(guī)和政策進(jìn)行支撐?！?998年公務(wù)員制度改革后，人員分流方面始終面臨這個(gè)問(wèn)題。我一直認(rèn)為地方在制定方案的時(shí)候要基于規(guī)范化、科學(xué)化、法治化三個(gè)原則，以杜絕改革中因?yàn)閭€(gè)體私欲導(dǎo)致的紊亂，只有這樣改革才是穩(wěn)定的和可持續(xù)的?！?/p>