文·陳祥華 劉洋

新修訂《檔案法》明確要求檔案形成單位建立檔案工作責(zé)任制，健全檔案管理制度。尤其針對(duì)近年來(lái)檔案寄存、數(shù)字化等檔案服務(wù)蓬勃發(fā)展的新情況，增加了簽訂委托協(xié)議、約定服務(wù)內(nèi)容、遵守安全保密規(guī)定等方面的制度安排。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，制度的有效性、合理性對(duì)檔案庫(kù)房現(xiàn)代化管理顯得尤為重要，健全檔案庫(kù)房制度體系設(shè)計(jì)，需要審時(shí)度勢(shì)地制定出專業(yè)性和操作性更為規(guī)范的檔案庫(kù)房業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)檔案事業(yè)安全體系建設(shè)。

一、檔案庫(kù)房制度體系建設(shè)研究現(xiàn)狀

（一）檔案庫(kù)房智慧化升級(jí)與檔案動(dòng)態(tài)管理對(duì)檔案庫(kù)房管理制度建設(shè)提出新要求

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化以及電子檔案迅速興起，檔案工作由傳統(tǒng)人工管理漸漸地變?yōu)閿?shù)字管理，尤其是檔案實(shí)體庫(kù)房與智能化數(shù)字庫(kù)房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及檔案庫(kù)房的管理主體、組織架構(gòu)、服務(wù)模式等趨于數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。調(diào)研中，部分檔案部門通過(guò)與OA系統(tǒng)對(duì)接，從系統(tǒng)中抽取集成數(shù)據(jù)，并通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部預(yù)設(shè)的處理技術(shù)，將檔案信息實(shí)現(xiàn)有效銜接。此外檔案電子鑰匙、數(shù)字認(rèn)證證書的使用，確保信息采集的安全、互信和全流程管理。與此同時(shí)，檔案管理體系由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成，需要各種治理主體共同參與。依法管檔、多元共治、智慧化檔案管理等成為檔案管理工作的關(guān)鍵要點(diǎn)。

（二）檔案庫(kù)房安全需要管理制度引領(lǐng)

檔案庫(kù)房安全就是要確保實(shí)體檔案資源物理安全和檔案信息安全，使其免除不可接受的損害風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)。檔案庫(kù)房安全實(shí)現(xiàn)的重要載體是檔案庫(kù)房相關(guān)規(guī)章制度的建立，經(jīng)過(guò)構(gòu)建一個(gè)健全科學(xué)的檔案庫(kù)房制度機(jī)制，提升檔案工作的依法管理質(zhì)量，確保檔案制度建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)化管理。治理體系的構(gòu)建，既需要搭建檔案管理工作發(fā)揮作用的平臺(tái)和載體，也需要構(gòu)建有效管用的制度機(jī)制。

二、檔案庫(kù)房制度體系建設(shè)存在問(wèn)題分析

（一）檔案庫(kù)房管理基本制度建設(shè)情況

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段絕大多數(shù)檔案館綜合考慮自身情況，建立了檔案庫(kù)房保管規(guī)章制度，提出了一些詳細(xì)的要求和推動(dòng)措施，包含了基建檔案、文書檔案等，但是規(guī)章制度的建立與更新完善有所欠缺，況且大都是針對(duì)紙質(zhì)檔案的，對(duì)電子檔案方面的卻涉及很少。

（二）檔案庫(kù)房管理組織體系不健全

對(duì)于檔案庫(kù)房管理制度的制定，一些單位檔案部門雖然成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但小組成員大多臨時(shí)組建，并未安排負(fù)責(zé)檔案庫(kù)房規(guī)章制度的專職人員，而且很多是兼職且年齡偏大，對(duì)信息化設(shè)備使用能力較差。一些單位對(duì)檔案工作重視程度不夠，存在著檔案人員兼職借調(diào)等情況，檔案人才團(tuán)隊(duì)水平不一。特別是伴隨數(shù)字化時(shí)代的到來(lái)，外包公司的介入，亟待需要通過(guò)完善檔案庫(kù)房管理制度，規(guī)范和約束檔案庫(kù)房管理工作。

（三）檔案管理硬件配備尚未滿足工作需要

檔案庫(kù)房基礎(chǔ)管理水平不一，尤其各縣（市、區(qū)）檔案管理工作基礎(chǔ)有所差異，質(zhì)量參差不齊。具體表現(xiàn)為檔案庫(kù)房面積無(wú)法滿足檔案發(fā)展需要，庫(kù)存檔案數(shù)量嚴(yán)重超荷，進(jìn)館檔案接收工作變得更為困難；檔案庫(kù)房面積不達(dá)標(biāo)，相應(yīng)的配套設(shè)施不完善，導(dǎo)致后續(xù)檔案業(yè)務(wù)工作無(wú)法有序推進(jìn)；檔案設(shè)備陳舊，更新不及時(shí)，不能做到檔案庫(kù)房溫濕度精確監(jiān)控；庫(kù)房供電、消防、采暖等設(shè)備老化，保護(hù)條件較差等等。

（四）檔案庫(kù)房風(fēng)險(xiǎn)防控規(guī)章制度有待完善

1.突發(fā)狀況下檔案庫(kù)房規(guī)章制度預(yù)案缺失。一些檔案部門缺乏完整的應(yīng)急預(yù)案，或者所擬定的預(yù)案存在以文件落實(shí)文件的情況，預(yù)案與自身所在檔案館的實(shí)際情況無(wú)法有效匹配，不能有效指導(dǎo)和妥善處置突發(fā)事件。一旦發(fā)生水災(zāi)、火災(zāi)等，難以及時(shí)有效把災(zāi)害損失降到最低。

2.檔案庫(kù)房規(guī)章制度未能實(shí)現(xiàn)全程覆蓋。對(duì)檔案庫(kù)房保管保護(hù)僅針對(duì)現(xiàn)有實(shí)體檔案資源，對(duì)檔案形成初期和檔案開(kāi)發(fā)利用后期的規(guī)章制度有所欠缺。檔案借閱過(guò)程中尤其是外借檔案資源，缺失制度約束和追溯監(jiān)督機(jī)制，在信息化進(jìn)程下，檔案庫(kù)房規(guī)章制度建立仍沿用舊的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法滿足檔案安全性新要求。

3.檔案庫(kù)房保障措施尚未落實(shí)到位。檔案庫(kù)房管理人員在庫(kù)房管理過(guò)程中，監(jiān)督機(jī)制缺位，制度落實(shí)到位情況難以評(píng)估衡量?，F(xiàn)有的規(guī)章制度內(nèi)容過(guò)于空泛，缺少實(shí)施細(xì)則和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，也缺少了些客觀性和系統(tǒng)性。檔案庫(kù)房規(guī)章制度管理人員培訓(xùn)相對(duì)滯后，培訓(xùn)內(nèi)容以理論和政策為主，很少涉及檔案應(yīng)用實(shí)踐層面。

三、檔案庫(kù)房規(guī)章制度體系建設(shè)對(duì)策建議

（一）建立健全檔案庫(kù)房規(guī)章制度工作機(jī)制

檔案庫(kù)房規(guī)章制度的建立原則是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、逐級(jí)管理、歸口實(shí)施、統(tǒng)籌協(xié)作的基本原則，實(shí)現(xiàn)檔案庫(kù)管理的標(biāo)準(zhǔn)化，確保檔案庫(kù)房的安全，為各級(jí)部門檔案資源的開(kāi)發(fā)利用提供支持。將檔案庫(kù)房規(guī)章制度體系構(gòu)建納入檔案事業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，作為當(dāng)?shù)卣闹卮蠊ぷ魅蝿?wù)，形成一個(gè)從上到下的完善的檔案庫(kù)房規(guī)章制度工作領(lǐng)導(dǎo)體制。還要將其加入到各部門的績(jī)效管理工作中，建立起一個(gè)“目標(biāo)明確、管理規(guī)范、措施合理”管理評(píng)價(jià)體系。注重制度建立的橫向聯(lián)系，加強(qiáng)檔案部門與業(yè)務(wù)部門的溝通聯(lián)系，將檔案業(yè)務(wù)能力延伸，將制度建設(shè)的關(guān)口前移，形成合力，助推檔案庫(kù)房管理制度體系的完善及應(yīng)用。

（二）建立適應(yīng)信息化新形勢(shì)的檔案庫(kù)房制度

1.大數(shù)據(jù)環(huán)境下建立科學(xué)的歸檔制度。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，檔案庫(kù)房制度的建立標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依托數(shù)據(jù)支撐，通過(guò)細(xì)化的數(shù)據(jù)分析，總結(jié)客觀規(guī)律，避免主觀武斷的制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。由于檔案形成之前的信息資源具有分散性，以及兼職檔案人員的非專業(yè)性，造成信息檔案數(shù)據(jù)往往歸檔時(shí)不標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法充分挖掘檔案資源的信息價(jià)值?；诖?，檔案管理部門應(yīng)做好對(duì)檔案信息資源全周期的指導(dǎo)，一些重大、重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)全過(guò)程參與。檔案部門應(yīng)制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臍w檔制度，把收集方式從被動(dòng)改成主動(dòng)，確保檔案移交過(guò)程安全有效。針對(duì)數(shù)據(jù)電子檔案的特殊性，從文件形成之初到檔案歸檔的全過(guò)程都是基于信息技術(shù)完成，各級(jí)檔案部門在建章立制的同時(shí)，要做好信息管理元數(shù)據(jù)的積累和監(jiān)督，確保數(shù)據(jù)檔案安全有效。

2.完善檔案信息安全制度。為保障檔案信息化建設(shè)與應(yīng)用，各級(jí)檔案部門應(yīng)制定檔案信息化實(shí)施準(zhǔn)則，對(duì)檔案信息系統(tǒng)管理權(quán)限的基本原則、系統(tǒng)用戶分類和權(quán)限配置、權(quán)限適用范圍等進(jìn)行規(guī)范。此外，完善檔案信息安全制度，對(duì)檔案資源的存儲(chǔ)、備份、利用等檔案信息事項(xiàng)，提出明確要求，在存儲(chǔ)設(shè)備的選擇方面要求符合電子檔案保存標(biāo)準(zhǔn)，將電子檔案系統(tǒng)的殺毒維護(hù)工作設(shè)置為日常性事務(wù)工作。庫(kù)房檔案管理人員，要熟悉電子檔案安全的相關(guān)知識(shí)，經(jīng)常性更改系統(tǒng)登錄密碼，密碼的設(shè)置遵循數(shù)字與英文組合的方式，同時(shí)確保檔案系統(tǒng)與互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的物理隔離，杜絕檔案信息泄露和竊取。

（三）完善檔案庫(kù)房規(guī)章制度風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

1.完善檔案庫(kù)房規(guī)章制度監(jiān)管體系。在巡檢檔案庫(kù)房過(guò)程中，既要通過(guò)制度的設(shè)立來(lái)約束行為，也要通過(guò)準(zhǔn)確及時(shí)的信息記錄，來(lái)完善細(xì)化檔案庫(kù)房規(guī)章制度的貫徹實(shí)施。對(duì)于檔案開(kāi)放利用也要嚴(yán)格把關(guān)，必要時(shí)組織檔案保護(hù)專家對(duì)保護(hù)結(jié)果進(jìn)行鑒定、驗(yàn)收，并由此形成會(huì)議紀(jì)要，對(duì)檔案庫(kù)房資源的開(kāi)發(fā)利用形成全方位管理。

2.加強(qiáng)檔案庫(kù)房規(guī)章制度風(fēng)險(xiǎn)管理。檔案庫(kù)房風(fēng)險(xiǎn)管理，就是安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別、控制，進(jìn)而消除檔案庫(kù)房規(guī)章制度風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。一是對(duì)檔案庫(kù)房安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。二是通過(guò)建章立制保護(hù)檔案資源安全有效，降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率，盡可能的減小對(duì)檔案帶來(lái)的不利影響，具體包含擬定檔案庫(kù)房規(guī)章制度風(fēng)險(xiǎn)防控方案、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估等內(nèi)容。在工作中時(shí)刻繃緊檔案庫(kù)房安全紅線，建立檔案庫(kù)房風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，做好檔案庫(kù)房風(fēng)險(xiǎn)控制工作。

（四）建立科學(xué)規(guī)范的檔案庫(kù)房規(guī)章制度體系

檔案庫(kù)房制度制定的核心思路是，將檔案安全檢查、檔案進(jìn)出庫(kù)、檔案庫(kù)房安全指南以及檔案庫(kù)房安全責(zé)任制進(jìn)行整合，構(gòu)建起檔案庫(kù)房統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的檔案庫(kù)房制度平臺(tái)，為檔案資源的綜合管理、開(kāi)發(fā)利用、安全防護(hù)提供支撐和技術(shù)保障。檔案庫(kù)房制度建設(shè)分為基礎(chǔ)制度層面、技術(shù)制度層面、保障制度層面、管理人員責(zé)任層面。

1.基礎(chǔ)制度層面即確定檔案庫(kù)房管理指南。明確規(guī)劃?rùn)n案庫(kù)房設(shè)計(jì)圖及索引存放位置，方便檔案工作人員快捷查找檔案資源，也便于應(yīng)急狀態(tài)下有序、合理的開(kāi)展檔案資源的救援工作。

2.技術(shù)制度層面的核心是建立健全檔案資源進(jìn)出庫(kù)制度。既要加強(qiáng)檔案庫(kù)房專人制度管理，同時(shí)也要對(duì)于檔案資源的進(jìn)出場(chǎng)館進(jìn)行明確細(xì)化。接收征集檔案進(jìn)館要采取雙人審核登記和消毒，把好安全入口關(guān)；出庫(kù)檔案也要完成檔案檢查、消毒工作，登記備案，備注歸庫(kù)時(shí)間。庫(kù)房?jī)?nèi)不得從事與庫(kù)房管理無(wú)關(guān)的工作。

3.保障制度層面是構(gòu)建檔案制度運(yùn)行機(jī)制。以流程設(shè)計(jì)、應(yīng)急演練、績(jī)效考核發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，保障制度的有效推進(jìn)。既包括對(duì)檔案庫(kù)房?jī)?nèi)的實(shí)體檔案、檔案設(shè)施設(shè)備、存儲(chǔ)環(huán)境，進(jìn)行安全巡檢，同時(shí)做好溫濕度記錄，及時(shí)有效消除危及檔案庫(kù)房規(guī)章制度的危險(xiǎn)因素。也包含了對(duì)檔案內(nèi)容的檢查，紙張的受損情況，有無(wú)受潮等，以及檔案庫(kù)房?jī)?nèi)的消防用水、用電安全。

4.管理人員責(zé)任層面要杜絕檔案部門檔案管理人員缺乏責(zé)任心問(wèn)題。建立健全檔案庫(kù)房管理人員管理制度，將檔案庫(kù)房管理制度分解細(xì)化，落實(shí)到每一名檔案管理人員日常崗位職責(zé)中，分層管理，有效地提高檔案管理工作者的認(rèn)同感和責(zé)任感。