辛嘉楠　韓煒　才婧婧　張笑寒　趙文博　鄒驥

2022年8月16日，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署了國(guó)會(huì)兩院通過(guò)的《通脹削減法案2022》（Inflation Reduction Act of 2022）（下稱(chēng)《IRA》）。

法案雖名為“通脹消減”，但該法案實(shí)際是拜登政府2021年提出的3.5萬(wàn)億美元《重建美好未來(lái)法案》的縮減版，本身并不是為了應(yīng)對(duì)通脹設(shè)計(jì)，以此命名是因?yàn)樵诟咄洯h(huán)境下更容易在國(guó)會(huì)兩黨獲批通過(guò)，并在即將到來(lái)的中期選舉中為拜登政府拉票。

這一法案資金涉及規(guī)模超過(guò)7000億美元，其中3690億美元將會(huì)投資在氣候變化和能源安全領(lǐng)域。雖與拜登上任之初設(shè)想的萬(wàn)億美元?dú)夂蛲顿Y計(jì)劃相較縮水不少，但仍被稱(chēng)為美國(guó)史上最大規(guī)模的氣候投資法案，有望助推美國(guó)在2030年較2005年減排40%的溫室氣體排放。

除了應(yīng)對(duì)氣候變化以外，《IRA》還旨在通過(guò)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的投資，重振美國(guó)制造業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展，對(duì)美國(guó)氣候政治、經(jīng)貿(mào)和外交都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

《IRA》通過(guò)引導(dǎo)美國(guó)未來(lái)十年內(nèi)向能源安全和氣候變化領(lǐng)域投資，發(fā)展在岸綠色工業(yè)生產(chǎn)和刺激綠色消費(fèi)，支持和保護(hù)本土制造業(yè)，保持在全球市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，提升美國(guó)在全球氣候治理體系中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，并扶持新能源汽車(chē)等新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)際引導(dǎo)和影響美國(guó)多層面的競(jìng)爭(zhēng)力和博弈地位。

圖：未來(lái)十年美國(guó)綠色領(lǐng)域的投資量

中國(guó)在這些新賽道上正在彎道超車(chē)并在全球范圍內(nèi)形成新的比較優(yōu)勢(shì)，《RIA》的出臺(tái)與實(shí)施，意味著美方正在重新設(shè)定未來(lái)十年的競(jìng)爭(zhēng)條件，中國(guó)首當(dāng)其沖，其他主要經(jīng)濟(jì)體也受波及。

《RIA》的出臺(tái)目標(biāo)明確、針對(duì)性和可操作性強(qiáng)，財(cái)稅政策與產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)融合、影響評(píng)估定量精準(zhǔn)，其政策設(shè)計(jì)和治理手段，對(duì)中國(guó)在雙碳目標(biāo)背景下形成財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)和氣候變化政策組合拳有一定借鑒意義。

但是，通過(guò)《IRA》體現(xiàn)的本土產(chǎn)業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，可以看出隨著疫情、供應(yīng)鏈危機(jī)、地緣政治危機(jī)、能源危機(jī)、創(chuàng)紀(jì)錄的通脹因素導(dǎo)致的全球凝聚力崩潰，自由貿(mào)易正在退潮，貿(mào)易保護(hù)主義正在崛起，確保贏取競(jìng)爭(zhēng)而不是降低經(jīng)濟(jì)成本成為主要關(guān)注點(diǎn)。

事實(shí)上，相關(guān)產(chǎn)業(yè)通過(guò)全球化資源配置，讓最具有成本優(yōu)勢(shì)的國(guó)家和地區(qū)通過(guò)國(guó)際分工參與生產(chǎn)制造，從而加速技術(shù)迭代，降低全球生產(chǎn)成本和低碳轉(zhuǎn)型成本，這是被國(guó)際社會(huì)驗(yàn)證過(guò)的最佳實(shí)踐。

《IRA》在政治上、經(jīng)貿(mào)上和應(yīng)對(duì)氣候變化上的最終實(shí)施效果如何，還須在未來(lái)十年中不斷跟蹤、觀(guān)察和檢驗(yàn)。盡管還存在諸多質(zhì)疑和爭(zhēng)議，但它對(duì)美國(guó)未來(lái)十年發(fā)展和轉(zhuǎn)型的影響可以預(yù)期是歷史性的，不容小覷。

有史以來(lái)最大的氣候投資法案

《IRA》主要通過(guò)五個(gè)方面在十年籌集7370億美元：（1）2220億美元來(lái)自對(duì)收入超過(guò)10億美元企業(yè)征收15%的最低企業(yè)稅;（2）2650億美元來(lái)自處方藥價(jià)格改革的增收;（3）1240億美元來(lái)自美國(guó)國(guó)稅局增加執(zhí)法力度減少的偷稅漏稅;（4）740億美元來(lái)自征收1%股票回購(gòu)稅，以應(yīng)對(duì)公司通過(guò)股票回購(gòu)向投資人返還資金并提高股價(jià)等行為;（5）520億美元來(lái)自限制超額業(yè)務(wù)虧損稅務(wù)申報(bào)的增收。

7370億美元主要花在四個(gè)地方：（1）3690億美元用于應(yīng)對(duì)氣候變化和提升能源安全;（2）640億美元用于《平價(jià)醫(yī)療法案》延長(zhǎng)三年補(bǔ)貼;（3）40億美元用于西部各州干旱治理;（4）3000億美元用于減少財(cái)政赤字。

雖然《IRA》對(duì)近期通脹的消減效果有限，但因以《重建美好未來(lái)法案》為藍(lán)本，部分實(shí)現(xiàn)了拜登政府對(duì)于能源和氣候問(wèn)題的設(shè)想，將通過(guò)稅收抵免、定向贈(zèng)款和低息貸款等財(cái)稅政策支持清潔能源領(lǐng)域的投資，幫助美國(guó)在實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》自主貢獻(xiàn)的進(jìn)程上實(shí)現(xiàn)重大突破。

（資料圖片）美國(guó)加州，太陽(yáng)能電力公司的員工為一些新建房屋安裝光伏系統(tǒng)。圖/視覺(jué)中國(guó)

考慮到拜登政府承諾在2030年實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放量比2005年減少50%，并且在2035年實(shí)現(xiàn)零碳電力，《IRA》 將稅收抵免的政策覆蓋到了2035年，為美國(guó)氣候與能源的中期減排路線(xiàn)圖和時(shí)間表提供了財(cái)稅政策上的落地支持，拜登新近還任命克林頓和奧巴馬任期內(nèi)的白宮前高官、民主黨內(nèi)具有重要影響的波德斯塔負(fù)責(zé)《IRA》在清潔能源領(lǐng)域的實(shí)施，足見(jiàn)重視程度之高。

《IRA》與聯(lián)邦和州一級(jí)政府現(xiàn)行政策相結(jié)合，可以推動(dòng)排放水平到2030年在2005年的基礎(chǔ)上降低40%左右。而如果沒(méi)有《通脹削減法案》的話(huà)，同期排放水平下降幅度僅有25%到34%。

自1850年以來(lái)，美國(guó)已經(jīng)累計(jì)排放超過(guò)5090億噸二氧化碳，占全球總量的20.3%，是全球最大的累計(jì)排放國(guó)。盡管美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策缺乏穩(wěn)定性，但出臺(tái)有史以來(lái)最大的氣候投資法案，標(biāo)志著美國(guó)正在采取積極行動(dòng)推進(jìn)國(guó)際承諾的落地實(shí)施?！禝RA》將使拜登政府在包括聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約COP27在內(nèi)的多邊氣候進(jìn)程中具有更強(qiáng)的談判地位，或?qū)⒁笃渌麌?guó)家在COP27之前加快步伐，強(qiáng)化目標(biāo)力度和明確行動(dòng)計(jì)劃。

美國(guó)光伏行業(yè)將爆發(fā)式增長(zhǎng)

結(jié)合最近剛剛通過(guò)的《芯片和科學(xué)法案》和《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案》，美國(guó)20世紀(jì)20年代針對(duì)氣候變化領(lǐng)域的投資將遠(yuǎn)超以往任何十年（如圖1所示）。這些法案的立法精神都很明確：美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化政策除了氣候變化本身，更為重要的是通過(guò)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的投資，重振美國(guó)本土制造業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)去碳化發(fā)展。

《IRA》對(duì)于清潔能源行業(yè)的財(cái)稅激勵(lì)措施長(zhǎng)達(dá)十年，釋放了確定的政策信號(hào)，為美國(guó)清潔能源行業(yè)提供巨大的發(fā)展機(jī)遇（如可能對(duì)光伏和電動(dòng)車(chē)的需求形成重大催化），預(yù)計(jì)帶動(dòng)超過(guò)4.1萬(wàn)億美元的綠色投資，創(chuàng)造150萬(wàn)-170萬(wàn)就業(yè)崗位，其中近95萬(wàn)來(lái)自新能源制造業(yè)。

《IRA》將帶動(dòng)美國(guó)光伏行業(yè)爆發(fā)式增長(zhǎng)?！禝RA》在需求側(cè)延長(zhǎng)了集中式和分布式光伏電站30%的投資稅收抵免政策（ITC）的同時(shí)，還在制造端增加了稅收抵免，對(duì)光伏生產(chǎn)的全產(chǎn)業(yè)鏈（包括多晶硅、硅片、電池、組件、背板、逆變器等各環(huán)節(jié)）進(jìn)行不同程度的補(bǔ)貼以提振本土產(chǎn)能。

由于關(guān)稅壁壘等因素的影響，美國(guó)是全球光伏裝機(jī)成本最高的國(guó)家之一（2021年集中式光伏電站組件成本約為430美元/KW，是中國(guó)的1.6倍）。《IRA》對(duì)制造端的補(bǔ)貼，大致可降低美國(guó)光伏組件成本的四分之一。

終端成本的減低將刺激需求釋放，美國(guó)未來(lái)十年的年均光伏新增裝機(jī)增至40GW，較2021年提升68%（2021年中國(guó)光伏新增裝機(jī)55GW）。光伏總裝機(jī)量或從2021年的123GW增加到2032年的560GW左右，強(qiáng)勁推動(dòng)美國(guó)能源系統(tǒng)的低碳轉(zhuǎn)型。到2035年，美國(guó)67%的發(fā)電將來(lái)自無(wú)碳能源，比沒(méi)有《IRA》的政策情景多10%。

由于美國(guó)目前光伏組件產(chǎn)能僅約為7GW，《IRA》中制造端的稅收抵免預(yù)計(jì)所支持的光伏本土產(chǎn)量還不能覆蓋新增需求的20%，仍有大量組件逆變器等核心零部件需通過(guò)進(jìn)口來(lái)滿(mǎn)足。

新能源車(chē)補(bǔ)貼備受爭(zhēng)議，效果不明

《IRA》將取消現(xiàn)行政策下單一車(chē)企20萬(wàn)輛銷(xiāo)量補(bǔ)貼上限，中低收入人群購(gòu)買(mǎi)滿(mǎn)足法案要求的電動(dòng)車(chē)最多提供7500美元/車(chē)稅收抵免，并新增二手車(chē)4000美元補(bǔ)貼。

2022年7月美國(guó)新能源汽車(chē)滲透率為7.5%，中國(guó)已達(dá)到21.6%，美國(guó)新能源汽車(chē)市場(chǎng)潛在增長(zhǎng)空間可觀(guān)。但《IRA》對(duì)新能源汽車(chē)行業(yè)的激勵(lì)效果有較大爭(zhēng)議。因?yàn)樽苑ò竿ㄟ^(guò)之日起，新能源車(chē)輛必須在美國(guó)本土制造才可享受補(bǔ)貼，進(jìn)口車(chē)無(wú)補(bǔ)貼。

根據(jù)美國(guó)能源部公布的最新補(bǔ)貼車(chē)型清單，美國(guó)市場(chǎng)上僅剩21款新能源車(chē)有補(bǔ)貼資格，而法案簽署前可享受補(bǔ)貼的車(chē)型為72款（70%的車(chē)型失去補(bǔ)貼資格）。

有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，新法案對(duì)于美國(guó)本土制造商特斯拉、通用和福特是重大利好。補(bǔ)貼清單上的特斯拉Model 3、Model Y、福特Mustang和雪佛蘭Bolt，2021年在美國(guó)的市場(chǎng)份額超過(guò)80%。在補(bǔ)貼政策催化下，預(yù)期2022年美國(guó)新能源車(chē)銷(xiāo)量有望超110萬(wàn)輛，同比增長(zhǎng)68%。

也有觀(guān)點(diǎn)指出，在2023年1月1日開(kāi)始執(zhí)行原材料40%（關(guān)鍵礦物原料來(lái)自美國(guó)或與美國(guó)簽有自由貿(mào)易協(xié)定國(guó)家的占比）和電池組件50%（動(dòng)力電池組件在美國(guó)本土完成制造部分的占比）的最低占比限制條款后，美國(guó)市場(chǎng)上在售車(chē)型幾乎全都無(wú)法獲得補(bǔ)貼。

美國(guó)車(chē)企的動(dòng)力電池供應(yīng)高度依賴(lài)中韓供應(yīng)商，而韓國(guó)電池企業(yè)在上游供應(yīng)鏈方面高度依賴(lài)中國(guó)企業(yè)。美國(guó)車(chē)企想要拿到這7500美元的補(bǔ)貼，只能通過(guò)調(diào)整供應(yīng)鏈來(lái)完成。但由于中國(guó)企業(yè)在動(dòng)力電池供應(yīng)鏈的多個(gè)環(huán)節(jié)擁有壟斷優(yōu)勢(shì)，美國(guó)企業(yè)想重建一套完全不依賴(lài)中企的動(dòng)力電池供應(yīng)鏈，將付出巨大成本。

韓企已經(jīng)在美國(guó)與福特、通用等車(chē)企推進(jìn)建設(shè)十家以上電池制造廠(chǎng)，計(jì)劃于2023年-2025年竣工投產(chǎn)。如果這些工廠(chǎng)無(wú)法找到替代中國(guó)企業(yè)的上游供應(yīng)商，即便動(dòng)力電池是在美國(guó)本土制造，也無(wú)法讓車(chē)企客戶(hù)獲得全額補(bǔ)貼。

振興制造業(yè)的理念還體現(xiàn)在《IRA》對(duì)技術(shù)人才培養(yǎng)和公正轉(zhuǎn)型的支持。例如支持勞工保護(hù)，使勞工能夠獲得可觀(guān)的薪資，并通過(guò)學(xué)徒計(jì)劃不斷培養(yǎng)高技術(shù)人才;對(duì)以化石能源為就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)源的社區(qū)，那里的清潔能源項(xiàng)目提供額外10%的稅收抵免，以確保轉(zhuǎn)型的公平性。

但由于將北美以外地區(qū)組裝的電動(dòng)汽車(chē)排除在稅收抵免政策外，《IRA》有違反世界貿(mào)易組織（WTO）最惠國(guó)待遇原則之虞。對(duì)中國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)當(dāng)前造成的損失其實(shí)比較有限，因?yàn)橹衅筮€沒(méi)有在美國(guó)大規(guī)模投資建廠(chǎng)，而且中國(guó)鋰電池最大的海外市場(chǎng)是歐洲。強(qiáng)烈反對(duì)法案的聲音主要來(lái)自韓國(guó)企業(yè)，《IRA》直接造成韓國(guó)車(chē)企的產(chǎn)品全部失去補(bǔ)貼資格。同時(shí)韓國(guó)電池企業(yè)因?yàn)楦叨纫蕾?lài)中國(guó)供應(yīng)鏈，基本無(wú)法向美國(guó)車(chē)企提供符合補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的電池。

9月1日，韓國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)一項(xiàng)涉及《IRA》的決議案，敦促美方向韓國(guó)產(chǎn)電動(dòng)汽車(chē)提供與北美汽車(chē)同等的稅收優(yōu)惠。韓方表示根據(jù)韓美自由貿(mào)易協(xié)定，發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)須在該協(xié)定或WTO（世界貿(mào)易組織）爭(zhēng)端解決機(jī)制中二選一。如向WTO申訴，韓方有可能與立場(chǎng)相同的日本、歐盟展開(kāi)合作。

（作者單位：能源基金會(huì);編輯：馬克）