劉佳靜 鄭建明

(南京大學(xué)信息管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展將人類理性拓展到極致，也催生了“數(shù)智”時代的到來。數(shù)據(jù)日益成為重要的生產(chǎn)資料和國家戰(zhàn)略性資源，數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)技術(shù)對經(jīng)濟發(fā)展、行政管理、法治建設(shè)、國防外交以及文化事業(yè)等諸多方面產(chǎn)生了深遠影響[1]。公共數(shù)據(jù)以開放為手段在公眾監(jiān)督下實現(xiàn)透明化和公平化，有助于提高社會民主，提高政府的效率和效能。促進公共數(shù)據(jù)開放共享、加強公共數(shù)據(jù)開放利用，有利于充分釋放數(shù)據(jù)要素活力，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價值最大化。2009年美國開放政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站data.gov上線，2010年英國建立data.gov.uk網(wǎng)站向社會發(fā)布財政數(shù)據(jù)，此后，各國(地區(qū))數(shù)據(jù)開放政策迅速興起，數(shù)據(jù)開放運動也在國際社會推廣開來。

公共數(shù)據(jù)開放己成為社會治理的重要途徑和方式，近年來，我國政府不斷進行政策儲備，并將公共數(shù)據(jù)開放提升到“國家戰(zhàn)略”地位，促進公共數(shù)據(jù)資源的開放共享。2015年以來，國家先后出臺《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《關(guān)于推進公共信息資源開放的若干意見》《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策文件，提出要構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的公共數(shù)據(jù)資源開放共享體系，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的共享共用。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出要“推進數(shù)字化智能化發(fā)展”和“加強公共數(shù)據(jù)開放共享”，強調(diào)要建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，推進數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，提升國家數(shù)據(jù)共享交換平臺功能，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用。同年，《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》提出要“推進政府和公共服務(wù)機構(gòu)數(shù)據(jù)開放共享”，優(yōu)先推動民生保障、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)向社會有序開放?？傮w來說，我國公共數(shù)據(jù)開放政策保障體系已初步形成。

在實踐中，近十年來多個省級、副省級和地級公共數(shù)據(jù)開放平臺陸續(xù)上線，向社會公眾開放了教育科技、民生服務(wù)、道路交通、健康衛(wèi)生、資源環(huán)境、文化休閑、機構(gòu)團體、公共安全、經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會保障、勞動就業(yè)、企業(yè)服務(wù)、城市建設(shè)、地圖服務(wù)等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源[2]。2012年上海市打造了全國首個政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)站，2015年“武漢市公共數(shù)據(jù)開放平臺”上線運行，2019年“上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺”(data.sh.gov.cn)取代了先前的“上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”(datashanghai.gov.cn)……雖然我國公共數(shù)據(jù)開放勢頭迅猛，但從整體上來看仍存在不少建設(shè)問題。如區(qū)域發(fā)展不平衡，東南地區(qū)的公共數(shù)據(jù)開放水平遠超西北地區(qū)；數(shù)據(jù)開放程度與經(jīng)濟發(fā)展效益不相對稱；公共數(shù)據(jù)存儲分散，數(shù)據(jù)資源流動性不強；公共數(shù)據(jù)只開放不維護；缺乏高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用，數(shù)據(jù)價值挖掘不夠；公共數(shù)據(jù)開放平臺普遍重建輕用，缺乏及時、有效的互動交流等[3-5]。公共數(shù)據(jù)開放利用需要科學(xué)規(guī)范的開放利用體系，目前各國(地區(qū))都在積極探索公共數(shù)據(jù)的開放利用途徑，以構(gòu)建更加符合人民要求的民主政府，實現(xiàn)更加滿足人民需求的公共服務(wù)，創(chuàng)建更加符合人民期待的美好生活。

作為新時代的潮流，公共數(shù)據(jù)開放已是大勢所趨。推動公共數(shù)據(jù)開放，既需要政府切實履行職責(zé)，為數(shù)據(jù)開放營造適宜發(fā)展的社會環(huán)境，也需要學(xué)界貢獻科研力量，為數(shù)據(jù)開放提供具有價值的學(xué)術(shù)觀點。為解決當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開放的實踐問題，進一步促進公共數(shù)據(jù)的開放利用，本文以國內(nèi)外相關(guān)研究為基點，對公共數(shù)據(jù)開放理論體系的研究現(xiàn)狀進行總體把握，并闡釋公共數(shù)據(jù)開放利用體系的概念內(nèi)涵，分析體系的設(shè)計原則，提出體系構(gòu)建的邏輯依據(jù)，最終構(gòu)建出公共數(shù)據(jù)開放利用體系的整體框架。

1 研究現(xiàn)狀

當(dāng)前的公共數(shù)據(jù)開放研究頗具規(guī)模，但絕大多數(shù)研究成果是圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開放展開的。從數(shù)據(jù)開放利用“體系”的視角來看，已有研究對公共數(shù)據(jù)開放的政策體系、價值體系、技術(shù)體系、管理體系、服務(wù)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、評價體系等某一次級體系進行了不同程度的探討。就政策體系來說，黃如花等采用循證政策研究方法，構(gòu)建了包含基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)管理層、政府治理層的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享政策體系[6]；白獻陽等借鑒公共政策理論，提出了包含基本政策、具體政策、保障政策的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策體系框架[7]。就價值體系來說，黃如花等構(gòu)建了包含政治價值、社會價值、經(jīng)濟價值和技術(shù)價值在內(nèi)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)價值體系，該體系包含16個二級指標(biāo)和43個三級指標(biāo)[8]。就技術(shù)體系來說，楊現(xiàn)民等構(gòu)建了包含教育數(shù)據(jù)采集層、教育數(shù)據(jù)處理層、教育數(shù)據(jù)分析與展現(xiàn)層、教育數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)層的教育大數(shù)據(jù)技術(shù)體系框架[9]；Lnenicka M等提出，大型開放鏈接數(shù)據(jù)分析生態(tài)系統(tǒng)，包含透明度、參與度、法律、技術(shù)、社會、經(jīng)濟等基本要素[10]。

就管理體系來說，宋晶晶以數(shù)據(jù)資產(chǎn)為切入點，構(gòu)建了包含政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理對象、管理流程、管理標(biāo)準(zhǔn)、安全管理、權(quán)屬管理5個層面的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系，同時從基礎(chǔ)平臺、制度保障、機制保障、人才支持4個方面提出了政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的實施路徑[11]。就服務(wù)體系來說，趙鈞提出了由數(shù)據(jù)采集轉(zhuǎn)換服務(wù)、數(shù)據(jù)存儲服務(wù)、數(shù)據(jù)查詢服務(wù)等8個服務(wù)，終端管理模塊、數(shù)據(jù)預(yù)處理模塊、數(shù)據(jù)存儲模塊等9個模塊構(gòu)成的物聯(lián)網(wǎng)開放數(shù)據(jù)服務(wù)體系的構(gòu)想[12]；朱銳勛設(shè)計了包含呈現(xiàn)層、平臺層、信息層、集成層、安全與隱私保護的電子公共服務(wù)體系，支撐電子政務(wù)的信息公開和數(shù)據(jù)開放、在線辦理和服務(wù)定制、電子咨詢和電子參與[13]。就標(biāo)準(zhǔn)體系來說，黃如花從宏觀層面提出了由數(shù)據(jù)創(chuàng)建與匯交標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)選擇與處理標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)描述與組織標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)與發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)與利用標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)管理與評估標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)體系[14]；王雨娃等從推進“一帶一路”倡議的視角出發(fā)，構(gòu)建了包含數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)值標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式和技術(shù)交換標(biāo)準(zhǔn)的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架[15]。

數(shù)據(jù)開放評價體系研究成果頗豐，國內(nèi)外學(xué)者對政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度[16-17]、公共數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險[18]、開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站[19-20]等進行了大量探討。段忠賢等提出，從廣度、深度、效度3個方面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度進行評價[21]；Henriksen-Bulmer J等從語境完整性視角出發(fā)，構(gòu)建了包含信息規(guī)范、價值觀、法規(guī)、披露風(fēng)險在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)開放隱私風(fēng)險評估元模型[22]；Máchová R等設(shè)計了由開放數(shù)據(jù)集規(guī)范、開放數(shù)據(jù)集反饋、開放數(shù)據(jù)集需求3個維度、14個準(zhǔn)則構(gòu)成的基準(zhǔn)框架，對政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站的可用性進行評估[23]；崔旭等從整體視角出發(fā)，構(gòu)建了包含設(shè)施和平臺、數(shù)量和內(nèi)容、供給和使用、保障和發(fā)展4個一級指標(biāo)，20個二級指標(biāo)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放評價體系框架[24]。

此外，還有學(xué)者從整體視角切入構(gòu)建了聚合諸多要素的公共數(shù)據(jù)開放體系。如陳朝兵等應(yīng)用“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”分析框架，構(gòu)建了包含要求子體系、運行子體系、結(jié)果子體系的“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架[25]；楊現(xiàn)民等聚焦教育政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享，通過闡釋其多維價值與基本原則，構(gòu)建了包含三項核心要素、兩類影響因子以及三套關(guān)鍵機制的教育政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享體系的基本框架[26]；岳麗欣等通過分析浪潮集團政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺框架和中國政府公開信息整合服務(wù)平臺框架，進而提出了包含數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)服務(wù)、平臺互動交流3個層面的數(shù)據(jù)開放平臺理論框架[27]；賈一葦探討了全國一體化國家大數(shù)據(jù)中心“1+3”體系架構(gòu)模式，包含數(shù)據(jù)中心與云計算平臺、全國政務(wù)信息資源共享交換平臺以及大數(shù)據(jù)資源服務(wù)平臺[3]；Zhao Y等基于技術(shù)—組織—環(huán)境框架和資源基礎(chǔ)理論，構(gòu)建了一個系統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效分析框架，包含技術(shù)管理能力、財務(wù)資源、組織安排、規(guī)章制度、組織文化、公眾需求、政府間競爭[28]。

當(dāng)前的政府?dāng)?shù)據(jù)開放理論體系研究相對豐富，但從用戶需求出發(fā)構(gòu)建數(shù)據(jù)開放利用體系的研究較少，且專門以公共數(shù)據(jù)開放為對象設(shè)計的體系框架研究也比較少見。一方面，公共數(shù)據(jù)開放利用體系理論框架研究不僅可以拓展和豐富政府?dāng)?shù)據(jù)開放議題的研究范疇，還能促進公共數(shù)據(jù)開放研究領(lǐng)域向前推進；另一方面，以用戶需求為導(dǎo)向設(shè)計公共數(shù)據(jù)開放利用體系，有助于提高數(shù)據(jù)利用率和公眾滿意度，同時避免資源浪費，因此值得學(xué)界重點關(guān)注與研究。

2 公共數(shù)據(jù)開放利用體系：概念界定與設(shè)計原則

2.1 公共數(shù)據(jù)開放利用體系概念界定

公共數(shù)據(jù)開放與政府?dāng)?shù)據(jù)開放關(guān)聯(lián)密切。從數(shù)據(jù)類型來看，政府?dāng)?shù)據(jù)是指各級行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生和收集的各類數(shù)據(jù)；公共數(shù)據(jù)是指政府機構(gòu)及其他履行公共管理與服務(wù)職能的公共機構(gòu)在履行公共管理職責(zé)和公共服務(wù)職能過程中產(chǎn)生和收集的各類數(shù)據(jù)[29]，涉及信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、安監(jiān)、金融、質(zhì)量、統(tǒng)計、氣象、海洋、企業(yè)登記監(jiān)管等眾多領(lǐng)域。從開放主體來看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體即為各級行政機關(guān)；公共數(shù)據(jù)開放的主體既包含政府機構(gòu)，也包含履行公共管理與服務(wù)職能的事業(yè)單位、社會團體和社會組織，以及由政策法規(guī)授權(quán)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)等[29-30]。從具體定義來看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指政府將其所掌握的、涉及國計民生的數(shù)據(jù)資源，依法(遵循不侵犯個人隱私、不危害國家安全等原則)向社會公眾公開的活動[27]；公共數(shù)據(jù)開放是指政府及相關(guān)企事業(yè)單位依法向社會公眾開放其所掌握的各類數(shù)據(jù)資源的活動[31]。綜上不難發(fā)現(xiàn)，公共數(shù)據(jù)開放較政府?dāng)?shù)據(jù)開放更為復(fù)雜，兼具主體多元化和客體多樣性特點。因此，本文認為政府?dāng)?shù)據(jù)包含公共數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則(完整、一手、及時、可獲取、可機讀、非歧視、非專屬、免于授權(quán))[2,32]同樣適用于公共數(shù)據(jù)開放。

公共數(shù)據(jù)開放是為了鼓勵企業(yè)、第三方機構(gòu)、社會組織、個人等充分利用數(shù)據(jù)開展科技研究、咨詢服務(wù)、產(chǎn)品開發(fā)、數(shù)據(jù)加工等活動，以釋放數(shù)據(jù)價值，推動透明政府、數(shù)據(jù)經(jīng)濟、公共服務(wù)發(fā)展，更好地促進社會治理。因此，公共數(shù)據(jù)利用是公共數(shù)據(jù)開放議題中應(yīng)有之義。綜合公共數(shù)據(jù)開放的含義和目的，同時借鑒前人“要素說”的研究思想——研究事物可以從要素著手加以分別認識，最終構(gòu)建出事物的整體[33]，本文將公共數(shù)據(jù)開放利用體系的概念界定為：政府及相關(guān)事業(yè)單位、社會組織、企業(yè)等在實施數(shù)據(jù)開放和促進數(shù)據(jù)利用過程中所涉及的各種要素及其之間邏輯關(guān)系共同構(gòu)成的統(tǒng)一整體或系統(tǒng)。換言之，公共數(shù)據(jù)開放利用體系作為一個整體，是由若干要素相互聯(lián)系、相互作用而構(gòu)成的。

2.2 公共數(shù)據(jù)開放利用體系設(shè)計原則

經(jīng)過近幾年的發(fā)展及政府?dāng)?shù)據(jù)開放十余年來的探索和實踐，公共數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)從提高政府透明度和公共問責(zé)逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)注公共數(shù)據(jù)的利用與創(chuàng)新，越發(fā)重視數(shù)據(jù)價值的釋放[34]。換言之，相較于“開放”，使數(shù)據(jù)得到充分“利用”并產(chǎn)生價值才是公共數(shù)據(jù)開放的根本目的[2]。公共數(shù)據(jù)開放在很大程度上依靠“數(shù)據(jù)驅(qū)動”與“技術(shù)驅(qū)動”，但公共數(shù)據(jù)開放利用更應(yīng)該堅持“需求驅(qū)動”，以用戶需求為導(dǎo)向建立公共數(shù)據(jù)開放利用體系，同時遵循“安全可控”和“便捷高效”原則。

2.2.1 “需求導(dǎo)向”原則

面向社會公眾開放公共數(shù)據(jù)，是為了促進數(shù)據(jù)資源重復(fù)利用以實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值。既然社會公眾(即用戶)是開放數(shù)據(jù)的實際利用者，那么社會公眾的數(shù)據(jù)需求在數(shù)據(jù)開放過程中應(yīng)該充分發(fā)揮導(dǎo)向作用，對公共數(shù)據(jù)開放的領(lǐng)域、類型、范圍等進行干預(yù)和指引。同時，用戶需求作為公共數(shù)據(jù)開放的外在動力，應(yīng)當(dāng)受到數(shù)據(jù)開放主體的重視，并與數(shù)據(jù)、技術(shù)共同發(fā)揮驅(qū)動作用。為保證用戶需求得到重視并發(fā)揮相應(yīng)作用，在構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放利用體系時應(yīng)該始終堅持“需求驅(qū)動”原則，并將用戶需求作為某一層級要素融入整個數(shù)據(jù)開放利用的過程中，與不同層級要素進行有效協(xié)同，從而提高用戶滿意度，增強用戶持續(xù)使用意愿，進一步優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開放利用機制，推動開放利用體系的高質(zhì)量建設(shè)。

2.2.2 “安全可控”原則

數(shù)據(jù)安全被視為公共數(shù)據(jù)開放的生命線，只有保證數(shù)據(jù)安全，才能更好地促進數(shù)據(jù)開放和利用。公共數(shù)據(jù)開放的初衷是為了保護公民的知情權(quán)，同時強調(diào)數(shù)據(jù)的重復(fù)利用。但公共數(shù)據(jù)涉及國家(地區(qū))國防或外交機密、機構(gòu)內(nèi)部秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等重要內(nèi)容，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露或濫用，將帶來難以控制的數(shù)據(jù)危機，無論是對國家(地區(qū))、社會還是個人都將造成巨大的威脅和傷害[35]。因此，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放利用體系必須堅持“安全可控”原則，同時這也要求公共數(shù)據(jù)開放主體格外重視數(shù)據(jù)安全，在數(shù)據(jù)開放與保密中找到相對平衡，如確定數(shù)據(jù)開放范圍、設(shè)立數(shù)據(jù)監(jiān)管員、尋求技術(shù)突破與法律保護等；要求數(shù)據(jù)利用者明確自身數(shù)據(jù)安全義務(wù)，并主動接受數(shù)據(jù)應(yīng)用風(fēng)險評估。

2.2.3 “便捷高效”原則

公共數(shù)據(jù)開放利用體系的高效運轉(zhuǎn)，能夠保障公共數(shù)據(jù)資源的可持續(xù)開放和最大化利用，同時為公共數(shù)據(jù)的上傳發(fā)布與下載利用提供極大便利性。因此，建立公共數(shù)據(jù)開放利用體系應(yīng)該堅持“便捷高效”原則，為數(shù)據(jù)開放主體和數(shù)據(jù)利用者搭建一體化、一站式服務(wù)平臺，一方面，簡化開放主體數(shù)據(jù)上傳、發(fā)布、治理的流程，降低利用者數(shù)據(jù)查詢、檢索、下載的難度，提高開放數(shù)據(jù)的可獲取性和易用性；另一方面，為二者提供溝通交流渠道，增強彼此互動，推動公共數(shù)據(jù)資源的高效配置、異常情形的及時預(yù)警以及突發(fā)事件的快速處理，不斷提升公共數(shù)據(jù)利用水平和社會公眾滿意度。

3 公共數(shù)據(jù)開放利用體系：邏輯依據(jù)與整體框架

3.1 公共數(shù)據(jù)開放利用體系邏輯依據(jù)

針對一種活動(或過程)的體系，其要素一般包括該活動的環(huán)境背景、執(zhí)行主體、目標(biāo)客體、具體行為、實際效果等[36]。而構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放利用體系是為了解決“什么環(huán)境下開放？誰來開放？給誰利用(向誰開放)？如何開放利用？開放利用得怎么樣？”等一系列問題[25]，這些問題與上述要素一一對應(yīng)，因此，以這些要素為基礎(chǔ)構(gòu)建的公共數(shù)據(jù)開放利用體系可以視為對公共數(shù)據(jù)開放利用系列問題的一種回答。然而，構(gòu)建體系框架并不是對相關(guān)要素進行簡單羅列，這些總體上無序、無向、離散的要素需要根據(jù)一定邏輯關(guān)系串聯(lián)起來，進行有序、有向排列。復(fù)旦大學(xué)鄭磊教授在探討開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價值創(chuàng)造機理時提出，政府?dāng)?shù)據(jù)從開放到利用再到價值創(chuàng)造是一個動態(tài)循環(huán)的過程，且該過程會受到外部環(huán)境的重要影響[2]。根據(jù)本文對政府?dāng)?shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)的理解，政府?dāng)?shù)據(jù)包含于公共數(shù)據(jù)，因此政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的價值產(chǎn)生過程同樣適用于公共數(shù)據(jù)開放，即具有“數(shù)據(jù)開放—數(shù)據(jù)利用—價值創(chuàng)造”的過程特點。公共數(shù)據(jù)開放利用平臺可以架起數(shù)據(jù)開放主體與利用者之間的橋梁，連接數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)利用兩個重要環(huán)節(jié)，解決“如何開放利用”問題。“價值創(chuàng)造”是對“開放利用得怎么樣”的有力回應(yīng)——公共數(shù)據(jù)開放的數(shù)量越多、質(zhì)量越高，數(shù)據(jù)開放的效果越好；數(shù)據(jù)利用者獲取數(shù)據(jù)越方便、利用數(shù)據(jù)的能力越強，數(shù)據(jù)利用的效果就越好；開放和利用效果的好壞可以通過所創(chuàng)造的公共價值的高低來衡量。此外，開放利用環(huán)境將對整個過程產(chǎn)生一定影響。

基于上述分析，本研究認為公共數(shù)據(jù)開放利用體系包含開放利用環(huán)境、數(shù)據(jù)開放主體、公共數(shù)據(jù)開放利用平臺、目標(biāo)數(shù)據(jù)用戶、公共價值評估5個構(gòu)成要素，如圖1所示。這些要素根據(jù)公共數(shù)據(jù)開放的過程特點進行串聯(lián)，最終形成的體系以“開放利用”為核心和重點，以“創(chuàng)造價值”為目標(biāo)落地，以“數(shù)據(jù)、技術(shù)、需求”為共同驅(qū)動力，以推動高質(zhì)量數(shù)據(jù)有序安全開放和促進開放數(shù)據(jù)最大化利用為方向引導(dǎo)。要素和體系是相對而言的概念，任一體系都是更大體系的構(gòu)成要素，因此，公共數(shù)據(jù)開放利用體系的構(gòu)成要素同時也是其次級體系，這些次級體系又由若干要素聚合而成。

圖1 公共數(shù)據(jù)開放利用體系構(gòu)成要素及其對應(yīng)問題

3.2 公共數(shù)據(jù)開放利用體系整體框架

框架是一種可以用來解決與分析各種錯綜復(fù)雜問題的基本概念結(jié)構(gòu)[37]?；凇翱蚣堋边@一分析工具，同時結(jié)合前文梳理的邏輯，本文對開放利用環(huán)境、數(shù)據(jù)開放主體、公共數(shù)據(jù)開放利用平臺、目標(biāo)數(shù)據(jù)用戶、公共價值評估5個要素進行整合，設(shè)計了公共數(shù)據(jù)開放利用體系整體框架，如圖2所示。

3.2.1 開放利用環(huán)境

公共數(shù)據(jù)開放利用離不開政治、社會、經(jīng)濟、技術(shù)等環(huán)境的影響。就政治環(huán)境來說，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出“加快數(shù)字化發(fā)展”“激活數(shù)據(jù)要素潛能”“將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)”“加強公共數(shù)據(jù)開放共享”“促進公共服務(wù)和社會運行方式創(chuàng)新”“以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”[38]，國家政策的引領(lǐng)為公共數(shù)據(jù)開放利用提供了良好的政治環(huán)境，同時面向數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)開放利用體系建設(shè)也成為今后一段時期的國家戰(zhàn)略任務(wù)。就社會環(huán)境來說，社會公眾對公共數(shù)據(jù)的透明度和開放度要求正在不斷提升，對信息和數(shù)據(jù)共享的需求也越來越強烈，公共數(shù)據(jù)開放是民之所向，通過數(shù)據(jù)開放為公眾生活帶來更多的便利也是社會發(fā)展的應(yīng)有之義。就經(jīng)濟環(huán)境來說，為響應(yīng)“全面深化改革”的號召，以數(shù)據(jù)賦能經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，以數(shù)據(jù)開放指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級、激勵“大眾創(chuàng)業(yè)”和“萬眾創(chuàng)新”、促進經(jīng)濟管理精準(zhǔn)化，對我國的經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。就技術(shù)環(huán)境來說，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等一系列信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+”的深度推進，為公共數(shù)據(jù)借助互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)開放共享和開發(fā)利用提供了技術(shù)保障，以技術(shù)賦能公共數(shù)據(jù)開放釋放發(fā)展新動能。

3.2.2 數(shù)據(jù)開放主體

從政府?dāng)?shù)據(jù)開放到公共數(shù)據(jù)開放，打破了由政府獨立支撐、一種資源獨大的傳統(tǒng)局面，開放主體更加多元。當(dāng)前，政府仍然是大量基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性公共數(shù)據(jù)的持有者，但隨著信息通訊技術(shù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的蓬勃發(fā)展，越來越多承擔(dān)公共管理和服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會組織與企業(yè)，也具備了數(shù)據(jù)創(chuàng)建與采集、數(shù)據(jù)組織與處理、數(shù)據(jù)保存與發(fā)布的能力。政府及公共企事業(yè)單位、社會組織共同開放各自所持有的公共數(shù)據(jù)資源，能夠保障數(shù)據(jù)開放運動的可持續(xù)進行，帶動全社會的數(shù)據(jù)開放，鼓勵數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用，形成良好的數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境，推動社會發(fā)展和文明進步[30]。此外，以用戶的數(shù)據(jù)需求為指引，政府及各企事業(yè)單位、社會組織等開放用戶切實所需的公共數(shù)據(jù)，也是提高公共數(shù)據(jù)開放利用效率的關(guān)鍵所在。

3.2.3 公共數(shù)據(jù)開放利用平臺

公共數(shù)據(jù)資源開放利用是國家數(shù)字化建設(shè)的核心，其主要表現(xiàn)形式是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、有序化、產(chǎn)業(yè)化。這些都需要通過建立一個操作便捷、運轉(zhuǎn)高效的公共數(shù)據(jù)開放利用平臺來實現(xiàn)——以某種數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)作為數(shù)據(jù)加工處理平臺，在平臺上進行數(shù)據(jù)管理、服務(wù)、增值處理、交流互動，然后應(yīng)用于各種事務(wù)的管理與決策，或者滿足用戶的某種需求。本文通過借鑒我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)的理論基礎(chǔ)與實踐現(xiàn)狀[27]，同時參考科研數(shù)據(jù)開放共享中的數(shù)據(jù)管理服務(wù)核心要點[39]，進而提出了公共數(shù)據(jù)開放利用平臺框架，包含數(shù)據(jù)管理層、數(shù)據(jù)服務(wù)層以及交流互動層。

1)數(shù)據(jù)管理層

數(shù)據(jù)管理層是公共數(shù)據(jù)開放利用平臺的基礎(chǔ)層，可以分為數(shù)據(jù)創(chuàng)建與采集、數(shù)據(jù)組織與處理、數(shù)據(jù)保存與發(fā)布、數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全4個方面。數(shù)據(jù)創(chuàng)建與采集是指數(shù)據(jù)開放主體在公共事務(wù)、公共活動、公共服務(wù)的管理過程中所產(chǎn)生和收集的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)涉及的領(lǐng)域廣泛，數(shù)據(jù)類型十分多樣；數(shù)據(jù)組織與處理的目的是實現(xiàn)數(shù)據(jù)的一致性、有序性和關(guān)聯(lián)性，對數(shù)據(jù)的格式、類目、元素等進行標(biāo)準(zhǔn)化處理和規(guī)范，如將數(shù)據(jù)RDF化和關(guān)聯(lián)化(創(chuàng)建開放鏈接數(shù)據(jù))[40]，實現(xiàn)數(shù)據(jù)規(guī)范與有效組織；數(shù)據(jù)保存與發(fā)布是將數(shù)據(jù)的各種格式(包括原始、使用、遷移格式)、元數(shù)據(jù)和文件、各級數(shù)據(jù)集及使用條件等保存至開放平臺并予以發(fā)布，通過平臺將公共數(shù)據(jù)向社會公眾公開；數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全包括對數(shù)據(jù)質(zhì)量的把控和對數(shù)據(jù)安全的保障。一方面，開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量越好，通過開發(fā)利用帶來的價值就越高，因此數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)根據(jù)政策和法律指導(dǎo)，對開放數(shù)據(jù)進行定期篩查，以保證數(shù)據(jù)的高質(zhì)量；另一方面，隨著公眾對知情權(quán)和隱私權(quán)的日益重視，公共數(shù)據(jù)開放利用需要同時考慮數(shù)據(jù)安全保護問題。從宏觀層面來說，相關(guān)部門應(yīng)制定適用于開放利用環(huán)境下的公共數(shù)據(jù)隱私保護制度和公共數(shù)據(jù)分類分級安全保護制度，加強對涉及國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私等不宜公開的數(shù)據(jù)的全面保護；從微觀層面來說，為促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、確有需要公開部分隱私數(shù)據(jù)時，數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)對這部分?jǐn)?shù)據(jù)進行脫敏處理，或者通過匿名化、置換化、加密解密等方法手段對其進行轉(zhuǎn)化[39]，確保最終開放的數(shù)據(jù)不會危害國家、社會和公眾。

2)數(shù)據(jù)服務(wù)層

數(shù)據(jù)服務(wù)層是公共數(shù)據(jù)開放利用平臺的功能層，可以分為數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)檢索、數(shù)據(jù)下載、應(yīng)用服務(wù)4個功能。建立平臺的目的是為社會公眾提供數(shù)據(jù)服務(wù)，滿足公眾的數(shù)據(jù)需求。數(shù)據(jù)查詢是平臺最基本的功能，用戶通過平臺導(dǎo)航可以查詢相應(yīng)的數(shù)據(jù)內(nèi)容。數(shù)據(jù)檢索一般可以分為關(guān)鍵詞檢索和高級檢索，通過平臺內(nèi)置檢索框?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)內(nèi)容檢索。較數(shù)據(jù)查詢來說，數(shù)據(jù)檢索的準(zhǔn)確度更高，并且對不熟悉平臺導(dǎo)航設(shè)置的用戶來說，通過數(shù)據(jù)檢索功能來獲取所需數(shù)據(jù)更為便捷。數(shù)據(jù)下載是數(shù)據(jù)利用的前提，僅僅訪問數(shù)據(jù)是不夠的，想要對數(shù)據(jù)進行重復(fù)利用，必須先下載相應(yīng)格式的數(shù)據(jù)。為促進數(shù)據(jù)利用，平臺應(yīng)提供多種格式的數(shù)據(jù)以供下載，包括doc、xls、CSV、ODS等，同時還應(yīng)開發(fā)批量下載功能，提高用戶下載數(shù)據(jù)的便利性。應(yīng)用服務(wù)屬于平臺的高級服務(wù)功能，分為APP應(yīng)用服務(wù)和API開發(fā)服務(wù)兩種類型。APP應(yīng)用服務(wù)即與平臺相對應(yīng)的手機應(yīng)用，支持用戶在平臺和手機APP的同步關(guān)聯(lián)；API開發(fā)服務(wù)主要針對開發(fā)人員，通過對平臺的二次開發(fā)與利用，促進平臺的不斷優(yōu)化[27]。

3)交流互動層

交流互動層的目的是促進數(shù)據(jù)開放主體與目標(biāo)數(shù)據(jù)用戶的交流與互動，從而改變傳統(tǒng)、自上而下的公共服務(wù)方式，重視用戶的需求、體驗與滿意度。交流互動層由用戶注冊與登錄、資源訂閱與共享、需求與意見反饋、用戶滿意度調(diào)查4個方面組成。用戶注冊與登錄是進行交流互動的第一步，擁有了自己的賬戶才能實現(xiàn)平臺與手機APP的個人信息、數(shù)據(jù)的實時同步，同時實現(xiàn)相關(guān)信息、數(shù)據(jù)資源的訂閱。在擁有獨立賬戶的基礎(chǔ)上進行社交媒體的綁定，如微博、微信、QQ等，可以進一步實現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)資源的共享，促進信息交流，實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動。此外，擁有個人賬戶有助于表達個人需求與意見，尋求平臺操作、數(shù)據(jù)利用等方面的一對一幫助，以及在平臺進行用戶滿意度調(diào)查時真實表達自己的使用體驗。從數(shù)據(jù)開放主體角度來說，目標(biāo)數(shù)據(jù)用戶注冊賬戶有助于開放主體對其進行監(jiān)督與管理，從而起到實時預(yù)防、及時阻止危害公共安全行為的作用，進一步保證公共數(shù)據(jù)開放利用環(huán)境的安全與穩(wěn)定。

3.2.4 目標(biāo)數(shù)據(jù)用戶

不同類型的數(shù)據(jù)用戶均需要借助公共數(shù)據(jù)開放平臺來查詢、獲取和利用數(shù)據(jù)資源。通過開發(fā)利用方式來實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的增值，使之成為更有用、更易用、更適用的高價值數(shù)據(jù)資源，最終目標(biāo)是支持決策、解決問題或者滿足某種需求，促進數(shù)據(jù)資源的社會共享。公共數(shù)據(jù)開放利用的目標(biāo)用戶有多種類型，根據(jù)數(shù)據(jù)利用的次序，可以分為一手?jǐn)?shù)據(jù)用戶和二手?jǐn)?shù)據(jù)用戶；根據(jù)數(shù)據(jù)利用的方式，可以分為數(shù)據(jù)利用專業(yè)人員和普通公眾[2]；根據(jù)用戶的專業(yè)背景，可以分為開發(fā)人員、科研人員、媒體從業(yè)者以及普通公眾等[41]。不同類型的用戶利用數(shù)據(jù)的目的、方式和能力也不盡相同。開發(fā)人員一般具有較高的專業(yè)水平，能夠?qū)﹂_放的原始數(shù)據(jù)進行操作、處理和開發(fā)，將無法直接解讀的數(shù)據(jù)通過可視化方式進行呈現(xiàn)，將一手?jǐn)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成易于解讀的二手?jǐn)?shù)據(jù)，以支持后續(xù)的數(shù)據(jù)應(yīng)用，為不同行業(yè)、領(lǐng)域的發(fā)展服務(wù)?？蒲腥藛T具備較高的數(shù)據(jù)處理和分析能力，通過采集、處理和分析開放公共數(shù)據(jù)，可以把握某一行業(yè)或領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀，尋找發(fā)展問題，提出發(fā)展策略，預(yù)測發(fā)展趨勢，從而使數(shù)據(jù)發(fā)揮價值。媒體從業(yè)者相對開發(fā)人員和科研人員來說，專業(yè)技能相對較弱，其主要目的是將經(jīng)過簡單處理和分析的開放數(shù)據(jù)以報道的方式傳遞給社會公眾，提高報道的說服力，同時也提高公眾的知情度。普通公眾的數(shù)據(jù)利用能力普遍較弱，尤其是對非專業(yè)的、教育水平不高的公眾來說，能夠讀懂?dāng)?shù)據(jù)已非易事。為促進數(shù)據(jù)公平、保障各類用戶使用開放公共數(shù)據(jù)的權(quán)利，政府應(yīng)該為普通公眾提供幫助，如發(fā)布數(shù)據(jù)利用操作指南、扶持?jǐn)?shù)據(jù)中介機構(gòu)幫助公眾翻譯數(shù)據(jù)[42]。

3.2.5 公共價值評估

公共數(shù)據(jù)是政府機關(guān)與公共企事業(yè)單位、社會團體和社會組織，在履行公共管理、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)職責(zé)的過程中產(chǎn)生、收集、組織、存儲的數(shù)據(jù)，保障該過程順利進行的經(jīng)費來自公共財政和納稅人，因此公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)歸全社會所有[2]。政府及相關(guān)機構(gòu)組織在遵守相關(guān)政策法規(guī)、不損害公共利益的前提下，將其保有的公共數(shù)據(jù)免費開放給社會公眾，供其增值開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，實現(xiàn)了在政治、社會、經(jīng)濟、技術(shù)等方面的長遠效益和巨大價值。這些價值是面向不同的利益相關(guān)者產(chǎn)生的，對其進行有效評估有助于把握公共數(shù)據(jù)開放利用的實際效果。具體而言，政治價值是指公共數(shù)據(jù)開放利用為政府治理和管理帶來的效益，如增加政府透明度和公信力，提升政府?dāng)?shù)據(jù)管理、政府決策和治理能力，增強政府安全與風(fēng)險防控能力等；社會價值是指公共數(shù)據(jù)開放利用為社會公眾生活帶來的效益，如推進便民服務(wù)、提高公眾參與度、提升社會治理能力等；經(jīng)濟價值是指公共數(shù)據(jù)開放利用為經(jīng)濟發(fā)展帶來的效益，如簡化企業(yè)辦事手續(xù)、打造新的經(jīng)濟驅(qū)動力、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟管理精準(zhǔn)化等；技術(shù)價值是指為開放公共數(shù)據(jù)資源的復(fù)用帶來的效益，通過技術(shù)手段提高公共數(shù)據(jù)的開放性(如實現(xiàn)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)化、保證數(shù)據(jù)可自由獲取與使用)、兼容性(如建立統(tǒng)一開放平臺、保證數(shù)據(jù)機器可讀)、可靠性(如保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、及時更新數(shù)據(jù))以及安全性(保護用戶隱私和網(wǎng)絡(luò)空間安全)[43]。

4 結(jié) 語

公共數(shù)據(jù)作為當(dāng)今時代的一種公共資產(chǎn)，“開放”的核心是更多的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)和數(shù)據(jù)利用，以縮小數(shù)據(jù)不對稱的距離。積極探索如何安全高效地開放公共數(shù)據(jù)資源，加強數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用和創(chuàng)新應(yīng)用，提高數(shù)據(jù)利用效率迫在眉睫。所以，本研究通過辨析公共數(shù)據(jù)開放利用的相關(guān)概念，在遵循“需求導(dǎo)向、安全可控、便捷高效”原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共數(shù)據(jù)開放利用的過程特點，構(gòu)建了包含開放利用環(huán)境、數(shù)據(jù)開放主體、公共數(shù)據(jù)開放利用平臺、目標(biāo)數(shù)據(jù)用戶、公共價值評估在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)開放利用體系整體框架。該體系框架將公共數(shù)據(jù)開放利用與平臺建設(shè)和運營相結(jié)合，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)開放主體和目標(biāo)數(shù)據(jù)用戶之間的交流互通，使公共數(shù)據(jù)的開放與利用更加有序、便捷、高效；將公共數(shù)據(jù)開放利用與外部環(huán)境和價值創(chuàng)造相結(jié)合，構(gòu)成了一個關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放利用的價值生態(tài)系統(tǒng)，其中，外部環(huán)境、數(shù)據(jù)開放利用、數(shù)據(jù)價值產(chǎn)生相互影響和作用，處于一種動態(tài)平衡之中。

公共數(shù)據(jù)開放利用作為前沿性課題，在國內(nèi)的研究仍處于起步階段。學(xué)者們可以在政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究的基礎(chǔ)之上，探討公共數(shù)據(jù)開放問題，并積極引入國外先進研究與實踐經(jīng)驗，同時結(jié)合我國國情開展我國公共數(shù)據(jù)開放利用的理論與實踐探索，促進我國公共數(shù)據(jù)的安全有序開放與開發(fā)利用，力圖在國際上發(fā)出公共數(shù)據(jù)開放利用的中國聲音。