■文/李敏 潘泓晶 顧玲琍（上海科技管理干部學(xué)院）

2016年下半年以來，全球科技競爭格局更加復(fù)雜，西方發(fā)達(dá)國家普遍通過調(diào)整移民政策和人才政策，以此來加強(qiáng)對高端人才的爭奪。新形勢下我國引進(jìn)海外高端人才面臨著中美貿(mào)易摩擦、全球疫情、新的地緣政治事件等諸多挑戰(zhàn)，同時我國海外引才在系統(tǒng)思維、數(shù)量與質(zhì)量、引進(jìn)與評價、人才生態(tài)建設(shè)等方面的問題也亟待解決。本文通過對美德日三國引進(jìn)高端人才典型策略和做法的研究，以期在復(fù)雜多變的國際形勢下為不斷完善我國的引才策略、暢通引才路徑帶來借鑒。

一、美德日引才的主要做法

（一）美國引才情況

美國作為當(dāng)今世界第一科技大國和科技強(qiáng)國，除卻其大量科研經(jīng)費(fèi)的投入之外，高水平科技人才，特別是海外高端科技人才，對美國保持科技領(lǐng)先、持續(xù)推進(jìn)科技發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。其主要措施及政策如下。

（1）政府通過制定簽證政策，解決高端人才留美問題。美國目前涉及科技類的簽證主要有4類（見表1），這些簽證持有者都是美國外來科技人才的重要來源。例如，H1B簽證是最重要的簽證之一，簽證數(shù)量經(jīng)歷了擴(kuò)大、緊縮的過程。盡管特朗普總統(tǒng)卸任前頒布的H1B新規(guī)收緊了簽證發(fā)放，但由于新規(guī)受到美國眾多科技巨頭和高校的反對，并未正式實(shí)施。拜登政府執(zhí)政后將新規(guī)執(zhí)行時間延期至2022年11月。2021年H1B簽證的統(tǒng)計(jì)報告顯示，獲得該簽證最多的10家公司中有9家都是科技公司。其他三類簽證為L1、01、TN，分別為不同類型的專業(yè)科技人才來美工作提供便利。

表1 美國引進(jìn)科技類人才相關(guān)簽證

（2）留學(xué)生及國際合作與交流項(xiàng)目為美國引進(jìn)人才添磚加瓦。美國是世界上名牌大學(xué)最多的國家之一，其高等教育在世界上處于領(lǐng)先地位，受到世界各國尤其是發(fā)展中國家學(xué)生的青睞。美國推出F1和J1簽證，分別簽發(fā)給在美國認(rèn)可的學(xué)校全日制就讀的外國留學(xué)生以及赴美進(jìn)修、從事合作或交流訪問學(xué)者，從而更好地吸引全世界各國的優(yōu)秀學(xué)生和學(xué)者到美國深造，并且有相當(dāng)大一部分申請者在完成學(xué)習(xí)、培訓(xùn)后留在美國工作，成為美國科技人力資源的組成部分。

數(shù)據(jù)顯示，新冠肺炎疫情暴發(fā)前，由于特朗普政府限制簽證等原因，赴美留學(xué)人數(shù)有所放緩：2017—2018年度增幅僅為1.5%，2019—2020年度出現(xiàn)了負(fù)增長，2020—2021年度又比上年度減少了15%（見圖1）。

圖1 1949——2021年在美留學(xué)生數(shù)量

（3）企業(yè)就地引才，獵頭公司發(fā)揮作用。美國在國外成立了很多跨國公司、合資企業(yè)或研究機(jī)構(gòu)，通過人才本土化戰(zhàn)略招募分支機(jī)構(gòu)所在國的大量優(yōu)秀人才，以此來聚集全球高級人才，為美國實(shí)施其科技戰(zhàn)略做出貢獻(xiàn)。例如，微軟公司在中國的研究機(jī)構(gòu)約有60名研究人員，其中40位是國內(nèi)著名高校畢業(yè)的博士。IBM公司中國研究中心有60多名研究人員，全部具有碩士及博士學(xué)位。這都大大減輕了美國企業(yè)對本國人才的依賴，從另一面實(shí)現(xiàn)了人才的應(yīng)用。在此過程中，美國善于依托專業(yè)的獵頭公司減少尋找人才的成本。

（4）特色科技中心成為人才新寵。隨著科技發(fā)展，寸土寸金的硅谷、波士頓等老牌科技中心已經(jīng)不再適合剛剛起步的初創(chuàng)公司和年輕人，位于德州中部的奧斯汀獲得了更多科技人才的青睞。目前，奧斯汀已成為硅谷“碼農(nóng)”移居的首選，蘋果正在建造其在奧斯汀的第二個辦公地點(diǎn)，谷歌在這里有三處辦公樓，Oracle在2021年宣布正式將總部遷往奧斯汀，馬斯克也在2021年搬家于此。大公司的種子效應(yīng)與大量的孵化器、無需繳納州稅和企業(yè)所得稅的稅收政策、宜人的生活環(huán)境和個性的城市文化等，讓奧斯汀成為“崛起中的新硅谷”。

（二）德國引才情況

早在21世紀(jì)初，大批科技人才流向美國的現(xiàn)象，就引起了德國政府及科技界的高度關(guān)注。為此，德國政府積極采取措施大力吸引和培育優(yōu)秀的科技人才，較好遏制了人才流失的勢頭。2020年3月1日，德國《技術(shù)移民法》生效，進(jìn)一步擴(kuò)大了第三國國民移民的法律選擇。德國主要有以下幾方面的引才措施。

（1）設(shè)立“洪堡教席”獎，重金吸引海外高端人才。“洪堡教席”獎是德國獎金額度最高的科研獎，用來資助引進(jìn)人才為期5年的科學(xué)研究，其最高額度可達(dá)500萬歐元，主要用于科研梯隊(duì)的建設(shè)以及實(shí)驗(yàn)設(shè)備的添置和更新，同時本人也可從中支取薪酬。

（2）移民政策助力海外人才引進(jìn)。2012年，德國實(shí)行了“藍(lán)卡法案”。該移民政策規(guī)定歐盟以外國家的高校畢業(yè)生只要在德國找到一份年薪最低約為4.3萬歐元的工作即可獲得“藍(lán)卡”，并且持有藍(lán)卡三年后就能自動拿到永久居留權(quán)及更多的社會福利。截至2017年底已有約28 000人次拿到藍(lán)卡。藍(lán)卡政策不僅把在德國學(xué)習(xí)的外國留學(xué)生留下來，同時也為科技領(lǐng)域特定高端人才開了“綠燈”。

（3）政府搭建交流平臺，幫助企業(yè)吸引人才。為了讓企業(yè)與人才更便捷地尋找到彼此，德國政府為雙方積極搭建平臺。德國勞工局設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)跟蹤德國高端人才市場，為高端人才就業(yè)提供權(quán)威的指導(dǎo)信息。在其網(wǎng)站上建立了“高端人才就業(yè)信息服務(wù)系統(tǒng)”，系統(tǒng)內(nèi)有大量用人單位的招聘信息和高端人才的求職信息，雙方可以在這里直接建立聯(lián)系進(jìn)行雙向選擇。此外，政府成立的“德國學(xué)者組織”也積極吸引海外的德國籍高端人才回國。

（4）生活環(huán)境宜人，科技創(chuàng)新型城市更受青睞。相較其他歐洲發(fā)達(dá)國家而言，德國的物價水平較低。《美國新聞與世界報道》近五年的全球最佳國家排名情況顯示，德國一直保持著前五名的排名，其中慕尼黑更是常年位居全球宜居城市榜單前五名。慕尼黑以科技創(chuàng)新立城，多所世界著名大學(xué)、眾多知名企業(yè)和跨國公司的歐洲總部都為有意來慕尼黑的國內(nèi)外人才提供就業(yè)機(jī)會，高科技工業(yè)區(qū)的“硬實(shí)力”和多元交融的文化軟實(shí)力成為吸引人才的重要因素。

（三）日本引才情況

日本在21世紀(jì)之初就高度重視人口老齡化，采取多種手段吸引世界各國的科技人才來日本留學(xué)工作，保持國家的科技創(chuàng)新能力。

（1）制定留住青年優(yōu)秀科技人才、吸引外國研究人員的政策。2007年開始實(shí)施“促進(jìn)外國研究者日本落戶項(xiàng)目”；2008年啟動“30萬留學(xué)生計(jì)劃”，選出專門培養(yǎng)留學(xué)生的“重點(diǎn)大學(xué)”，為留學(xué)生就業(yè)創(chuàng)造有利條件，修改入境管理?xiàng)l例，幫助近一半的外國畢業(yè)生留在日本就職。2020年新冠肺炎疫情發(fā)生后，日本政府出臺了相應(yīng)的疫情補(bǔ)助金政策，給在日的留學(xué)生及在日工作的外國人以關(guān)懷。此外，日本政府還委托日本學(xué)術(shù)振興會等機(jī)構(gòu)實(shí)施“外國研究人員招聘計(jì)劃”“海外特別研究員制度”等政策來加大引才力度；同時文部科學(xué)省加大日語培訓(xùn)及普及，幫助外國人才更好地適應(yīng)日本的生活，融入日本社會。

（2）企業(yè)改變招聘模式，設(shè)立海外機(jī)構(gòu)挖掘全球人才。一是日本企業(yè)通過海外并購的方式吸納各國當(dāng)?shù)厝瞬?，培養(yǎng)人才歸屬感，增強(qiáng)企業(yè)吸引力。二是日本企業(yè)設(shè)立海外研究機(jī)構(gòu)招募全球人才，為企業(yè)的技術(shù)研發(fā)和引進(jìn)海外人才提供環(huán)境。例如，豐田早在2016年就在美國成立開發(fā)智能技術(shù)的分公司，并招聘了Google前機(jī)器部門負(fù)責(zé)人及其他知名研究員。這些企業(yè)海外研究機(jī)構(gòu)主要從事產(chǎn)品技術(shù)開發(fā)、創(chuàng)新和基礎(chǔ)性研究等，為日本企業(yè)國際化和海外人才引進(jìn)提供了平臺，是國家人才引進(jìn)戰(zhàn)略的重要組成部分。

（3）國際科技創(chuàng)新中心吸引大批海外人才聚集。日本政府于2020年決定實(shí)施“全球據(jù)點(diǎn)都市”計(jì)劃，將東京等四個都市圈打造成“日本版硅谷”，并為這些地區(qū)吸引海外人才提供經(jīng)費(fèi)扶持和政策優(yōu)惠。其中，依托東京為中心而建的東京灣區(qū)發(fā)展水平高，創(chuàng)造了日本近1/3的GDP?！度毡镜赜蚩茖W(xué)技術(shù)指標(biāo)（2019）》顯示，日本東京灣區(qū)的R&D人員占日本研發(fā)人員總量的48%，國際科技創(chuàng)新中心的優(yōu)勢吸引大批人才聚集。

二、新形勢下我國引進(jìn)高端人才面臨的瓶頸及問題

當(dāng)前，全球競爭形勢復(fù)雜多變。中美關(guān)系、地緣政治事件、新冠肺炎疫情影響等，對我國引進(jìn)海外科技人才帶來較大的不確定性。

（一）面臨的瓶頸

（1）新的地緣政治事件帶來的不確定性。烏克蘭危機(jī)持續(xù)數(shù)月，不少同俄羅斯相關(guān)的政府間或科研院校間的項(xiàng)目被凍結(jié)或終止，烏克蘭作為全球IT外包服務(wù)重要提供商（2020年有13家IT公司躋身世界100強(qiáng)）和東歐第二大人才庫，眾多的IT企業(yè)難以為繼。沖突導(dǎo)致大量高水平人才離開俄烏兩國流向歐洲各國和美國。這一地緣政治事件對我國的科技、經(jīng)濟(jì)乃至人才流動都產(chǎn)生了一定的影響。短期看，戰(zhàn)爭導(dǎo)致與兩國有合作的中國企業(yè)、科研合作項(xiàng)目不得不暫?；蛘呓K止。而且由于大多數(shù)科技人才流向歐盟各國和美國，中國海外引才空間被擠壓。長期看，科技人才流動愈發(fā)政治化。

（2）新冠肺炎疫情及防疫策略帶來的不確定性。隨著疫情持續(xù)和技術(shù)進(jìn)步，病毒變化和各國防疫策略的不確定性，使得各國對科技人才流動的吸引力有所變化。疫情在一定程度上影響了海外人才流動的意愿和模式，發(fā)達(dá)國家與中國之間的人才流動正在出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象。2022年3月以來，作為中國對外開放最前沿城市的上海出現(xiàn)了疫情大面積暴發(fā)，上海疫情防控暴露出諸多困難和問題，給上海的國際形象帶來尚難預(yù)估的影響。據(jù)了解，一些外資機(jī)構(gòu)顯現(xiàn)出搬離上海的打算和動作，一些外國人或持綠卡人士也有暫時或長遠(yuǎn)離開上海的考慮和行動。

（3）持續(xù)的中美貿(mào)易爭端帶來的不確定性。從國家長遠(yuǎn)利益考慮，中美兩國均加大了在對方相對優(yōu)勢領(lǐng)域的人力、物力投入，從而使背后的創(chuàng)新因素、人才因素競爭更加激烈。中美貿(mào)易爭端引發(fā)的對華移民政策、人才政策限制或封鎖，使中美兩國的人才流動面臨著前所未有的不確定性。一方面中國的留學(xué)生入美深造難度增加，另一方面在美海外科技人才回流難度也增加。人才安全并由此引申出來的美國保護(hù)主義立場、民粹論調(diào)及遏制中國政策的不斷出臺，使得國際人才引進(jìn)成為中美關(guān)系中的敏感議題。同時，以美國為首的利益集團(tuán)國家也加大了對我國從相關(guān)國家引進(jìn)人才的限制和監(jiān)控。針對人才安全問題，我國面向海外引進(jìn)科技人才的工程、計(jì)劃、項(xiàng)目等在宣傳、實(shí)施方式上面臨前所未有的挑戰(zhàn)，柔性引才和項(xiàng)目合作的形式也需適時調(diào)整。

（二）存在的主要問題

（1）系統(tǒng)全局的海外引才理念還需完善。總體來看，當(dāng)前國家層面和地方層面在引進(jìn)高層次人才方面均存在國家意志顯現(xiàn)而用人單位主體作用發(fā)揮不足的問題。這種引才模式在前期發(fā)揮了積極的引導(dǎo)和推動作用，但也給美國等西方國家攻擊打壓中國海外引才戰(zhàn)略提供了靶心。同時，由于政府引才的全過程均由政府推動（資金也主要由政府財政支出），用人單位相對缺乏深層次的意愿，在引才過程中作用發(fā)揮不足：缺乏對引進(jìn)人才在單位整體科研方向、專業(yè)領(lǐng)域等的系統(tǒng)思考；前期與擬引進(jìn)人才的溝通不夠充分；基于評選條件，引進(jìn)符合條件的，但未必是本專業(yè)領(lǐng)域的海外領(lǐng)軍人才；等等。

（2）政策趨同，人才引進(jìn)重數(shù)量輕實(shí)效的現(xiàn)象未能改變。國內(nèi)各地、各區(qū)域引進(jìn)人才政策趨同，多放在創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持、生活待遇支持上。隨著對有限人力資源競爭的加劇，各地為在競爭中體現(xiàn)優(yōu)勢，出現(xiàn)了扶持政策互相攀高、待遇不斷加碼和脫離本地區(qū)實(shí)際盲目引進(jìn)等情況，忽略了引進(jìn)人才與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、科技發(fā)展實(shí)際需要的匹配，待遇與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平相適應(yīng)等重要考量因素。不少地區(qū)將引進(jìn)人才數(shù)量作為對相關(guān)部門的考核標(biāo)準(zhǔn)，在評價指揮棒的指引下，全國各地產(chǎn)生了不必要的惡性競爭。

（3）科技人才評價體系仍需改進(jìn)，存量與引進(jìn)人才關(guān)系難以協(xié)調(diào)?！捌扑奈ā迸c“立新標(biāo)”的科技人才分類評價體系還不完備。在評什么、怎么評問題上，以創(chuàng)新價值、能力、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的科技人才分類評價體系不論在思維模式改變、科學(xué)指標(biāo)構(gòu)建、具體推進(jìn)舉措上都尚未建設(shè)到位。大部分單位還難以建立科學(xué)、合理、符合市場規(guī)律和調(diào)動人才積極性的評價標(biāo)準(zhǔn)，“大鍋飯”思想、搞平衡思想并未打破。粗放的人才評價標(biāo)準(zhǔn)既不能為引進(jìn)人才創(chuàng)造潛心研究、持續(xù)發(fā)揮作用的環(huán)境，也難以讓有能力、有貢獻(xiàn)的存量人才獲得與引進(jìn)人才同樣公平公正的感受，阻礙了人才合力的形成。

（4）引進(jìn)科技人才發(fā)揮作用的生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建仍有短板。從事業(yè)發(fā)展角度看，公平競爭的市場環(huán)境、鼓勵創(chuàng)新的風(fēng)險投資體系、寬容的創(chuàng)新文化、快速便捷的辦事流程等都會成為人才選擇的加分項(xiàng)；從個人生活角度看，良好的教育體系、優(yōu)美的生活環(huán)境、便利的生活出行、豐富的文化氛圍也是引進(jìn)人才選擇落地的重要因素?！氨鄙蠌V深”經(jīng)過多年的創(chuàng)新生態(tài)打造，盡管取得了較大發(fā)展，但仍有明顯短板，特別是居高的生活成本、引進(jìn)海外科技人才發(fā)揮效用的配套不足等。此外，引進(jìn)的高層次科技人才大部分進(jìn)入體制內(nèi)的高校、科研院所或受到財政資金支持的單位，這些財政資金支持的管理模式及體制內(nèi)單位現(xiàn)行的管理模式往往與希望達(dá)到的目標(biāo)存在沖突。

三、發(fā)達(dá)國家引才的經(jīng)驗(yàn)借鑒

面向“十四五”發(fā)展新形勢，發(fā)達(dá)國家及科創(chuàng)高地引進(jìn)人才的策略和做法，為我國的海外科技引才之路帶來諸多啟發(fā)。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化精準(zhǔn)吸引、快速落地引進(jìn)高端人才

國家層面要將引進(jìn)人才與移民政策相結(jié)合，為科技領(lǐng)域特定高端人才開“綠燈”；簡化居留審批程序，加速引才政策的落地。各地區(qū)要對標(biāo)當(dāng)?shù)亍笆奈濉卑l(fā)展的目標(biāo)要求，深入梳理重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題和難點(diǎn)，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需，查找創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈中的短板，通過高端人才及團(tuán)隊(duì)的引進(jìn)和作用發(fā)揮，補(bǔ)足鏈條，降低斷鏈風(fēng)險。“北上廣深”等重要城市要強(qiáng)化全鏈條頂尖科技人才及團(tuán)隊(duì)的引進(jìn)，依托當(dāng)?shù)刂卮罂萍蓟A(chǔ)設(shè)施集群、高水平創(chuàng)新平臺、重大科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目，解決我國高質(zhì)量發(fā)展的痛點(diǎn)和難點(diǎn)問題。在引進(jìn)方向上要堅(jiān)持放眼全球，在力所能及的范圍內(nèi)保持國際科技合作與交流，充分發(fā)揮民間科技外交的作用，拓展、鞏固引進(jìn)海外高層次科技人才的戰(zhàn)略空間。

（二）加強(qiáng)對高水平留學(xué)生、學(xué)者深造的吸引

北京、上海等高等教育水平高的重點(diǎn)城市應(yīng)不斷提高留學(xué)生教育的水平，通過先進(jìn)的教學(xué)手段、優(yōu)越的實(shí)驗(yàn)條件、寬松的教育環(huán)境、豐厚的助學(xué)金和獎學(xué)金，吸引全世界各國的優(yōu)秀學(xué)生和學(xué)者，特別是經(jīng)濟(jì)活躍、科技發(fā)展水平較高國家或地區(qū)留學(xué)生來華留學(xué)甚至留下。同時應(yīng)試點(diǎn)出臺鼓勵外籍人才融入城市的技術(shù)移民政策，完善國外學(xué)者來華深造及長期居留、永久居留的政策，暢通我國與國際間的交流與融入。

（三）通過跨國企業(yè)的全球布局，吸引所在國本土人才的加盟

應(yīng)鼓勵國內(nèi)有條件的高科技企業(yè)設(shè)立境外研發(fā)中心、研究機(jī)構(gòu)等，吸引當(dāng)?shù)乜茖W(xué)家和高水平工程師參與技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)，為當(dāng)?shù)乜萍既瞬盘峁┝己玫难邪l(fā)機(jī)會和發(fā)展機(jī)遇，從而吸引大批海外大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的骨干，以人才本土化的形式實(shí)現(xiàn)海外高層次人才的使用培養(yǎng)（可借鑒華為在國外建立研發(fā)中心的經(jīng)驗(yàn)）。此外，政府應(yīng)鼓勵國內(nèi)外各類用人主體多元化引人用人方式，不論單位是何種性質(zhì)（高?？蒲性核蚱髽I(yè)），經(jīng)專家評審后，根據(jù)引進(jìn)人才的總體水平給予用人單位一次性補(bǔ)貼。引進(jìn)后三年以內(nèi)若取得重大創(chuàng)新成果或?qū)＠廊豢蓪σM(jìn)人才單位追加特別獎勵。

（四）進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)，發(fā)揮市場和用人單位活力

一是整合人才計(jì)劃，優(yōu)化人才評價，形成人才成長的自然生態(tài)。國家層面應(yīng)加強(qiáng)對人才工程、人才項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，采取合并、取消、調(diào)整完善等方式，將分散在各部門的各類人才計(jì)劃進(jìn)行優(yōu)化整合。發(fā)揮用人單位在人才評價中的主體作用，建立以能力和實(shí)際貢獻(xiàn)為主要評價標(biāo)準(zhǔn)和確定人才薪酬的標(biāo)準(zhǔn)。二是理清政府與市場的關(guān)系，激發(fā)人才及用人單位的活力動力。政府發(fā)揮創(chuàng)造良好環(huán)境、提供基礎(chǔ)條件、組織協(xié)調(diào)的作用，加快管理職能轉(zhuǎn)變。高校院所、龍頭（跨國）企業(yè)等用人單位要充分發(fā)揮主動性，突破復(fù)雜國際形勢帶來的影響，圍繞短板弱項(xiàng)，特別是我國亟待突破的關(guān)鍵核心技術(shù)和“卡脖子”技術(shù)，廣納國際高水平人才和研發(fā)團(tuán)隊(duì)。三是進(jìn)一步優(yōu)化簡化流程，提高公平開放的社會資源供給效率。四是進(jìn)一步提高對引進(jìn)人才的服務(wù)能級。健全海外人才數(shù)據(jù)庫；發(fā)揮市場化專業(yè)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)作用，多渠道引入高端人才；培育和發(fā)展高水平專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，既能承接政府職能轉(zhuǎn)移，也能為引進(jìn)的高層次人才提供良好的專業(yè)服務(wù)。