公茂剛，伊珂萱

一、文獻(xiàn)回顧

生產(chǎn)要素的有效流動和合理配置是經(jīng)濟發(fā)展效率提高的關(guān)鍵。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市定居，農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置宅基地。中國社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2017)》顯示，全國農(nóng)村居民點閑置用地面積大約為3000萬畝，而且每年新增閑置農(nóng)村住房5.94億平方米①參見《宅基地改革:數(shù)十萬億元的鄉(xiāng)村大市場!》，網(wǎng)址鏈接https://www.sohu.com/a/439353925_780508。。由于當(dāng)前宅基地制度不完善，法律法規(guī)不健全，宅基地轉(zhuǎn)讓、退出機制不成熟，閑置宅基地還未能實現(xiàn)有效的流動和合理的再配置。農(nóng)民雖然擁有宅基地資源，但沒能實現(xiàn)其應(yīng)有的價值。沉睡的宅基地資源未被有效地開發(fā)利用，一方面導(dǎo)致資源的大量浪費，另一方面也阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。目前激活農(nóng)村宅基地資源，不僅可增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收益，還會為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供要素支持，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。為此，2018年中央一號文件明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革。通過宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革為宅基地資源的有效流動和合理配置提供保障。近年來，山東省在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面一直走在全國前列，除了承包地“三權(quán)分置”改革外，宅基地“三權(quán)分置”改革也在全國率先開展。2018年7月中共山東省委、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實施意見》(魯辦發(fā)〔2018〕27號)，開始進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”改革。通過落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，完善宅基地管理的體制機制，盤活農(nóng)村建設(shè)用地，進(jìn)而提高土地資源集約利用水平，滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求[1]。目前對農(nóng)村宅基地的研究也日益得到學(xué)界的重視。

在農(nóng)村閑置宅基地退出與流轉(zhuǎn)方面。由于城市化的發(fā)展以及宅基地制度設(shè)計和運行方面的不完善，監(jiān)管落實不到位等原因，相當(dāng)規(guī)模和比例的農(nóng)村宅基地與房屋被閑置(祁全明，2015)[2]。影響宅基地閑置與否的因素包括農(nóng)戶自身條件、宅基地資源稟賦條件、宅基地制度(王良健、吳佳灝，2019)[3]。農(nóng)民年齡與受教育程度、家庭收入、贍養(yǎng)老人及撫養(yǎng)子女?dāng)?shù)量、宅基地退出補償方式、現(xiàn)有住房面積、宅基地面積等均影響農(nóng)民宅基地退出意愿(陳霄，2012[4]；于偉等，2016[5]；栗瀅超，2019[6])。Zhang和Makeham(1992)認(rèn)為如果農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)得以明確，農(nóng)村土地參與流轉(zhuǎn)可以提高土地配置效率及農(nóng)民收入[7]。孟勤國(2005)則指出宅基地使用權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的保障，允許其自由流轉(zhuǎn)可能造成城市居民對農(nóng)民土地權(quán)利的剝奪，致使農(nóng)民流離失所并危及社會穩(wěn)定[8]。于建嶸、陳志武(2008)認(rèn)為如果把完整的土地產(chǎn)權(quán)歸還給農(nóng)民，允許進(jìn)行交易，就能解決目前存在的一系列問題[9]。張卉林(2015)認(rèn)為目前宅基地權(quán)利立法不完善，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、退出、征收等沒有具體規(guī)定，只有制度障礙的化解才能真正充分發(fā)揮農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的作用[10]。影響農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿的因素主要有戶主受教育程度與年齡、庭院經(jīng)營性收入、家庭歸屬感、宅基地區(qū)位條件與對外聯(lián)系便利程度、家庭非農(nóng)收入比例、宅基地確權(quán)、城市人“身份認(rèn)同”等(吳郁玲等，2018[11]；錢龍等，2020[12]；王俊龍等，2022[13])。Li等(2022)研究表明農(nóng)民的整體福利水平在其宅基地流轉(zhuǎn)后顯著提高[14]。

在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革方面。中國農(nóng)村土地制度中，宅基地制度是較為落后的一項制度安排，農(nóng)民雖然可以依集體成員資格無償取得宅基地，但宅基地的財產(chǎn)權(quán)利不完整，弱化了農(nóng)戶之間以財產(chǎn)權(quán)交易和市場方式配置宅基地的可能路徑(劉守英，2018)[15]。賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容。宅基地“三權(quán)分置”既應(yīng)從理論上厘清所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)權(quán)能邊界及相互關(guān)系，更要從實踐中探索各項權(quán)能的實現(xiàn)機制。宅基地“三權(quán)分置”面臨著所有權(quán)主體虛置和處分權(quán)缺失、資格權(quán)界定和退出機制不健全、使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受限等權(quán)能困境(韓文龍、謝璐，2018)[16]。韓立達(dá)等(2018)從發(fā)揮村集體的宅基地增量所有權(quán)權(quán)能、確立農(nóng)戶資格權(quán)法律地位和行權(quán)方式、放活宅基地使用權(quán)實現(xiàn)與國有建設(shè)用地同權(quán)同價、開征土地增值稅等四個方面構(gòu)建了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)形式[17]。向勇(2019)認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的立法意旨是促進(jìn)和保障農(nóng)戶獲取宅基地的增值利益，其制度功能是實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場化[18]。李琳等(2019)認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是宅基地利用權(quán)的法律構(gòu)建，焦點是資格權(quán)的法律翻譯[19]。董新輝(2019)指出宅基地使用權(quán)公益與私益的雙重屬性導(dǎo)致兩者無法從根本上兼顧和融合[20]。張力、王年(2019)認(rèn)為宅基地資格權(quán)在法律上的權(quán)能應(yīng)包含宅基地分配權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)與救濟權(quán)[21]。在確保農(nóng)民不失地的前提下，強化宅基地使用權(quán)抵押和轉(zhuǎn)讓等處分權(quán)能，實現(xiàn)房地分離，是宅基地“三權(quán)分置”改革可供選擇的路徑(高圣平，2019)[22]。劉國臻、劉芮(2019)指出宅基地“三權(quán)分置”政策指明了宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓制度改革的方向[23]。宅基地“三權(quán)分置”改革通過所有權(quán)虛位權(quán)能實現(xiàn)、資格權(quán)潛在價值顯化、使用權(quán)多元化流轉(zhuǎn)等方式促進(jìn)農(nóng)民收入增長，提升農(nóng)戶整體福利，將對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響(張廣輝、張建，2021)[24]。

綜上所述，學(xué)界對農(nóng)村宅基地的研究主要集中于宅基地閑置、退出、流轉(zhuǎn)的影響因素以及“三權(quán)分置”改革的法理依據(jù)、法律表達(dá)、權(quán)利間的關(guān)系等方面。由于目前宅基地“三權(quán)分置”改革還處于試點階段，實踐資料相對缺乏，因此對宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)狀及問題的研究還較少。2018年，山東省率先選取了17個縣(市、區(qū))進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”改革試點①山東省率先選取的17個試點縣(市、區(qū))為:濟陽、平度、沂源、滕州、東營墾利區(qū)、萊陽、臨朐、汶上、肥城、威海環(huán)翠區(qū)、五蓮、萊蕪高新區(qū)、沂南、平原、鄒平、陽谷、鄄城。，在對宅基地確權(quán)、登記、頒證基礎(chǔ)上，加強法律法規(guī)建設(shè)，逐步完善宅基地退出、轉(zhuǎn)讓機制。山東省宅基地“三權(quán)分置”改革走在全國前列，其實踐經(jīng)驗及教訓(xùn)具有借鑒意義。故本文隨機選取了山東省17個試點縣(市、區(qū))中的沂源、濟陽、鄒平和臨朐四個縣(市、區(qū))進(jìn)行了實地調(diào)研，并對第一手資料進(jìn)行了詳細(xì)分析，總結(jié)宅基地“三權(quán)分置”改革的進(jìn)展、存在的問題及取得的經(jīng)驗，以期為進(jìn)一步深化改革提出策略建議。

二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)狀

本次實地調(diào)研通過制作調(diào)查問卷，并利用網(wǎng)絡(luò)上的問卷星調(diào)研平臺②參見《山東省宅基地“三權(quán)分置”現(xiàn)狀調(diào)研問卷》，問卷網(wǎng)址https://www.wjx.cn/jq/42392230.aspx。，在暑期進(jìn)行走訪調(diào)研，共獲取239份有效問卷。此次實地調(diào)研隨機選取了沂源、濟陽、鄒平和臨朐四個縣(市、區(qū))的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別是濰坊市臨朐縣C街道和W鎮(zhèn)，淄博市沂源縣L鎮(zhèn)和Z鎮(zhèn)，濱州市鄒平市M鎮(zhèn)，濟南市濟陽區(qū)D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)。調(diào)研時間是2019年7月15日至30日。走訪調(diào)研的主要對象是村民，并選取了8個村的黨支部書記進(jìn)行了采訪，分別是L村、Y村、H村、Z村、S村、J村、W村、B村。

(一)宅基地“三權(quán)分置”改革政策實施情況

1.政府政策宣傳

宅基地“三權(quán)分置”改革政策對于廣大農(nóng)村中大多數(shù)人來說并不熟悉，政策執(zhí)行落實的效果很大程度上依賴于政策的宣傳講解。通過對農(nóng)戶的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民表示政府相關(guān)部門或村委會對宅基地“三權(quán)分置”改革政策進(jìn)行了宣傳。但只有42.45%的村民表示政府相關(guān)部門或村委會對宅基地“三權(quán)分置”改革相關(guān)政策進(jìn)行了詳細(xì)講解；37.41%的村民表示講解較為粗略。還有20.14%的村民則表示政府相關(guān)部門或村委會未對宅基地“三權(quán)分置”改革政策進(jìn)行過宣傳講解。村委會主要通過召開大會、廣播、村委公告欄、宣傳單頁等方式向村民宣傳宅基地“三權(quán)分置”改革。臨朐縣W鎮(zhèn)B村村委會通過召開村民代表大會，向村民代表講解了宅基地“三權(quán)分置”改革的詳細(xì)內(nèi)容，并進(jìn)一步由村民代表向其他村民繼續(xù)傳播。村民之間口口相傳的過程，一方面宣揚了“三權(quán)分置”政策，但另一方面也可能會使政策信息傳播失真，產(chǎn)生政策誤解，對將來的政策落實產(chǎn)生不利影響。因此需要政府進(jìn)一步加強追蹤解讀。沂源縣L鎮(zhèn)L村村委在實施改革之前通過廣播向村民全面解讀了宅基地“三權(quán)分置”政策。沂源縣Z鎮(zhèn)政府通過電視臺宣傳宅基地“三權(quán)分置”政策。

2.村民政策了解

村民對政策的認(rèn)知水平，很大程度上決定了政策落實的進(jìn)度。通過政府相關(guān)部門或村委會與村民進(jìn)行有效的信息溝通可以很好地降低信息不對稱，避免農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)以及征地拆遷補償過程中出現(xiàn)的各種問題。但在實踐中即使政府相關(guān)部門或村委會進(jìn)行過宣傳，由于村民知識文化水平有限，其對于相關(guān)政策的認(rèn)知理解程度往往還不夠充分。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，調(diào)查群體中約有33.81%的村民表示不了解農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的政策具體內(nèi)容；47.48%的村民對政策內(nèi)容大體了解；只有18.71%的村民表示非常了解宅基地“三權(quán)分置”政策。比如在鄒平市M鎮(zhèn)S村，只有一些干部及文化程度稍高的村民對宅基地“三權(quán)分置”政策有較好的認(rèn)知，其他多數(shù)村民對此政策表示并不了解。針對政府相關(guān)部門或村委會政府宣講情況，有42.45%的村民表示政策得到了詳細(xì)講解，但限于理解能力只有18.7%的村民表示對政策非常了解。主要原因在于村民的文化程度較低，特別是一些老年人理解力更是有限。

村民對宅基地“三權(quán)分置”制度的了解情況還體現(xiàn)在他們對宅基地各項權(quán)利擁有情況的認(rèn)知上。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，大約49.64%的村民認(rèn)為自己擁有宅基地所有權(quán)，他們中的多數(shù)人都表示自己的宅基地是從上輩人那繼承下來的，宅基地屬于其私有財產(chǎn)。對這部分村民的進(jìn)一步采訪發(fā)現(xiàn)，他們將宅基地所有權(quán)和宅基地上房屋所有權(quán)混為一談，他們認(rèn)為房屋是私有財產(chǎn)，宅基地自然也應(yīng)是私有財產(chǎn)，但實際上他們繼承的只是宅基地上的房屋，由于目前房地一體不可分割，才導(dǎo)致對宅基地的繼承，單獨的宅基地是不能繼承的。大約83.45%的村民認(rèn)為宅基地可以繼承，其中絕大多數(shù)村民不能區(qū)分宅基地繼承權(quán)和房屋繼承權(quán)，他們沒有宅基地和房屋分離的觀念；還有7.92%的村民不了解宅基地可否繼承，只有8.63%的村民認(rèn)為宅基地不能繼承。大約88.49%的村民認(rèn)為他們擁有宅基地使用權(quán)，這其中的一部分是存在擁有所有權(quán)認(rèn)知的村民，但是多數(shù)村民對宅基地屬于集體，而自己只擁有使用權(quán)和地上房屋所有權(quán)的認(rèn)識不明確。村民們對資格權(quán)的認(rèn)知度普遍不高，只有35.25%的村民認(rèn)為自己擁有資格權(quán)。宅基地資格權(quán)是在2018年中央一號文件中首次提出的，也是宅基地“三權(quán)分置”改革的主要體現(xiàn)。由于只有大約三分之一的村民認(rèn)識到資格權(quán)，這也反映出村民對宅基地“三權(quán)分置”改革的了解依然不深入。宅基地流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，約有57.55%的村民認(rèn)為他們擁有宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)利。由于一部分村民的宅基地是通過購買已在城里落戶的原村民的宅基地獲得的，這部分村民由此認(rèn)為宅基地可以流轉(zhuǎn)。但這實際上并非宅基地流轉(zhuǎn)，只是原村民退出宅基地，購買者支付的只是原村民房屋財產(chǎn)價值，這與使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并非一個概念。此外，在宅基地“三權(quán)分置”中并沒有流轉(zhuǎn)權(quán)，只有所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，但部分村民把流轉(zhuǎn)權(quán)也看作了宅基地“三權(quán)”之一，也說明他們對政策的了解不夠深入透徹。

3.政府政策落實

確權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的第一步，也是其他促進(jìn)宅基地要素流動相關(guān)政策制定和完善的基礎(chǔ)。宅基地確權(quán)政策出臺以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本都制定了落實指導(dǎo)意見或方案。根據(jù)調(diào)研，57.55%的村民表示接收到當(dāng)?shù)卣贫ǖ南嚓P(guān)落實政策，23.74%的村民表示不了解政府是否出臺過相關(guān)政策，還有18.71%的村民表示沒有看到任何的相關(guān)政策。根據(jù)對當(dāng)?shù)卣恼{(diào)研可知，他們都已經(jīng)出臺了相關(guān)政策并已經(jīng)下達(dá)到村委會，只是部分村委會沒有將政策文件直接下達(dá)到農(nóng)戶手中，而是通過廣播、告示、宣傳欄等形式予以告知。而有的村民對此不夠關(guān)心，或者認(rèn)為其家庭已經(jīng)接收到相關(guān)政策，但自己并非戶主而對此不夠了解。調(diào)研地區(qū)土地確權(quán)情況統(tǒng)計顯示，約有83.45%的村民的宅基地已經(jīng)完成了確權(quán)，5.04%的村民的宅基地還未確權(quán)，11.51%的村民對自家宅基地是否確權(quán)不清楚。由于有些被調(diào)查對象不是戶主或不是年輕人，他們對宅基地確權(quán)并不了解、并不關(guān)心。根據(jù)對當(dāng)?shù)卮逦瘯恼{(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地確權(quán)基本已經(jīng)完成，只是證書還未發(fā)到農(nóng)戶手中。

(二)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

宅基地流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，“三權(quán)分置”改革后，宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)更加明晰，為宅基地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。而且城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和進(jìn)城務(wù)工人員在城里買房定居使得農(nóng)村出現(xiàn)了越來越多的閑置宅基地。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，村里有30戶以上閑置宅基地的占21.58%，有閑置宅基地21至29戶的占41.01%，11至20戶的占23.02%，10戶以內(nèi)的占14.39%。由此可見，閑置宅基地數(shù)量在10戶以上30戶以下的村子占了絕大多數(shù)，并以21至29戶最多，宅基地被閑置的數(shù)量存在不斷增加趨勢。宅基地閑置造成資源浪費，而且由于無人看管，宅基地上建筑物的破舊老化程度加快，宅基地流轉(zhuǎn)不僅可以盤活閑置資源，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供寶貴的要素支持，而且還可以增加農(nóng)民收入，促進(jìn)其生活水平的提高。但由于宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)目前尚不健全，流轉(zhuǎn)機制和市場體系還不完善，宅基地流轉(zhuǎn)還存在一些體制障礙，因此山東省宅基地流轉(zhuǎn)情況還不普遍。根據(jù)所調(diào)查地區(qū)村委會提供的數(shù)據(jù)顯示，宅基地流轉(zhuǎn)/出租數(shù)量在5宗以內(nèi)的占38.13%，6至10宗的占31.65%，11至20宗的占18.71%，20宗以上的只占11.51%。由此可見宅基流轉(zhuǎn)數(shù)量還較小，發(fā)生頻率較低，而且多數(shù)是以出租房屋為主。宅基地之所以流轉(zhuǎn)，最主要的原因是上輩人留下的老房子無人居住而閑置，轉(zhuǎn)出之后可以獲得一些財產(chǎn)性收入，持有這種觀點的村民約占41.73%。另外一個主要原因是村民已經(jīng)在城里購買了房子，為了工作方便而長期居住在城里，或者跟隨自己的子女，為子女照顧孩子而長期在城里居住，造成宅基地閑置而流轉(zhuǎn)宅基地，持有此種觀點的占31.65%。因為外出務(wù)工而流轉(zhuǎn)的占13.67%。還有12.95%的村民表示選擇流轉(zhuǎn)宅基地是因為村莊規(guī)劃等其他原因。

宅基地“三權(quán)分置”改革的目的是要盤活農(nóng)村宅基地資產(chǎn)，促進(jìn)宅基地資源的有效流動和合理配置，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供要素支撐，同時也撬動其他生產(chǎn)要素投入。宅基地確權(quán)使農(nóng)戶的資格權(quán)和使用權(quán)得到充分保障，產(chǎn)權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)的清晰有利于閑置宅基地資源統(tǒng)籌規(guī)劃和開發(fā)，為宅基地流轉(zhuǎn)、租賃和抵押建立保障條件。由于宅基地“三權(quán)分置”改革剛剛開始，其效果還不明顯，不過調(diào)研資料顯示，約有55.39%的村民表示“三權(quán)分置”改革后，宅基地流轉(zhuǎn)更有保障，消除了流轉(zhuǎn)無法收回的顧慮，而且宅基地轉(zhuǎn)讓、租賃等手續(xù)辦理更加方便，這些都將會促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)數(shù)量的提升。39.57%的村民表示沒有流轉(zhuǎn)過宅基地，對是否會產(chǎn)生影響并不清楚。僅有5.04%的村民表示“三權(quán)分置”改革對流轉(zhuǎn)沒有影響。通過對調(diào)研村的黨支部書記的采訪可知，宅基地“三權(quán)分置”改革實施后，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶人數(shù)普遍增加，流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)渠道也開始多樣化，比如流轉(zhuǎn)形式上以宅基地出讓、租賃、抵押、征收置換以及傳統(tǒng)的繼承等形式為主，流轉(zhuǎn)渠道則以農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)和向農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游公司或合作社流轉(zhuǎn)為主。

宅基地流轉(zhuǎn)一直存在諸多阻礙，其中最主要的是法律障礙。依據(jù)我國憲法第10條第4款，《物權(quán)法》第152條，《土地管理法》第62、63條，《擔(dān)保法》第34、36、37條等法律條文規(guī)定:宅基地所有權(quán)嚴(yán)格禁止買賣，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需依照法律規(guī)定；宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法及國家有關(guān)規(guī)定；宅基地流轉(zhuǎn)僅限于集體組織內(nèi)部，嚴(yán)禁向集體組織外部流轉(zhuǎn)；宅基地的使用權(quán)在房屋出賣或出租后隨之轉(zhuǎn)給受讓人或承租人，但所有權(quán)始終為集體所有；宅基地不能繼承，但房屋可以繼承；宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，需隨房一并轉(zhuǎn)讓；宅基地使用權(quán)不能單獨抵押。2015年經(jīng)全國人大授權(quán)在全國59個縣區(qū)開展了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押貸款試點，表明試點地區(qū)放開了宅基地使用權(quán)不得抵押的限制，但其他地區(qū)宅基地仍不可抵押。除了法律法規(guī)障礙外，宅基地流轉(zhuǎn)還存在供求信息不對稱，市場體系、流轉(zhuǎn)機制不健全，流轉(zhuǎn)手續(xù)繁瑣等障礙。調(diào)研數(shù)據(jù)如圖1所示，50.36%的村民認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)還存在法律制度障礙，并且擔(dān)心流轉(zhuǎn)的權(quán)益保障問題。18.71%的村民表示宅基地流轉(zhuǎn)收入過低，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)難以達(dá)成。17.98%的村民表示宅基地流轉(zhuǎn)需要辦理的手續(xù)多，流程復(fù)雜，時間較長，而且宅基地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系還沒建立。12.95%的村民表示獲取宅基地流轉(zhuǎn)的有效信息困難，有的村委負(fù)責(zé)人對宅基地流轉(zhuǎn)事宜并不完全清楚，也無專業(yè)人員可咨詢，雖然有些網(wǎng)站(比如土流網(wǎng)、搜土地網(wǎng)等)提供相關(guān)流轉(zhuǎn)信息，但村民并不了解。

圖1 宅基地流轉(zhuǎn)主要障礙

(三)農(nóng)村閑置宅基地使用去向

農(nóng)村宅基地是村集體無償給予村民用來建設(shè)住房和小庭院的土地，是居住建設(shè)用地而非生產(chǎn)建設(shè)用地，因此閑置宅基地流轉(zhuǎn)之后不能改變其用途。在流轉(zhuǎn)的宅基地上重新建造廠房是違背法律規(guī)定的。但這并不意味著不可以使用流轉(zhuǎn)或租賃來的房屋從事農(nóng)家樂、民宿等商業(yè)經(jīng)營。因為這些經(jīng)營行為仍然是在已有房屋基礎(chǔ)上開展的商業(yè)行為，并沒有將原有房屋毀滅后重新建設(shè)。如果是由于宅基地已經(jīng)沒有村民居住，并且地上房屋滅失，或者實施村莊調(diào)整規(guī)劃而由村集體收回的宅基地，村集體可以重新規(guī)劃其用途，可以復(fù)墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以繼續(xù)用作宅基地。但是經(jīng)過重新規(guī)劃之后，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地已經(jīng)不再是宅基地，土地的用途自然可以改變。由此可見，只要是仍為宅基地，其用途就不能改變。但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，58.99%的村民認(rèn)為宅基地可以改變其用途，12.95%的村民認(rèn)為不可以改變，28.06%的村民不知道宅基地是否可以改變用途。這表明村民對宅基地用途的法律規(guī)定不夠了解，這樣不利于保護村民合法權(quán)益。農(nóng)村閑置宅基地租賃或流轉(zhuǎn)之后的用途主要是農(nóng)家樂經(jīng)營和提供民宿，但也有一部分村集體把收回的宅基地重新復(fù)墾，轉(zhuǎn)變?yōu)榱宿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。

從事農(nóng)家樂經(jīng)營的土地一部分是村里的集體建設(shè)用地，另一部分是村民的宅基地，而宅基地主要是提供民宿。集體建設(shè)用地則用于建設(shè)一些游玩設(shè)施。嚴(yán)格意義上來講，農(nóng)家樂經(jīng)營主體是通過租賃村民的房屋而非流轉(zhuǎn)宅基地從事經(jīng)營活動。根據(jù)調(diào)研，約有2/3的村莊存在農(nóng)家樂經(jīng)營行為，而且還存在村莊之外的人員來從事農(nóng)家樂經(jīng)營的現(xiàn)象。在農(nóng)家樂經(jīng)營過程中，沂源縣L鎮(zhèn)L村和Z鎮(zhèn)Y村都對閑置宅基地進(jìn)行了民宿改建，分別采用了不同方式進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)。在L村，有閑置宅基地的農(nóng)戶自愿以宅基地入股，村委會將閑置宅基地集中起來后租賃給農(nóng)家樂經(jīng)營方，而農(nóng)家樂經(jīng)營方負(fù)責(zé)規(guī)劃、出資和建設(shè)民舍，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，農(nóng)戶獲得出租收益。在Y村，閑置房屋由合作社負(fù)責(zé)投資裝修、裝飾以及其他相關(guān)配套投資，然后再租賃給農(nóng)家樂經(jīng)營方經(jīng)營或者自己經(jīng)營，給農(nóng)戶支付租金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，少部分村莊已經(jīng)把部分閑置宅基地收回后重新作為農(nóng)地使用，交由合作社管理，主要用作果樹種植，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游中的水果采摘等。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中存在的問題

山東省農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革雖然在有條不紊地開展，并取得了階段性成果，但通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)仍然存在一系列問題。

(一)宅基地“三權(quán)分置”政策宣傳不夠深入

各地政府和當(dāng)?shù)卮逦瘯纪ㄟ^各種方式介紹宣傳了宅基地“三權(quán)分置”改革相關(guān)政策。但從村民對“三權(quán)分置”了解程度可知，政策宣傳不夠深入。究其原因主要有以下幾點:首先，政府工作人員和村委會成員對宅基地“三權(quán)分置”了解不深入，導(dǎo)致在宣傳講解時不能抓住政策的核心，宣傳偏離主題。比如采訪時，多數(shù)村支書表示“三權(quán)分置”改革只要完成了宅基地三權(quán)確權(quán)、登記、頒證就算完成任務(wù)，完全沒有認(rèn)識到“三權(quán)分置”改革的初衷。宅基地確權(quán)、登記、頒證只是“三權(quán)分置”改革邁出的第一步，后續(xù)還需要完善法律法規(guī)制度建設(shè)，建立起宅基地要素流動配置的市場機制，實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的真正目的，盤活宅基地資產(chǎn)，促進(jìn)宅基地要素流動，進(jìn)而撬動其他要素投入到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中。其次，宣傳方式?jīng)]有創(chuàng)新，宣傳力度不夠。目前各地采取的宣傳方式主要以傳統(tǒng)方式為主，比如電視、廣播、宣傳欄、單頁等，而對于現(xiàn)代化信息技術(shù)的應(yīng)用較少，比如手機短信、互聯(lián)網(wǎng)、微信、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會自己的宣傳APP等。在當(dāng)前智能網(wǎng)絡(luò)化時代，農(nóng)民獲取信息的手段也發(fā)生了較大變化，更多地依賴于智能終端和網(wǎng)絡(luò)。因此創(chuàng)新信息傳播手段將會提高政策宣傳效果。再次，農(nóng)民的知識文化水平較低也導(dǎo)致了政策宣傳效果不理想。目前在農(nóng)村生活的農(nóng)民多數(shù)都是年齡較大、文化程度較低者。受到自身知識水平的限制，再加上相關(guān)部門政策宣傳不到位，目前多數(shù)農(nóng)民對自己宅基地所擁有的權(quán)屬關(guān)系仍較為模糊，對于流轉(zhuǎn)宅基地的要求和程序也不甚了解，這對后續(xù)宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了障礙。

(二)宅基地資格權(quán)的確定存在一些障礙

宅基地資格權(quán)是“三權(quán)分置”改革中首次提出的權(quán)利。但在農(nóng)村農(nóng)民對宅基地的資格權(quán)實際早就存在，只是沒有作為一個概念加以界定和作為一項權(quán)利予以確認(rèn)。資格權(quán)即農(nóng)民向村集體申請宅基地的權(quán)利，只有享有宅基地資格權(quán)才能獲得宅基地，并能依法長期無償使用宅基地。由于擁有宅基地資格權(quán)就享有無償使用宅基地的權(quán)利，在進(jìn)行宅基地資格權(quán)確認(rèn)時一定要嚴(yán)格按照規(guī)定依法執(zhí)行。但根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地資格權(quán)在確認(rèn)過程中仍然存在較多不完善之處。首先，宅基地資格權(quán)確定過程中涉及方方面面關(guān)系，厘清這些關(guān)系存在一些困難。宅基地資格權(quán)是以戶為單位確定的，確認(rèn)過程中涉及村集體成員身份確認(rèn)，以及農(nóng)民的家庭戶口、出生死亡、男女性別、婚姻嫁娶等關(guān)系和其他的就業(yè)安置、人才引進(jìn)等特殊情況。而且這些關(guān)系存在的起始時間，是否可以恢復(fù)、能否繼承轉(zhuǎn)讓等都需要厘清。其次，一些歷史遺留問題也對宅基地資格權(quán)確定產(chǎn)生了障礙。比如“一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo)等。有些村民一戶多宅是因為自己申領(lǐng)了宅基地，而在上輩人去世后又繼承了上輩的住宅，由于地隨房走，也便繼承了宅基地。但多數(shù)繼承來的宅基地都沒有向村集體及土地管理部門備案，實際上并未形成繼承關(guān)系，但有些村民家族觀念重，對此不能理解，阻礙了宅基地確權(quán)。一戶多宅的另一個原因是村民私自轉(zhuǎn)讓宅基地后又另選址新建了住房，且未在村集體和土地管理部門備案，雖然不合法，但造成了事實上的一戶多宅。宅基地面積超標(biāo)也對宅基地確權(quán)造成了障礙，國家對宅基地面積有明確的規(guī)定，而且對于超標(biāo)的宅基地面積也有需要交納相應(yīng)費用的政策規(guī)定，但有些農(nóng)民卻不愿意交費，也傾向于阻礙了宅基地確權(quán)。最后，傳統(tǒng)宗族勢力對宅基地資格權(quán)確認(rèn)也帶來了較大阻力。一些宗族大姓，祖輩的房產(chǎn)較多，為了規(guī)避一戶一宅政策，也傾向于阻礙宅基地確權(quán)。

(三)宅基地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)體系不完善，流轉(zhuǎn)易出糾紛

長期以來，宅基地交易的法律法規(guī)并不健全，但農(nóng)民的自發(fā)交易日益增加，不規(guī)范行為相伴而生，產(chǎn)生了各種交易糾紛。由于配套服務(wù)體系不完善，村民對閑置宅基地如何出租或轉(zhuǎn)讓，能夠向誰轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓時需要走哪些程序、到哪里辦理，出現(xiàn)糾紛如何解決、找誰解決都不甚清楚。調(diào)研資料顯示，目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要是由交易雙方自行草擬和簽訂合同，然后村委會進(jìn)行備案，相關(guān)土地管理部門并沒有提供相對規(guī)范的合同范本。由于村民的知識水平普遍不高，在交易過程中對合同內(nèi)容理解不透徹，導(dǎo)致事后較容易出現(xiàn)糾紛，比如村民與承租方簽訂宅基地租賃合同時，容易在租賃期限以及租賃價格上出現(xiàn)分歧，一般需經(jīng)村委會調(diào)解才能達(dá)成一致。缺乏宅基地轉(zhuǎn)讓服務(wù)平臺和服務(wù)體系，村民自身很難詳細(xì)解讀流轉(zhuǎn)政策及注意事項，不能全面了解宅基地流轉(zhuǎn)潛在風(fēng)險以及相應(yīng)的預(yù)防性應(yīng)對措施，從而難以實現(xiàn)閑置宅基地的充分利用。宅基地流轉(zhuǎn)需要有良好的鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。但調(diào)研顯示，由于缺乏資金支持，鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到一定阻礙，原因是多方面的。首先政府可用扶持資金有限，且資金利用率偏低，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持效果不明顯。其次多數(shù)村落由于自身基礎(chǔ)設(shè)施不完善，交通不便利，網(wǎng)絡(luò)通信不能完全覆蓋，貸款抵押物缺乏，對工商業(yè)資本和金融資本的吸引不足。最后農(nóng)村自身缺乏發(fā)展內(nèi)生動力與能力，集體經(jīng)濟和農(nóng)戶缺乏資本積累，無力進(jìn)行大量的資金投入。此外，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還不普遍，多數(shù)情況只涉及房屋出租。

(四)土地規(guī)劃合理性不足，集約用地難度大

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都需要農(nóng)村土地的合理規(guī)劃和集約利用。農(nóng)用地和宅基地的“三權(quán)分置”改革為農(nóng)村土地的集約高效利用創(chuàng)造了條件。但是目前農(nóng)村土地利用缺乏規(guī)劃或者規(guī)劃落后、合理性不足。調(diào)研結(jié)果表明，村民在選擇宅基地位置時并沒有得到村委會的合理規(guī)劃和指導(dǎo)，選擇較為隨意，而且多占用較為平整的耕地。這導(dǎo)致住宅分布零散，而且與農(nóng)地雜亂交錯分布。閑置的宅基地更是分布零散，不能集中連片，導(dǎo)致土地資源無法有效集中利用。一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地不能集中連片就難以形成規(guī)模經(jīng)濟效益，另一方面宅基地不能集中也難以有效發(fā)展鄉(xiāng)村旅游以及進(jìn)行田園綜合體建設(shè)。沂源縣L鎮(zhèn)Y村統(tǒng)一租入的閑置住房周邊仍有一些零星的住戶，這些住戶的存在不利于該區(qū)域后期集中開發(fā)利用。閑置宅基地不能統(tǒng)籌規(guī)劃、集中整合，就不能很好地配合當(dāng)?shù)靥厣糜钨Y源的開發(fā)，進(jìn)而影響產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和發(fā)展領(lǐng)域的拓寬。在整合閑置宅基地資源后，如果未能找到合適路徑開發(fā)宅基地潛在價值，或是建成旅游民宿后，未能結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢吸引游客，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，這實際是造成了宅基地資源的二次浪費。

(五)宅基地相關(guān)制度及法律法規(guī)不完善

農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革起步較晚，演進(jìn)過程復(fù)雜，政策變化較多。但改革開放以來，農(nóng)村宅基地和住宅捆綁的模式未有突破性改變，相關(guān)法律規(guī)章制度對宅基地的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容與界定一直不夠清晰。我國《物權(quán)法》規(guī)定了宅基地的用益物權(quán)，但只有占有和使用權(quán)，沒有收益權(quán)、出租轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等，進(jìn)而限制了農(nóng)民宅基地財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。宅基地的所有權(quán)屬于村集體，但對所有權(quán)權(quán)能收益的規(guī)定還存在欠缺。比如，無償取得農(nóng)村宅基地是村集體成員的重要資格權(quán)，但在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，作為所有者的村集體是否分享收益，還是全部歸農(nóng)民所有，正是目前實踐中面臨的重要現(xiàn)實問題。宅基地“三權(quán)分置”后，一地三權(quán)間的關(guān)系應(yīng)該如何建構(gòu)，所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)在法律和政策劃定上的權(quán)利邊界如何劃分都還沒有作出明確的規(guī)定。“三權(quán)分置”后，宅基地的使用主體將不再僅僅局限于本集體范圍之內(nèi)，使用主體將日益多元和復(fù)雜化，由此對資格權(quán)和使用權(quán)的監(jiān)督提出了更高的要求。宅基地的使用年限也沒有明確規(guī)定。由于宅基地是有資格權(quán)的村民無償獲得并可以長期使用的，在地隨房走的政策下，就會形成隨著房屋的繼承而產(chǎn)生的宅基地的繼承，因此對宅基地的使用年限和資格權(quán)間的關(guān)系應(yīng)該有個明確規(guī)定。目前房權(quán)和地權(quán)的關(guān)系還不夠明晰，房屋可以抵押貸款，但宅基地使用權(quán)不可以單獨抵押貸款，這必然會阻礙宅基地“三權(quán)分置”改革后宅基地資源對其他農(nóng)村發(fā)展投入要素的帶動作用，比如資金要素的投入。因此對圍繞宅基地的抵押權(quán)的界定和實現(xiàn)需要做進(jìn)一步的法律規(guī)定。宅基地流轉(zhuǎn)后主要從事商業(yè)經(jīng)營，這與宅基地是住宅用地而非商業(yè)用地產(chǎn)生矛盾，對流轉(zhuǎn)后從事商業(yè)經(jīng)營的宅基地的管理應(yīng)該適用宅基地還是商業(yè)用地管理法規(guī)目前也還沒有明確的規(guī)定。

四、結(jié)論及建議

(一)結(jié)論

本文依據(jù)山東省的調(diào)研數(shù)據(jù)分析了宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)狀及問題，得出的結(jié)論主要有以下四點。

1.宅基地“三權(quán)分置”改革可以分為兩個階段，第一個階段是在宅基地確權(quán)基礎(chǔ)上實現(xiàn)三權(quán)分離，第二階段是進(jìn)一步完善宅基地流轉(zhuǎn)等相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)宅基地資源的有序流動和合理配置，盤活宅基地資產(chǎn)。目前山東省“三權(quán)分置”改革仍處于宅基地確權(quán)、登記、頒證階段，改革的推進(jìn)還不夠深入。

2.政府相關(guān)部門和村委會通過多種方式對宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)行了講解宣傳，但仍不夠深入。由于部分宣傳人員自身對政策了解不夠深入，宣傳講解時不能抓住核心要點，容易偏離主題，以及宣傳方式未能跟上當(dāng)前的信息化、智能化發(fā)展趨勢，宣傳力度不夠，再加上農(nóng)民自身文化程度不高等原因，政策宣傳效果并不理想，農(nóng)民對宅基地三權(quán)及其關(guān)系以及自身所擁有的權(quán)利的認(rèn)識還比較模糊。

3.宅基地資格權(quán)的界定還不夠清晰，資格權(quán)確認(rèn)依然存在障礙。宅基地資格權(quán)的合理界定、權(quán)能體現(xiàn)、年限確定、使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍等問題還沒有完善的法律規(guī)范。宅基地資格權(quán)確定過程中涉及成員身份確認(rèn)以及多方面復(fù)雜關(guān)系，還存在“一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo)等歷史遺留問題和傳統(tǒng)宗族勢力的影響，因此宅基地資格權(quán)確認(rèn)依然存在一些障礙。

4.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)還不普遍，主要以房屋出租為主，集約化用地效率不高，資源浪費嚴(yán)重。由于宅基地相關(guān)制度及法律法規(guī)不完善、宅基地流轉(zhuǎn)供求信息不對稱、配套服務(wù)體系不完善、流轉(zhuǎn)機制不健全、流轉(zhuǎn)手續(xù)繁瑣等原因，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還未能全面展開，土地集約化利用效率還較低，大量資源被閑置浪費。

(二)建議

1.全面有效宣傳宅基地“三權(quán)分置”政策。地方政府和村委會要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、手機APP和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息手段大力宣傳“三權(quán)分置”政策的核心要義。加強對各級政府和村委會相關(guān)干部及工作人員的培訓(xùn)，提升其對政策的解讀能力，使其能夠向群眾傳達(dá)準(zhǔn)確有效信息。村委會應(yīng)加強與高校和相關(guān)法律部門合作，及時開展宅基地確權(quán)、審批管理、流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓和出租等相關(guān)政策及手續(xù)等的培訓(xùn)宣講會，現(xiàn)場解答村民疑問。

2.建立宅基地流轉(zhuǎn)機制及配套服務(wù)體系。宅基地產(chǎn)權(quán)的裂變和產(chǎn)權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)的明晰是宅基地流轉(zhuǎn)的條件，而建立完善宅基地流轉(zhuǎn)機制及配套服務(wù)體系是宅基地實現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)的保障。雖然山東省各市縣基本都建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，但并沒有發(fā)揮交易平臺應(yīng)有的作用，交易中心的交易主要是承包地流轉(zhuǎn)，很少涉及宅基地流轉(zhuǎn)。而且多數(shù)宅基地流轉(zhuǎn)都未通過交易中心，交易平臺的積極性和動力不足。應(yīng)通過引入有資質(zhì)的產(chǎn)權(quán)網(wǎng)絡(luò)交易公司(比如土流網(wǎng)、搜土地網(wǎng)等)實現(xiàn)政企合作的方式，有效提高交易效率，降低交易成本。發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)交易平臺的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，有效減少交易中的信息不對稱現(xiàn)象。通過政企合作的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，提供集信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、合同鑒定、法律咨詢、資產(chǎn)評估、資金結(jié)算、質(zhì)押融資、經(jīng)營策劃等為一體的“一站式”服務(wù)。以“互聯(lián)網(wǎng)+”和“智能+”的方式實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)化。

3.完善宅基地監(jiān)管體制。政府應(yīng)加強對宅基地“三權(quán)分置”改革的監(jiān)管，特別是對宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。建立改革工作監(jiān)督評議機制，加強對改革工作的監(jiān)督指導(dǎo)，堅持信息共享、公開透明，強化風(fēng)險可控性，有效解決改革過程中的各種問題。建立獎懲機制，對于取得顯著成效的改革試點村應(yīng)給予政策傾斜和資金支持。實施宅基地退出激勵機制，參考征地補償標(biāo)準(zhǔn)，對退出宅基地的農(nóng)戶，對其地上房屋建筑折價補償。規(guī)范流轉(zhuǎn)主體市場行為，加強流轉(zhuǎn)過程監(jiān)管，將潛在問題與風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)。對流轉(zhuǎn)的每一個過程做好記錄，對涉及到村集體收益的交易予以財務(wù)公開。規(guī)范宅基地審批程序，并加強審批監(jiān)督，堅決嚴(yán)格整治一戶多宅現(xiàn)象。

4.國家層面應(yīng)加強相關(guān)制度和法律法規(guī)建設(shè)。宅基地“三權(quán)分置”改革涉及《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)，這些法律的修訂完善必須從國家層面進(jìn)行。構(gòu)建宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，厘清三者之間的關(guān)系，并以規(guī)章制度和政府文件的形式予以確立，將宅基地集體所有權(quán)的權(quán)能和收益落到實處，科學(xué)合理確定并有效保護農(nóng)戶的資格權(quán)，同時盤活宅基地使用權(quán)，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)。形成促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完整配套政策體系，建立起關(guān)于宅基地資格權(quán)的備案審查制度，強化對農(nóng)民宅基地權(quán)益的保護，規(guī)范良好的宅基地流轉(zhuǎn)流程。推進(jìn)農(nóng)村不動產(chǎn)登記制度建立與完善，對宅基地的權(quán)能、收益、年限等進(jìn)行全面登記。