劉燕花，章 君

（1.重慶市永川區(qū)審計局，重慶 402160；2.重慶財經(jīng)職業(yè)學(xué)院會計學(xué)院，重慶 402160）

一、引言及文獻(xiàn)綜述

2007年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》（國發(fā)〔2007〕26號），成為我國正式建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的重要標(biāo)志。中央一級國有資本經(jīng)營預(yù)算自2008年啟動實施?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》（2014年修正）對國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、收支范圍等做了詳細(xì)規(guī)定。2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），提出深化預(yù)算管理制度改革，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，強調(diào)明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的收支范圍，建立了定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。2016年12月習(xí)近平總書記指出，要根據(jù)深化國有國企改革和預(yù)算管理制度改革的要求，規(guī)范和加強中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出管理，審議通過了《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》和《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出管理暫行辦法》。黨的十九屆四中全會提出，深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，形成以國有資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，有效發(fā)揮國有資本投資、運營的功能和作用。由于資本的特殊性，政府四本預(yù)算中的國有資本經(jīng)營預(yù)算在預(yù)算監(jiān)管方面尤其需要加強。

國有資本經(jīng)營預(yù)算屬于政府預(yù)算，但卻具有特殊預(yù)算形式[1]。自2008年中央一級國有資本預(yù)算推行以來，已有12年時間。國內(nèi)學(xué)者圍繞國有資本經(jīng)營預(yù)算問題開展積極的探索。已有的研究主要集中于國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的現(xiàn)狀、存在的問題及對策研究（李宏旺，2015；鐘敏玲，2016；金露，2019等）[2][3][4]；國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理現(xiàn)狀及審計重點內(nèi)容（韓大鵬，2014；陳昌滿，2015等）[5][6]?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的含義、定位、目標(biāo)、審計內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了研究，就某一具體問題進(jìn)行分析研究，但未從國企改革視角，分析國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的重要性和必要性。借鑒已有的研究成果，本文在國企改革背景下，從審計署、重慶市審計局、重慶市X區(qū)審計局公告的審計工作報告和上海市的審計的實踐出發(fā)，運用數(shù)理統(tǒng)計方法綜合評價我國國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的現(xiàn)狀。在深化國有企業(yè)改革背景下，深入分析研究國有資本經(jīng)營預(yù)算審計現(xiàn)狀，提出加強國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的措施，并指出加強國有資本經(jīng)營預(yù)算工作有利于推進(jìn)國有企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算審計現(xiàn)狀和實踐分析

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算審計總體評價

1.審計署對國有資本經(jīng)營預(yù)算的審計情況

通過對審計署網(wǎng)站的審計工作報告的整理匯總（見表1），發(fā)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入從2016年的1613.06億元到2020年的1635.96億元。審計署2016年至2020年發(fā)布的5份審計工作報告，顯示國有資本經(jīng)營預(yù)算收入和支出總量變動較小，占總預(yù)算的比重逐漸減少。審計署5年以來未安排過專項調(diào)查，中央部門預(yù)算執(zhí)行審計和中央企業(yè)審計中未發(fā)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算中存在的問題，只在中央決算草案和預(yù)算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)了11個方面的問題。

表1 2016年至2020年審計署公告的國有資本經(jīng)營預(yù)算情況表 單位：億元

2.重慶市審計局對國有資本經(jīng)營預(yù)算的審計情況

重慶市從2016年起，實現(xiàn)了全市審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理的體制格局。重慶市審計局創(chuàng)新審計組織方式，采用“分級同步、上下聯(lián)動”的組織方式統(tǒng)一開展市及區(qū)縣財政預(yù)算執(zhí)行審計，由市審計局統(tǒng)一制定工作方案，明確審計目標(biāo)和審計重點。為此，本文分析了2016年至2020年重慶市預(yù)算執(zhí)行審計工作方案，僅有2020年方案中明確提及關(guān)注國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制。通過對重慶市審計局網(wǎng)站的審計工作報告進(jìn)行整理匯總（見表2），發(fā)現(xiàn)重慶市國有資本經(jīng)營預(yù)算收入從2016年到2018年由55.5億元上升至66億元，其中2017年、2018年、2020年報告中未提及國有資本經(jīng)營預(yù)算數(shù)據(jù)。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入和支出總量較小，占總預(yù)算的比重較小。重慶市5年以來未安排過專項調(diào)查，市級財政預(yù)算執(zhí)行及決算草案審計、市級部門預(yù)算執(zhí)行審計和企業(yè)審計中未發(fā)現(xiàn)問題，只在2018年區(qū)縣財政決算中3個區(qū)縣發(fā)現(xiàn)了3個問題。

表2 2016年至2020年重慶市國有資本經(jīng)營預(yù)算情況表（審計局公告） 單位：億元

3. 重慶市X區(qū)審計局對國有資本經(jīng)營預(yù)算的審計情況

通過對重慶市X區(qū)的審計工作報告的整理匯總分析（見表3），國有資本經(jīng)營預(yù)算收入從2016年的473萬元上升到2020年的1080萬元。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入和支出總量變動較小，占總預(yù)算的比重較小。X區(qū)5年以來未安排過專項調(diào)查，區(qū)本級預(yù)算執(zhí)行和決算（草案）審計、區(qū)級部門預(yù)算執(zhí)行審計中未發(fā)現(xiàn)問題，僅在2018年企業(yè)審計中發(fā)現(xiàn)少繳國有資本經(jīng)營收益的問題。2020年對企業(yè)集中開展財務(wù)收支審計時，針對國有企業(yè)的國有資本經(jīng)營預(yù)算審核積極探索，運用數(shù)字化審計方法，主要從財務(wù)賬表統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化處理，到數(shù)據(jù)整體遷移至AO（現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)），再到利用AO后臺數(shù)據(jù)庫進(jìn)行集中分析國有企業(yè)資本經(jīng)營預(yù)算編制是否真實。以金蝶EAS財務(wù)數(shù)據(jù)為例，審計人員對采集到的不同企業(yè)的不同版本號的財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，然后通過自建的sql數(shù)據(jù)集，將10余張標(biāo)準(zhǔn)化財務(wù)數(shù)據(jù)表統(tǒng)一注入AO后臺數(shù)據(jù)庫中，并通過前臺點對點審核以及后臺由點及面進(jìn)行集中分析的方式核對以上國有企業(yè)的利潤的真實性。這樣既解決了海量國有企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)集中采集轉(zhuǎn)換的問題，同時又創(chuàng)新了對企業(yè)級次較多的大型國企的數(shù)據(jù)分析方法。

表3 2016年至2019年重慶市X區(qū)國有資本經(jīng)營預(yù)算情況表 單位：萬元

4.部分地方國有資本經(jīng)營預(yù)算審計情況

根據(jù)公開的資料整理匯總分析，近5年全國多個審計機關(guān)開展了國有資本經(jīng)營預(yù)算審計，福州市、蘇州市等地方在本級預(yù)算執(zhí)行和決算（草案）審計中關(guān)注了國有資本經(jīng)營預(yù)算；上海市、深圳市等地方開展了專項調(diào)查，其中上海市從2016年以來，每年都開展專項調(diào)查，并公告了審計結(jié)果。

綜上，國有資本經(jīng)營預(yù)算占比較小，部分國有經(jīng)濟較好的地方，審計機關(guān)關(guān)注度高，而大部分地方審計機關(guān)關(guān)注度不高。筆者認(rèn)為有以下三點原因：

一是對國有資本經(jīng)營預(yù)算審計重要性認(rèn)識不足。在實際審計中，制定實施方案或者工作方案，一般按照被審計單位業(yè)務(wù)實際，選擇重點內(nèi)容關(guān)注，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入和支出占比較小，所以很難成為審計關(guān)注內(nèi)容。但國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的重要支柱，是我國社會主義基本經(jīng)濟制度的重要保證，國有企業(yè)關(guān)系到國家經(jīng)濟安全，國有資本經(jīng)營預(yù)算作為市場經(jīng)濟條件下政府宏觀調(diào)控的衍生手段，在構(gòu)建新型社會保障體系中發(fā)揮積極作用。國有資本經(jīng)營預(yù)算審計應(yīng)該成為審計關(guān)注的重要內(nèi)容。

二是上級目標(biāo)考核導(dǎo)向所致。傳統(tǒng)的審計業(yè)績考核，主要為增收節(jié)支、挽回?fù)p失、整改問題金額、促進(jìn)出臺制度和案件線索移送等。而國有資本經(jīng)營預(yù)算占比小，在安排同樣多的審計資源情況下，能為考核貢獻(xiàn)的加分有限，自然不會成為審計關(guān)注的重點。

三是預(yù)算外部監(jiān)督受限。新《預(yù)算法》的頒布進(jìn)一步強化了各級人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，同時，也以立法形式明確了第三方監(jiān)督主體的法律地位。公眾、社會組織和媒體等有權(quán)對包括國有資本經(jīng)營預(yù)算在內(nèi)的四本預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。但在實際的監(jiān)督過程中，外部監(jiān)督受到種種因素的制約，一方面，全國人民代表大會對國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)督，通常把重點放在預(yù)算支出的合規(guī)性上，往往忽視國有資本經(jīng)營預(yù)算的資本屬性，對資本運營的效率監(jiān)督不夠；另一方面，我國的參與式預(yù)算還存在一些不足。運作信息涉密不予公開或信息公開不足，導(dǎo)致參與渠道狹窄，制約了公眾等第三方監(jiān)督主體對國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行時的參與和監(jiān)督。

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算審計結(jié)果分析

本文通過搜集整理2016～2020年審計署公布的審計工作報告、上海市專項報告，總結(jié)了國有資本經(jīng)營預(yù)算審計發(fā)現(xiàn)的主要問題。

1.審計署的審計結(jié)果分析

一是2016年和2017年均提出四本預(yù)算劃分不夠清晰，安排不夠合理，對有些項目交叉安排支出。二是2016年和2019年提出，部分國有資本經(jīng)營預(yù)算安排的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)度慢，其中2016年有124.3億元（占100%）未按規(guī)定時限下達(dá)，2019年有14.38億元未按規(guī)定時限下達(dá)。三是2018年提出國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍不夠完整。截至2017年底，中央部門所屬事業(yè)單位的4900余戶企業(yè)中，有4100余戶（占83%）尚未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍，當(dāng)年凈利潤約240億元。四是2019年提出，國有資本經(jīng)營預(yù)算管理存在薄弱環(huán)節(jié)。20個部門所屬事業(yè)單位設(shè)立的一級企業(yè)中，有379家（資產(chǎn)433.14億元）未納入預(yù)算范圍。25.26億元預(yù)算資金因項目取消、推進(jìn)緩慢等被閑置，其中16.48億元超過兩年。還有3.36億元項目資金未發(fā)揮效益。五是2019年提出績效目標(biāo)設(shè)定不夠科學(xué)。部分國有資本經(jīng)營預(yù)算未設(shè)立績效目標(biāo)。六是2020年提出國有資本經(jīng)營預(yù)算具體使用不夠規(guī)范。3戶央企未按要求就3.15億元增加實收資本（股本）或變更產(chǎn)權(quán)，國有權(quán)益體現(xiàn)不充分。通過分析提出的問題，發(fā)現(xiàn)審計署從國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋的范圍，逐步轉(zhuǎn)向使用的合規(guī)性、合法性、效益性，促進(jìn)了國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)范編制和使用。

2.上海市專項審計結(jié)果分析

一是2016～2019年，上海市4年均提出企業(yè)損益核算不準(zhǔn)確，影響國有資本收益計繳基數(shù)問題。如2019年提出5戶國有企業(yè)未按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)收支，造成少計利潤共計15.48億元，影響2018年及以前年度國有資本收益收繳基數(shù)的準(zhǔn)確性。二是項目進(jìn)度影響資金使用進(jìn)度。如2016年提出1戶企業(yè)集團獲得國有資本經(jīng)營預(yù)算資金安排的資本性投入5億元，用于2個市外糧源基地配套設(shè)施建設(shè)項目。截至年末，僅累計支出國有資本經(jīng)營預(yù)算資金0.22億元，其中1個項目僅完成股權(quán)收購，1個項目尚處于可行性方案研究階段。三是2018年提出預(yù)算支出項目調(diào)整不及時。2016年，上海世博發(fā)展（集團）有限公司申請獲得市級國資經(jīng)營預(yù)算資本金投入6億元，用于特定區(qū)域配套項目建設(shè)。2017年3月，因規(guī)劃調(diào)整，該項目取消，但企業(yè)未及時申請調(diào)整項目內(nèi)容，截至2018年3月末，上述資金宕存賬面未使用。四是國有企業(yè)信息化項目部分目標(biāo)功能未實現(xiàn)。已投入使用的9個以前年度國資經(jīng)營預(yù)算安排的信息化建設(shè)項目，其中有3個項目的部分功能未實現(xiàn)目標(biāo)。五是2019年提出部分國資改革的補貼資金申報和撥付管理不夠到位。國資經(jīng)營預(yù)算安排的支持國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、重組整合和清理退出等補貼資金中，個別國有企業(yè)重復(fù)申報專項補貼資金,涉及金額1347萬元。通過分析，發(fā)現(xiàn)上海市審計局專項調(diào)查，掌握了全市國有資本經(jīng)營預(yù)算情況，注重審計國有資本收益是否足額上繳，支出是否有效使用，資金的效益是否得到發(fā)揮，有針對性地提出動態(tài)跟蹤國資經(jīng)營預(yù)算資金使用情況和項目實施推進(jìn)情況等審計建議。

三、進(jìn)一步加強和改進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的措施

（一）提高認(rèn)識，適應(yīng)國企改革和全口徑預(yù)算需要。

我國的基本經(jīng)濟制度是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展。國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的重要支柱。建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算是為了完善公共財政預(yù)算體系，實現(xiàn)財政對國有資產(chǎn)的管理從計劃、行政管理為主，向市場化運作的產(chǎn)權(quán)營運為主轉(zhuǎn)變。對國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、執(zhí)行及決算的全過程審計，可以更加有效地發(fā)揮國有資產(chǎn)進(jìn)退機制的作用，促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理布局和優(yōu)化升級。國有企業(yè)經(jīng)營管理者提高對國有資本經(jīng)營預(yù)算重要性的認(rèn)識，進(jìn)一步明確財政、國資、主管部門在國有企業(yè)監(jiān)管和國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中的責(zé)任，進(jìn)一步強化國有企業(yè)負(fù)責(zé)人尊重和實現(xiàn)所有者權(quán)益的意識。國有資本經(jīng)營預(yù)算審計，要站在防范化解重大風(fēng)險、促進(jìn)國有企業(yè)深化改革的角度，落實新發(fā)展理念，在把握總體、揭示典型問題的基礎(chǔ)上，分析帶有苗頭性、普遍性的問題，從根源上剖析查找原因，從完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度、管理體制和機制上提出審計建議，增強國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的宏觀性、效益性和針對性，推進(jìn)國有經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，真正發(fā)揮審計促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。

（二）強化協(xié)作，加強國有資本經(jīng)營預(yù)算審計力度。

一是充分利用國家審計資源，結(jié)合項目統(tǒng)籌審計。根據(jù)《關(guān)于調(diào)整國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會職責(zé)機構(gòu)編制的通知》，2018年11月起，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計職責(zé)和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會職責(zé)劃入審計。審計機關(guān)職責(zé)的擴大，審計資源不足和審計業(yè)務(wù)量增加的矛盾越來越突出，統(tǒng)籌實施國有資本經(jīng)營預(yù)算審計與其他項目尤為重要。在財政審計、企業(yè)財務(wù)收支、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計等項目中，均應(yīng)把國有資本經(jīng)營預(yù)算審計作為審計工作的重要事項。

二是發(fā)揮內(nèi)部審計力量，實施精準(zhǔn)監(jiān)督和日常監(jiān)督。國有企業(yè)的審計部門為企業(yè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，熟悉企業(yè)情況，但其審計缺乏獨立性。審計機關(guān)加強對其指導(dǎo)，充分利用其審計結(jié)果，調(diào)動其參與審計監(jiān)督的積極性。同時審計機關(guān)可以通過在審計項目中公示聯(lián)系方式、調(diào)研座談、問卷調(diào)查等方式，為有意監(jiān)督的國有企業(yè)的職工或公眾提供便利的信息反饋渠道，并切實保護(hù)好他們的合法權(quán)益，可以使審計的針對性更強、成本更低、效率更高。

三是強化國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的監(jiān)督貫通。全國人民代表大會依據(jù)預(yù)算法來行使法定審查權(quán)、決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)，強化對國有資本經(jīng)營預(yù)算的約束，規(guī)范國有企業(yè)的收支行為。在國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、調(diào)整等重要節(jié)點，全國人民代表大會參與監(jiān)督，主要關(guān)注其與國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大目標(biāo)融合程度。審計機關(guān)在日常審計中，注重發(fā)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算中存在的問題，向全國人民代表大會進(jìn)行專題匯報，獲得全國人民代表大會對審計工作的支持。同時，整合財政、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察各類監(jiān)督力量，建立工作會商機制，形成監(jiān)督合力，強化對重點領(lǐng)域、關(guān)鍵業(yè)務(wù)、重要環(huán)節(jié)以及對外投資資產(chǎn)的監(jiān)督，提高監(jiān)督效能，推動國有資產(chǎn)和國有企業(yè)重大信息公開，自覺接受社會監(jiān)督。

（三）建立制度，強化國有資本經(jīng)營預(yù)算審計結(jié)果運用。

國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，主要用于國有經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大技術(shù)創(chuàng)新等方面，一旦出現(xiàn)問題，可能影響國家的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟布局。國有企業(yè)在發(fā)展經(jīng)濟的同時，應(yīng)積極履行國有企業(yè)自身職責(zé)。建立考評制度，將是否認(rèn)真履行國有資本收益上繳義務(wù)、是否根據(jù)國家確定的國有資本經(jīng)營預(yù)算支持方向和重點，并結(jié)合本企業(yè)發(fā)展的需要編報企業(yè)具體的項目支出預(yù)算、是否嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的范圍申請和使用預(yù)算資金等，作為企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計評價的重要依據(jù)，納入年度目標(biāo)管理績效考核范圍。對國有資本經(jīng)營預(yù)算項目建立績效問責(zé)制度，根據(jù)“誰用款，誰負(fù)責(zé)”的原則，財政部門應(yīng)會同全國人大、國有資產(chǎn)管理部門、審計部門建立國有資本經(jīng)營預(yù)算績效管理和評價結(jié)果問責(zé)機制，將審計發(fā)現(xiàn)的績效未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)造成資金浪費、資金配置和使用存在較大偏差、國有資本預(yù)算投資項目管理不力等問題，納入績效問責(zé)之中。同時，對重大投資項目和公眾關(guān)注度高的投資項目的審計結(jié)果和審計查處問題整改情況及時向社會公開，接受公眾監(jiān)督。