吳勝男 朱云堯 楊志成 鮑歡歡

（1.中國汽車工程研究院股份有限公司，重慶 404100；2.中汽院汽車技術(shù)有限公司，北京 101199）

主題詞：智能網(wǎng)聯(lián)汽車監(jiān)督管理職能職責(zé)監(jiān)管思路

1 引言

隨著新一輪科技革命的發(fā)展，智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)與云計(jì)算、人工智能、5G通信及衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)等技術(shù)快速融合，智能網(wǎng)聯(lián)汽車已成為傳統(tǒng)汽車工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主要方向。

近年來，盡管相關(guān)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門陸續(xù)發(fā)布了多項(xiàng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，但是智能網(wǎng)聯(lián)汽車的發(fā)展并不盡如人意，具體表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)節(jié)奏緩慢、新技術(shù)和新功能遲遲未上路應(yīng)用、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)未統(tǒng)一、測試評價未得到認(rèn)可等。產(chǎn)生上述問題的根源是智能網(wǎng)聯(lián)汽車作為新生技術(shù)融合體，涉及多個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對智能網(wǎng)聯(lián)汽車的管理需要相關(guān)管理部門劃清職能職責(zé)，有效協(xié)同管理，明確統(tǒng)一的監(jiān)管思路。

本文從智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的全新格局出發(fā)，梳理美國、德國、日本和我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理現(xiàn)狀和特征，分析智能網(wǎng)聯(lián)汽車對監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)。根據(jù)智能網(wǎng)聯(lián)汽車的產(chǎn)業(yè)形態(tài)提出對智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管思路，為智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展提供理論基礎(chǔ)。

2 國外智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理現(xiàn)狀

美國采取“聯(lián)邦政府-州政府”2級模式開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的管理工作。美國聯(lián)邦政府根據(jù)國會通過的《國家交通及機(jī)動車安全法》、《機(jī)動車信息和成本節(jié)約法》、《噪聲控制法》及《空氣清潔法》等法律，授權(quán)國家公路交通安全管理局（National Highway Traffic Safety Administration,NHTSA）、聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署（Environmental Protection Agency,EPA）制定實(shí)施汽車安全、防盜、節(jié)能、環(huán)保等方面的技術(shù)法規(guī)。美國的智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理模式為NHTSA和EPA平行管理、NHTSA和EPA認(rèn)證并存，實(shí)施自我認(rèn)證制度、政府嚴(yán)格監(jiān)管、強(qiáng)制召回制度，州政府參與管理。美國自動駕駛的發(fā)展走在世界前列，采用了高度開放的態(tài)度，頒布了多項(xiàng)用于指導(dǎo)自動駕駛汽車發(fā)展的政策法規(guī)，如《自動駕駛汽車1.0》到《自動駕駛汽車4.0》法規(guī)文件、《自動駕駛法案》、《智能交通系統(tǒng)戰(zhàn)略規(guī)劃2020-2025》、《自動駕駛汽車立法大綱》、《自動駕駛系統(tǒng)車輛的乘員保護(hù)》等。2020年，Nuro公司的無人配送車R2成為美國第一輛獲得NHTSA批準(zhǔn)豁免的自動駕駛汽車，已獲得完全許可、注冊并投保。

德國根據(jù)歐盟汽車技術(shù)指令（European Economic Community/European Community,EEC/EC）、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會汽車法規(guī)（United Nations Economic Commission for Europe,ECE）、德國《國家道路交通許可法規(guī)》（Stra?enverkehrs-Zulassungs-Ordnung,STVZO）等法規(guī)，授權(quán)聯(lián)邦機(jī)動車輛管理局（Kraftfahrt-Bundesamt,KBA），經(jīng)濟(jì)與氣候保護(hù)部（Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz,BMWK），環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部（Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz,nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz,BMU），教育和研究部（Bundesministerium für Bildung und Forschung,BMBF）制定實(shí)施德國汽車管理相關(guān)政策。德國的智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理模式為KBA主管，BMWK、BMU、BMBF配合，社會機(jī)構(gòu)協(xié)同參與，實(shí)施官方認(rèn)證制度、政府嚴(yán)格監(jiān)管、強(qiáng)制召回制度，社會機(jī)構(gòu)參與協(xié)同管理。德國早在2015年發(fā)布了《自動和網(wǎng)聯(lián)駕駛戰(zhàn)略》，以確保其在自動駕駛創(chuàng)新的關(guān)鍵階段處于領(lǐng)先地位。2017年通過了《道路交通法第八修正案》，針對具有高度自動化或全自動化駕駛功能的機(jī)動車輛進(jìn)行法律適用范圍和條例規(guī)定，將自動駕駛相關(guān)概念及規(guī)定正式引入上位法，該法案突破了德國當(dāng)時行政監(jiān)管與法律框架對自動駕駛的桎梏，使德國成為世界上首個對自動駕駛技術(shù)設(shè)立法律準(zhǔn)入的國家?！蹲詣玉{駛車輛批準(zhǔn)和運(yùn)營條例》細(xì)化了自動駕駛汽車上路審批要求，實(shí)現(xiàn)L3級自動駕駛汽車規(guī)模量產(chǎn)并投放市場成為可能，并成為了第一個實(shí)現(xiàn)L3級自動駕駛汽車規(guī)模量產(chǎn)的國家。2021年12月10日，德國KBA依據(jù)UN-R157法規(guī)批準(zhǔn)了奔馳的L3級自動駕駛系統(tǒng)，成為全球首個獲得聯(lián)合國法規(guī)UNR157認(rèn)證的汽車企業(yè)。

日本政府根據(jù)國會通過的《道路運(yùn)輸車輛法》、《大氣污染防治法》及《機(jī)動車回收利用法》等法律，授權(quán)國土交通?。∕inistry of Land,Infrastructure,Transport and Tourism,MLIT）、環(huán)境?。∕inistry of the Environment,MOE）、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)?。∕inistry of Economy,Trade and Industry,METI）等機(jī)構(gòu)基于車、人、路3個支柱的法律體系對汽車安全、節(jié)能、環(huán)保等方面進(jìn)行管理。管理特點(diǎn)：MLIT主管，MOE與METI并行管理，實(shí)施官方認(rèn)證制度、政府嚴(yán)格監(jiān)管、主動或勸告召回制度。近年來，日本陸續(xù)出臺了《自動駕駛汽車道路測試指南》、《自動駕駛汽車安全技術(shù)指南》、《自動駕駛相關(guān)制度大綱》等文件，為自動駕駛汽車測試和商業(yè)化奠定了基礎(chǔ)。2019年至2020年，日本先后對《道路運(yùn)輸車輛法修正案》、《道路交通法》進(jìn)行了修改與內(nèi)容補(bǔ)充，將自動駕駛裝置納入安全基準(zhǔn)對象，要求自動駕駛汽車中必須裝載記錄系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)的裝置等。日本以打造安全暢通的道路交通為目標(biāo)制定法規(guī)政策，并積極與聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)接軌。2020年11月12日，日本MLIT通過本田L(fēng)egend L3級別自動駕駛審查，本田L(fēng)egend成為全球首款合法上路的L3級自動駕駛車輛。

美國、德國、日本3國關(guān)于智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)管理現(xiàn)狀對比見表1。

表1 美、德、日智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)管理思路對比

3 我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理現(xiàn)狀

我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理涉及多個政府部門，包括工信部、國家發(fā)改委、交通部、公安部、網(wǎng)信辦、市場監(jiān)管總局、自然資源部等，涉及的法律法規(guī)層級多、部門多、領(lǐng)域多、協(xié)同難度大。其中，工信部在智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入、車聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)體系制定、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全、個人信息保護(hù)的綜合行業(yè)管理方面發(fā)揮職能，已出臺《關(guān)于加強(qiáng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)車聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全工作的通知》等政策。國家發(fā)改委主要承擔(dān)智能網(wǎng)聯(lián)汽車統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，具體負(fù)責(zé)汽車行業(yè)內(nèi)的牽頭協(xié)調(diào)，已牽頭發(fā)布《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》，明確提出了建設(shè)中國標(biāo)準(zhǔn)智能汽車和實(shí)現(xiàn)智能汽車強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)。交通部、公安部聯(lián)合相關(guān)部委發(fā)布《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（實(shí)行）》，首次從國家層面就規(guī)范自動駕駛道路測試做出規(guī)定。網(wǎng)信辦發(fā)布了《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》，促進(jìn)汽車數(shù)據(jù)合理開發(fā)利用。市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)車輛缺陷召回，發(fā)布了關(guān)于試行汽車安全沙盒監(jiān)管制度的通告。在車輛中使用的環(huán)境感知、智能決策、協(xié)同控制等前沿技術(shù)，或?qū)崿F(xiàn)各級別自動駕駛、遠(yuǎn)程升級等新功能新模式均可申請進(jìn)入沙盒。自然資源部負(fù)責(zé)高精度地圖測繪資質(zhì)審查、高精度地圖以及涉密地理信息的管理，出臺了《關(guān)于加強(qiáng)自動駕駛地圖生產(chǎn)測試與應(yīng)用管理的通知》等政策法規(guī)。

總體來看，國家部委協(xié)同加強(qiáng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車頂層規(guī)劃，明確智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展目標(biāo)與體系任務(wù)，多部門積極制定產(chǎn)業(yè)政策，推動基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)、測試示范、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管等領(lǐng)域同步發(fā)展。但是我國在道路測試、產(chǎn)品管理、道路交通管理、地理測繪、網(wǎng)絡(luò)安全等法律法規(guī)方面，研究剛剛起步，落后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，部分要求與智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展不相適用或存在空白點(diǎn)，有待進(jìn)一步完善優(yōu)化。

4 智能網(wǎng)聯(lián)汽車“六新”帶來監(jiān)管“四難”

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的產(chǎn)業(yè)邊界。智能網(wǎng)聯(lián)汽車在傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)邊界上疊加新型傳感、通信、網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算、地圖、數(shù)據(jù)、道路及安全等需求，產(chǎn)業(yè)邊界持續(xù)擴(kuò)展。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的產(chǎn)品形態(tài)。智能網(wǎng)聯(lián)汽車不同于傳統(tǒng)汽車“封閉固化”的產(chǎn)品形態(tài)，而是“開放成長”的產(chǎn)品形態(tài)，屬于常用常新、越用越新的產(chǎn)品形態(tài)。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的技術(shù)架構(gòu)。智能網(wǎng)聯(lián)汽車不同于傳統(tǒng)汽車分布式控制架構(gòu)，而是逐步采用越來越集中的電子電氣架構(gòu)，且技術(shù)將不斷迭代升級，最終成為智能移動終端。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的零整關(guān)系。智能網(wǎng)聯(lián)汽車未來將面臨全面的軟硬件解耦，整車生產(chǎn)企業(yè)趨向于硬件生產(chǎn)，科技型供應(yīng)商趨向于軟件設(shè)計(jì)，整車企業(yè)和供應(yīng)商的職能體系和責(zé)任將發(fā)生全面變化。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的安全體系。傳統(tǒng)汽車的安全體系聚焦在主動安全和被動安全，而智能網(wǎng)聯(lián)汽車的安全體系除了考慮主被動安全外，還需要充分考慮信息安全、功能安全、預(yù)期功能安全等安全要素。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的運(yùn)營模式。智能網(wǎng)聯(lián)汽車使車輛從“擁有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆褂谩保囕v運(yùn)營訴求應(yīng)運(yùn)而生，車輛營銷的商業(yè)模式轉(zhuǎn)變?yōu)檐囕v運(yùn)營。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車的“六新”使得我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理體系面臨多維嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在4個方面。

（1）智能網(wǎng)聯(lián)汽車的監(jiān)管職能劃分難。以往的汽車監(jiān)管部分集中在國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、國家市場監(jiān)督管理總局、交通部、公安部、銀保監(jiān)會等部委部門，智能網(wǎng)聯(lián)汽車作為多產(chǎn)業(yè)高度融合的載體，監(jiān)管邊界擴(kuò)展，以往的監(jiān)管部委部門職能邊界發(fā)生外延，同時還引入諸如國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家密碼管理局等新的監(jiān)管部委和部門，各部委和部門的監(jiān)管職能需要重新定義和劃分。

（2）智能網(wǎng)聯(lián)汽車的監(jiān)管內(nèi)容確定難。智能網(wǎng)聯(lián)汽車在傳統(tǒng)汽車的基礎(chǔ)之上增加了通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、在線升級、先進(jìn)傳感器、高精度地圖、計(jì)算中心等軟硬件設(shè)施，這些新技術(shù)和新手段使得智能網(wǎng)聯(lián)汽車需要監(jiān)管的邊界不斷擴(kuò)大，且難以確定監(jiān)管內(nèi)容。

（3）智能網(wǎng)聯(lián)汽車的監(jiān)管技術(shù)搭建難。傳統(tǒng)汽車多由動力、底盤、車身、內(nèi)外飾及電子電器5大硬件系統(tǒng)組成，技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)體系成熟，監(jiān)管技術(shù)和手段相對簡單。智能網(wǎng)聯(lián)汽車引入了大量的軟件和系統(tǒng)，且技術(shù)在不斷迭代演進(jìn)，技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)體系也在快速變化，很難搭建起一系列成熟可靠的監(jiān)管手段。

（4）智能網(wǎng)聯(lián)汽車的監(jiān)管對象確定難。傳統(tǒng)汽車的監(jiān)管對象主要為整車生產(chǎn)企業(yè)，整車生產(chǎn)企業(yè)為系統(tǒng)集成商負(fù)責(zé)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)開發(fā)、質(zhì)量保證及缺陷召回等。智能網(wǎng)聯(lián)汽車參與設(shè)計(jì)及運(yùn)營的主體增多，且面臨硬件和軟件逐步解耦的發(fā)展趨勢，整車企業(yè)不再是單一被監(jiān)管對象，因此確定智能網(wǎng)聯(lián)汽車的監(jiān)管對象存在一定難度。

5 我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)管理思路建議

智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)監(jiān)管需要重點(diǎn)回答4個核心問題：

（1）“手”伸多長，即合理設(shè)計(jì)監(jiān)管縱深；

（2）“手”張多大，即合理設(shè)計(jì)監(jiān)管橫向范圍；

（3）“手”握多緊，即合理平衡安全與創(chuàng)新；

（4）“拳頭”多硬，即合理設(shè)計(jì)處罰措施。

根據(jù)上述監(jiān)管4個核心問題，本文提出我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管原則。

（1）兼顧安全與發(fā)展。安全是智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提，同時發(fā)展是安全的保障，發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)既不能“一管就死”，更不能“一放就亂”；

（2）堅(jiān)持循序漸進(jìn)。需要清楚的認(rèn)識到智能網(wǎng)聯(lián)汽車技術(shù)演進(jìn)不是一蹴而就的，而是逐步升級迭代，同時還應(yīng)該認(rèn)識到不同的智能網(wǎng)聯(lián)技術(shù)對安全的威脅不同，因此發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)要堅(jiān)持循序漸進(jìn)和管理分層；

（3）堅(jiān)持系統(tǒng)性進(jìn)階。智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)是系統(tǒng)性工程，需要多個監(jiān)管體系有效協(xié)同并系統(tǒng)性合理推進(jìn)；

（4）堅(jiān)持強(qiáng)制與引導(dǎo)。考慮到智能網(wǎng)聯(lián)汽車技術(shù)的創(chuàng)新性，對比美國、德國和日本的監(jiān)管策略，本文提出適合中國國情的強(qiáng)制與引導(dǎo)監(jiān)管原則，通過強(qiáng)制與引導(dǎo)雙管齊下，以“強(qiáng)制”保障安全底線，以“引導(dǎo)”促進(jìn)技術(shù)發(fā)展與創(chuàng)新。

通過上述智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管原則，本文提出6條智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管思路。

（1）厘清監(jiān)管部門職能邊界，包括監(jiān)管部門職能外延和新進(jìn)來的監(jiān)管部門職能職責(zé)；

（2）做好管理協(xié)同，實(shí)現(xiàn)管理體系與架構(gòu)的高度銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、測評等體系統(tǒng)籌共管；

（3）推進(jìn)管理分層，在數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)、在線升級、應(yīng)用場景和時間節(jié)點(diǎn)等維度上開展分層管理；

（4）統(tǒng)籌強(qiáng)制與引導(dǎo)，強(qiáng)制確保合規(guī)安全底線，引導(dǎo)促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展；

（5）強(qiáng)調(diào)事前事中事后管理，做到事前報(bào)備、事中監(jiān)管、事后總結(jié)；

（6）全生命周期管理，從智能網(wǎng)聯(lián)汽車準(zhǔn)入管理、使用管理、交易（含進(jìn)出口）管理到最后的報(bào)廢管理，形成智能網(wǎng)聯(lián)汽車全生命周期的管理體系。