城市內(nèi)自然保護(hù)地自然資源登記單元?jiǎng)澏ǖ奶接?/h1>
2022-10-06 05:06:50陸泉峰鄭中仁
現(xiàn)代測(cè)繪 2022年4期 關(guān)鍵詞：優(yōu)化
陸泉峰，鄭中仁，胡 俊，王 靖
(南京市不動(dòng)產(chǎn)登記中心，江蘇 南京 210000)
0 引 言
開展自然保護(hù)地統(tǒng)一確權(quán)登記是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的重要內(nèi)容。按照空間位置分布，自然保護(hù)地可分為偏遠(yuǎn)地區(qū)自然保護(hù)地和城市內(nèi)自然保護(hù)地兩種。如祁連山國(guó)家公園、福建武夷山國(guó)家公園等這類偏遠(yuǎn)地區(qū)的自然保護(hù)地，因其周邊城鎮(zhèn)化建設(shè)水平較低、受人類活動(dòng)的影響較少，登記單元?jiǎng)澏üぷ鬏^為簡(jiǎn)單。但城市內(nèi)自然保護(hù)地的內(nèi)部存在大量的居住、工礦、商業(yè)等建設(shè)用地，其周邊存在與其他物權(quán)交叉、重疊的情況，其登記單元?jiǎng)澏ㄝ^為困難。本文結(jié)合南京市部分自然保護(hù)地登記單元?jiǎng)澏▽?shí)例，探討城市內(nèi)自然保護(hù)地登記單元的劃定方法。
1 研究背景
素有“綠都”之稱的南京，自然保護(hù)地共有28處，屬于南京市城區(qū)的保護(hù)地有7個(gè)，包括南京市紫金山國(guó)家森林公園(以下簡(jiǎn)稱“紫金山”)、南京幕燕省級(jí)森林公園(以下簡(jiǎn)稱“幕燕”)、江寧湯山方山國(guó)家地質(zhì)公園、南京南郊省級(jí)森林公園等。2020年，紫金山、幕燕和江寧湯山方山國(guó)家地質(zhì)公園這3個(gè)城市內(nèi)自然保護(hù)地完成了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分城市內(nèi)保護(hù)地的設(shè)立時(shí)間較早，如2011年12月幕燕經(jīng)省林業(yè)局批準(zhǔn)設(shè)立、2009年8月江寧湯山方山地質(zhì)公園獲批為國(guó)家地質(zhì)公園。
隨著城市建設(shè)發(fā)展，城市內(nèi)自然保護(hù)地界線周邊出現(xiàn)兩類情形：① 自然保護(hù)地界線周邊存在大量無保護(hù)價(jià)值的非自然資源用地；② 保護(hù)地范圍內(nèi)存在一批新取得規(guī)劃批復(fù)文件或土地使用證明的建設(shè)用地。這些引發(fā)了自然保護(hù)地所有權(quán)邊界模糊、自然資源及其生態(tài)空間保護(hù)和監(jiān)管困難等一系列問題。國(guó)家為合理解決上述問題，正進(jìn)行自然保護(hù)地的歸并調(diào)整和勘測(cè)立標(biāo)工作，江蘇省林業(yè)局出臺(tái)了《江蘇省自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案編制大綱》(以下簡(jiǎn)稱《大綱》)，南京市綠化園林局隨之出臺(tái)《南京市自然保護(hù)地優(yōu)化整合預(yù)案》(已上報(bào)，審批中)優(yōu)化調(diào)整南京市自然保護(hù)地的范圍。本文以南京幕燕省級(jí)森林公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作為例，結(jié)合城市自然保護(hù)地的特點(diǎn)，進(jìn)行登記單元的劃定探討。
2 登記單元?jiǎng)澏ㄔ瓌t與方法
幕燕在2011年獲批建立時(shí)規(guī)劃管轄面積為708.4 hm2(蘇林業(yè)[2011]116號(hào))。因上述問題的存在，在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作開始前，南京市幕燕風(fēng)景名勝區(qū)管理處就依據(jù)生態(tài)紅線管控、公園保護(hù)與建設(shè)等相關(guān)規(guī)定對(duì)幕燕的管轄范圍做了調(diào)整，調(diào)整后幕燕的管轄面積為507.1 hm2(圖1)，調(diào)整后范圍目前在相關(guān)部門審批中。
2020年，南京市規(guī)劃和自然資源局組織完成了南京幕燕省級(jí)森林公園的自然資源確權(quán)登記工作。登記單元的劃定指導(dǎo)性文件主要有《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》《自然資源確權(quán)登記操作指南》(以下簡(jiǎn)稱《指南》)等?！吨改稀分械怯泦卧A(yù)劃原則：一是堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定。以自然資源所有權(quán)范圍為基礎(chǔ)劃定，并與已登記的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)邊界做好銜接；二是堅(jiān)持集中連片、保持生態(tài)功能完整性；三是堅(jiān)持應(yīng)劃盡劃、不重不漏。自然資源登記單元相重疊的，應(yīng)按照優(yōu)先級(jí)順序，防止重疊。同時(shí)，《指南》對(duì)自然保護(hù)地登記單元的劃定作了進(jìn)一步的明確：登記機(jī)構(gòu)依據(jù)自然保護(hù)地管理或保護(hù)審批部門提供的管理或保護(hù)審批范圍界線劃定自然保護(hù)地登記單元[1-2]。但在實(shí)際劃定過程中，簡(jiǎn)單套用原則造成了劃定沖突，產(chǎn)生了意見分歧，形成兩種劃定方法：一是“審批范圍劃定法”，即完全按照保護(hù)地的批準(zhǔn)范圍劃定登記單元界線；二是“優(yōu)化保護(hù)法”，即依據(jù)保護(hù)地的批準(zhǔn)范圍，結(jié)合保護(hù)地的現(xiàn)狀、周邊規(guī)劃建設(shè)及整合優(yōu)化情況等綜合劃定。
2.1 審批范圍劃定法
“審批范圍劃定法”的具體劃定：以保護(hù)地范圍劃定登記單元范圍，若涉及保護(hù)地范圍邊界與行政界線、所有權(quán)邊界、不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)邊界等產(chǎn)生縫隙或交叉等情形(圖2-圖3)，經(jīng)核實(shí)由坐標(biāo)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換，套圖精度等原因造成的，可按相應(yīng)行政界線、所有權(quán)邊界等微調(diào)登記單元界線，其余界線均按保護(hù)地范圍劃定[3-4]。
該方法一般應(yīng)用于偏遠(yuǎn)地區(qū)自然保護(hù)地登記單元的劃定，如2017年完成的國(guó)家公園試點(diǎn)自然資源登記，包括祁連山國(guó)家公園、三江源國(guó)家公園、武夷山國(guó)家公園等。同時(shí)，部分城市內(nèi)自然保護(hù)地登記單元的劃定也按照該方法進(jìn)行，如紫金山、幕燕的“審批范圍劃定法”方案。
2.2 優(yōu)化保護(hù)法
當(dāng)前，全國(guó)自然保護(hù)地范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整不斷深入，優(yōu)化調(diào)整的《大綱》中明確了現(xiàn)有自然保護(hù)地內(nèi)沖突概況各項(xiàng)分類，包括城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、永久基本農(nóng)田、成片集體人工商品林、開發(fā)區(qū)、村莊和人口、設(shè)施建筑、礦業(yè)權(quán)、違法違規(guī)情況及其他情況共九類，優(yōu)化調(diào)整目的就是將自然保護(hù)地中確實(shí)不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)及自然保護(hù)地長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的沖突用地調(diào)出現(xiàn)有的保護(hù)地規(guī)劃管轄范圍。
“優(yōu)化保護(hù)法”利用優(yōu)化調(diào)整的思路，結(jié)合保護(hù)地的現(xiàn)狀、周邊規(guī)劃建設(shè)等情況進(jìn)行保護(hù)地登記單元的劃定，具體劃定如下：
(1)自然保護(hù)地內(nèi)有城鎮(zhèn)村、工礦、商業(yè)、民生等現(xiàn)狀建設(shè)用地的。劃定思路：按現(xiàn)狀建設(shè)用地的實(shí)際邊界或登記權(quán)屬界線劃定登記單元范圍。
(2)自然保護(hù)地內(nèi)有新取得規(guī)劃批復(fù)或土地使用證明的建設(shè)用地。劃定思路：梳理自然保護(hù)地規(guī)劃與周邊城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(空間發(fā)展、旅游發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等)的邏輯關(guān)系，結(jié)合《辦法》和《指南》中的劃定原則，合理與規(guī)劃、物權(quán)邊界銜接。
(3)自然保護(hù)地外相鄰生態(tài)空間與保護(hù)地生態(tài)空間為一整體的。劃定思路：以“集中連片”“應(yīng)劃盡劃”等原則一并劃定入自然資源保護(hù)地登記單元范圍內(nèi)。
“優(yōu)化保護(hù)法”在2020年江蘇省自然資源廳組織開展的江蘇宜興國(guó)家森林公園自然資源確權(quán)登記工作中得到了應(yīng)用，通過結(jié)合宜興國(guó)家森林公園歷史批準(zhǔn)情況、實(shí)際管理范圍及待批復(fù)的整合優(yōu)化范圍等情況，按照實(shí)事求是、統(tǒng)籌兼顧的原則最終劃定了登記單元[5-6]。
因此，南京市對(duì)幕燕登記單元也實(shí)行了“優(yōu)化保護(hù)法”方案，幕燕調(diào)整后管轄范圍的北側(cè)條狀用地已包含在長(zhǎng)江干流自然資源登記單元范圍內(nèi)且該范圍為幕燕長(zhǎng)江風(fēng)光帶用地，按《指南》劃定原則幕燕登記單元不包含該范圍。幕燕登記單元結(jié)合調(diào)整后的管轄范圍并按優(yōu)化保護(hù)的原則合理劃定，登記單元預(yù)劃后，自然資源主管部門與綠化園林等相關(guān)部門需共同對(duì)預(yù)劃的登記單元進(jìn)行會(huì)商，按照實(shí)事求是、統(tǒng)籌兼顧的原則，最終確定登記單元范圍。
3 劃定方法比較
“審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護(hù)法”是本文歸納的城市內(nèi)自然保護(hù)地登記單元的兩種劃定方法。二者都是為自然資源確權(quán)登記提供范圍基礎(chǔ)，為科學(xué)建立城市內(nèi)自然保護(hù)地體系提供支撐，最終確保城市的有序發(fā)展與自然資源的保護(hù)和諧共存。但兩種劃定方法還存在一些差異，具體如下：
(1)法律效力的比較
自然保護(hù)地的邊界是按法律規(guī)定在自然保護(hù)地劃定時(shí)確定的，在其范圍內(nèi)從事任何活動(dòng)或行使權(quán)利，除了要遵守國(guó)家一般法律法規(guī)外，還必須遵守自然保護(hù)管理的特定法律法規(guī)。“審批范圍劃定法”以自然保護(hù)地范圍劃定登記單元范圍，法定依據(jù)較為充分。
“優(yōu)化保護(hù)法”預(yù)劃登記單元范圍，再會(huì)商綠化園林、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)單位，最終確定登記單元范圍，從一定程度也保證了登記單元的合法性。與“審批范圍劃定法”相比，法定依據(jù)的充分程度略有不足。
(2)登記結(jié)果的比較
同一個(gè)自然保護(hù)地的自然資源量是固定的，劃定方法的不同所導(dǎo)致的登記結(jié)果理論上應(yīng)差異不大。對(duì)幕燕“審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護(hù)法”兩種方案進(jìn)行比較，從其自然資源地籍調(diào)查終表上數(shù)據(jù)(表1)能看出“審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護(hù)法”劃定方法的不同。從面積比對(duì)表(表2)中能直觀地看出兩點(diǎn)：① “審批范圍劃定法”將大量的建設(shè)用地劃入了保護(hù)地登記單元內(nèi)，導(dǎo)致登記單元總面積較“優(yōu)化保護(hù)法”大了185.99 hm2，其中建設(shè)用地等(非自然資源面積)占大多數(shù)。② 兩種劃定方法的“自然資源分項(xiàng)面積”存在一定差異，與理論有出入。以“同一個(gè)自然保護(hù)地的自然資源量固定”這一思路對(duì)“較差”欄的自然資源面積進(jìn)行核實(shí)：發(fā)現(xiàn)“審批范圍劃定法”將建設(shè)用地中的人工水庫、溝渠、內(nèi)陸灘涂、人工林及其他草地劃入了登記單元內(nèi)(圖4-圖7)，劃入的各分項(xiàng)面積見表中“較差核實(shí)”欄?？鄢藢?shí)面積再次比較應(yīng)證段首“同一個(gè)自然保護(hù)地的自然資源量是固定的，劃定方法的不同所導(dǎo)致的登記結(jié)果差異理論上應(yīng)差異不大”的論斷。
表1 “審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護(hù)法”自然資源地籍調(diào)查終表(局部)
表2 “審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護(hù)法”面積比對(duì)表 單位/hm2
“審批范圍劃定法”的劃定基礎(chǔ)為2011年批準(zhǔn)的舊版幕燕管轄范圍(708.4 hm2)，僅扣除長(zhǎng)江干流自然資源登記單元涉及的幕燕長(zhǎng)江風(fēng)光帶用地范圍，形成的登記單元面積為670.40 hm2?！皟?yōu)化保護(hù)法”的劃定以幕燕調(diào)整后管轄范圍為基礎(chǔ)，按照優(yōu)化調(diào)整思路進(jìn)行登記單元的劃定，形成的登記單元面積為484.41 hm2，該面積與調(diào)整后的管轄范圍差距較小。
(3)資源保護(hù)與城市發(fā)展的比較
“審批范圍劃定法”將大量現(xiàn)狀及規(guī)劃建設(shè)用地劃入保護(hù)地登記單元內(nèi)，對(duì)于自然資源和生態(tài)空間保護(hù)和監(jiān)管難，城市有序發(fā)展與自然資源保護(hù)沖突等問題均未起到有效的解決，機(jī)械地按保護(hù)地范圍進(jìn)行劃定，對(duì)開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的工作目的沒有積極作用。
“優(yōu)化保護(hù)法” 調(diào)出的用地均在保護(hù)地范圍的邊緣地帶，且土地用地性質(zhì)以居住用地、公共設(shè)施用地、商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地為主，將這些用地調(diào)出登記單元范圍，對(duì)城市內(nèi)自然保護(hù)地的生態(tài)功能、區(qū)域完整性影響較小。劃出上述用地有3點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：① 自然保護(hù)地內(nèi)風(fēng)景資源的自然度和完整度將有一定幅度的提高,有利于提高公園內(nèi)自然景觀的質(zhì)量；② 減少與自然保護(hù)地?zé)o關(guān)的人為活動(dòng)對(duì)自然資源的影響，有利于自然資源的保護(hù)；③ 能有效解決自然保護(hù)地周邊用地權(quán)責(zé)不明晰、邊界不清等問題，有利于自然保護(hù)地的管理，促進(jìn)其進(jìn)一步健康發(fā)展?！皟?yōu)化保護(hù)法”符合自然保護(hù)地現(xiàn)狀，符合建立科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系的要求，對(duì)于城市有序發(fā)展和自然保護(hù)地長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的和諧共生有促進(jìn)作用。
4 結(jié) 語
對(duì)城市內(nèi)自然保護(hù)地開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，是研究城市有序發(fā)展與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和諧共生的一個(gè)重要著眼點(diǎn)。通過對(duì)城市內(nèi)自然保護(hù)地兩種登記單元?jiǎng)澏ǚ椒ǖ难芯亢捅容^，本文認(rèn)為“優(yōu)化保護(hù)法”較為適合城市內(nèi)自然保護(hù)地登記單元的劃定，其劃定過程既符合登記單元?jiǎng)澏ǖ母黜?xiàng)原則，同時(shí)也滿足自然資源及其自然生態(tài)空間保護(hù)的各項(xiàng)要求，該方法在城市內(nèi)自然保護(hù)地登記單元的劃定上更為科學(xué)合理。本文通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為城市內(nèi)自然保護(hù)地登記單元?jiǎng)澏üぷ魈峁┙梃b和參考。
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隨著城市建設(shè)發(fā)展，城市內(nèi)自然保護(hù)地界線周邊出現(xiàn)兩類情形：① 自然保護(hù)地界線周邊存在大量無保護(hù)價(jià)值的非自然資源用地；② 保護(hù)地范圍內(nèi)存在一批新取得規(guī)劃批復(fù)文件或土地使用證明的建設(shè)用地。這些引發(fā)了自然保護(hù)地所有權(quán)邊界模糊、自然資源及其生態(tài)空間保護(hù)和監(jiān)管困難等一系列問題。國(guó)家為合理解決上述問題，正進(jìn)行自然保護(hù)地的歸并調(diào)整和勘測(cè)立標(biāo)工作，江蘇省林業(yè)局出臺(tái)了《江蘇省自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案編制大綱》(以下簡(jiǎn)稱《大綱》)，南京市綠化園林局隨之出臺(tái)《南京市自然保護(hù)地優(yōu)化整合預(yù)案》(已上報(bào)，審批中)優(yōu)化調(diào)整南京市自然保護(hù)地的范圍。本文以南京幕燕省級(jí)森林公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作為例，結(jié)合城市自然保護(hù)地的特點(diǎn)，進(jìn)行登記單元的劃定探討。
2 登記單元?jiǎng)澏ㄔ瓌t與方法
幕燕在2011年獲批建立時(shí)規(guī)劃管轄面積為708.4 hm2(蘇林業(yè)[2011]116號(hào))。因上述問題的存在，在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作開始前，南京市幕燕風(fēng)景名勝區(qū)管理處就依據(jù)生態(tài)紅線管控、公園保護(hù)與建設(shè)等相關(guān)規(guī)定對(duì)幕燕的管轄范圍做了調(diào)整，調(diào)整后幕燕的管轄面積為507.1 hm2(圖1)，調(diào)整后范圍目前在相關(guān)部門審批中。
2020年，南京市規(guī)劃和自然資源局組織完成了南京幕燕省級(jí)森林公園的自然資源確權(quán)登記工作。登記單元的劃定指導(dǎo)性文件主要有《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》《自然資源確權(quán)登記操作指南》(以下簡(jiǎn)稱《指南》)等?！吨改稀分械怯泦卧A(yù)劃原則：一是堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定。以自然資源所有權(quán)范圍為基礎(chǔ)劃定，并與已登記的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)邊界做好銜接；二是堅(jiān)持集中連片、保持生態(tài)功能完整性；三是堅(jiān)持應(yīng)劃盡劃、不重不漏。自然資源登記單元相重疊的，應(yīng)按照優(yōu)先級(jí)順序，防止重疊。同時(shí)，《指南》對(duì)自然保護(hù)地登記單元的劃定作了進(jìn)一步的明確：登記機(jī)構(gòu)依據(jù)自然保護(hù)地管理或保護(hù)審批部門提供的管理或保護(hù)審批范圍界線劃定自然保護(hù)地登記單元[1-2]。但在實(shí)際劃定過程中，簡(jiǎn)單套用原則造成了劃定沖突，產(chǎn)生了意見分歧，形成兩種劃定方法：一是“審批范圍劃定法”，即完全按照保護(hù)地的批準(zhǔn)范圍劃定登記單元界線；二是“優(yōu)化保護(hù)法”，即依據(jù)保護(hù)地的批準(zhǔn)范圍，結(jié)合保護(hù)地的現(xiàn)狀、周邊規(guī)劃建設(shè)及整合優(yōu)化情況等綜合劃定。
2.1 審批范圍劃定法
“審批范圍劃定法”的具體劃定：以保護(hù)地范圍劃定登記單元范圍，若涉及保護(hù)地范圍邊界與行政界線、所有權(quán)邊界、不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)邊界等產(chǎn)生縫隙或交叉等情形(圖2-圖3)，經(jīng)核實(shí)由坐標(biāo)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換，套圖精度等原因造成的，可按相應(yīng)行政界線、所有權(quán)邊界等微調(diào)登記單元界線，其余界線均按保護(hù)地范圍劃定[3-4]。
該方法一般應(yīng)用于偏遠(yuǎn)地區(qū)自然保護(hù)地登記單元的劃定，如2017年完成的國(guó)家公園試點(diǎn)自然資源登記，包括祁連山國(guó)家公園、三江源國(guó)家公園、武夷山國(guó)家公園等。同時(shí)，部分城市內(nèi)自然保護(hù)地登記單元的劃定也按照該方法進(jìn)行，如紫金山、幕燕的“審批范圍劃定法”方案。
2.2 優(yōu)化保護(hù)法
當(dāng)前，全國(guó)自然保護(hù)地范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整不斷深入，優(yōu)化調(diào)整的《大綱》中明確了現(xiàn)有自然保護(hù)地內(nèi)沖突概況各項(xiàng)分類，包括城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、永久基本農(nóng)田、成片集體人工商品林、開發(fā)區(qū)、村莊和人口、設(shè)施建筑、礦業(yè)權(quán)、違法違規(guī)情況及其他情況共九類，優(yōu)化調(diào)整目的就是將自然保護(hù)地中確實(shí)不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)及自然保護(hù)地長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的沖突用地調(diào)出現(xiàn)有的保護(hù)地規(guī)劃管轄范圍。
“優(yōu)化保護(hù)法”利用優(yōu)化調(diào)整的思路，結(jié)合保護(hù)地的現(xiàn)狀、周邊規(guī)劃建設(shè)等情況進(jìn)行保護(hù)地登記單元的劃定，具體劃定如下：
(1)自然保護(hù)地內(nèi)有城鎮(zhèn)村、工礦、商業(yè)、民生等現(xiàn)狀建設(shè)用地的。劃定思路：按現(xiàn)狀建設(shè)用地的實(shí)際邊界或登記權(quán)屬界線劃定登記單元范圍。
(2)自然保護(hù)地內(nèi)有新取得規(guī)劃批復(fù)或土地使用證明的建設(shè)用地。劃定思路：梳理自然保護(hù)地規(guī)劃與周邊城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(空間發(fā)展、旅游發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等)的邏輯關(guān)系，結(jié)合《辦法》和《指南》中的劃定原則，合理與規(guī)劃、物權(quán)邊界銜接。
(3)自然保護(hù)地外相鄰生態(tài)空間與保護(hù)地生態(tài)空間為一整體的。劃定思路：以“集中連片”“應(yīng)劃盡劃”等原則一并劃定入自然資源保護(hù)地登記單元范圍內(nèi)。
“優(yōu)化保護(hù)法”在2020年江蘇省自然資源廳組織開展的江蘇宜興國(guó)家森林公園自然資源確權(quán)登記工作中得到了應(yīng)用，通過結(jié)合宜興國(guó)家森林公園歷史批準(zhǔn)情況、實(shí)際管理范圍及待批復(fù)的整合優(yōu)化范圍等情況，按照實(shí)事求是、統(tǒng)籌兼顧的原則最終劃定了登記單元[5-6]。
因此，南京市對(duì)幕燕登記單元也實(shí)行了“優(yōu)化保護(hù)法”方案，幕燕調(diào)整后管轄范圍的北側(cè)條狀用地已包含在長(zhǎng)江干流自然資源登記單元范圍內(nèi)且該范圍為幕燕長(zhǎng)江風(fēng)光帶用地，按《指南》劃定原則幕燕登記單元不包含該范圍。幕燕登記單元結(jié)合調(diào)整后的管轄范圍并按優(yōu)化保護(hù)的原則合理劃定，登記單元預(yù)劃后，自然資源主管部門與綠化園林等相關(guān)部門需共同對(duì)預(yù)劃的登記單元進(jìn)行會(huì)商，按照實(shí)事求是、統(tǒng)籌兼顧的原則，最終確定登記單元范圍。
3 劃定方法比較
“審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護(hù)法”是本文歸納的城市內(nèi)自然保護(hù)地登記單元的兩種劃定方法。二者都是為自然資源確權(quán)登記提供范圍基礎(chǔ)，為科學(xué)建立城市內(nèi)自然保護(hù)地體系提供支撐，最終確保城市的有序發(fā)展與自然資源的保護(hù)和諧共存。但兩種劃定方法還存在一些差異，具體如下：
(1)法律效力的比較
自然保護(hù)地的邊界是按法律規(guī)定在自然保護(hù)地劃定時(shí)確定的，在其范圍內(nèi)從事任何活動(dòng)或行使權(quán)利，除了要遵守國(guó)家一般法律法規(guī)外，還必須遵守自然保護(hù)管理的特定法律法規(guī)。“審批范圍劃定法”以自然保護(hù)地范圍劃定登記單元范圍，法定依據(jù)較為充分。
“優(yōu)化保護(hù)法”預(yù)劃登記單元范圍，再會(huì)商綠化園林、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)單位，最終確定登記單元范圍，從一定程度也保證了登記單元的合法性。與“審批范圍劃定法”相比，法定依據(jù)的充分程度略有不足。
(2)登記結(jié)果的比較
同一個(gè)自然保護(hù)地的自然資源量是固定的，劃定方法的不同所導(dǎo)致的登記結(jié)果理論上應(yīng)差異不大。對(duì)幕燕“審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護(hù)法”兩種方案進(jìn)行比較，從其自然資源地籍調(diào)查終表上數(shù)據(jù)(表1)能看出“審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護(hù)法”劃定方法的不同。從面積比對(duì)表(表2)中能直觀地看出兩點(diǎn)：① “審批范圍劃定法”將大量的建設(shè)用地劃入了保護(hù)地登記單元內(nèi)，導(dǎo)致登記單元總面積較“優(yōu)化保護(hù)法”大了185.99 hm2，其中建設(shè)用地等(非自然資源面積)占大多數(shù)。② 兩種劃定方法的“自然資源分項(xiàng)面積”存在一定差異，與理論有出入。以“同一個(gè)自然保護(hù)地的自然資源量固定”這一思路對(duì)“較差”欄的自然資源面積進(jìn)行核實(shí)：發(fā)現(xiàn)“審批范圍劃定法”將建設(shè)用地中的人工水庫、溝渠、內(nèi)陸灘涂、人工林及其他草地劃入了登記單元內(nèi)(圖4-圖7)，劃入的各分項(xiàng)面積見表中“較差核實(shí)”欄?？鄢藢?shí)面積再次比較應(yīng)證段首“同一個(gè)自然保護(hù)地的自然資源量是固定的，劃定方法的不同所導(dǎo)致的登記結(jié)果差異理論上應(yīng)差異不大”的論斷。
表1 “審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護(hù)法”自然資源地籍調(diào)查終表(局部)
表2 “審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護(hù)法”面積比對(duì)表 單位/hm2
“審批范圍劃定法”的劃定基礎(chǔ)為2011年批準(zhǔn)的舊版幕燕管轄范圍(708.4 hm2)，僅扣除長(zhǎng)江干流自然資源登記單元涉及的幕燕長(zhǎng)江風(fēng)光帶用地范圍，形成的登記單元面積為670.40 hm2?！皟?yōu)化保護(hù)法”的劃定以幕燕調(diào)整后管轄范圍為基礎(chǔ)，按照優(yōu)化調(diào)整思路進(jìn)行登記單元的劃定，形成的登記單元面積為484.41 hm2，該面積與調(diào)整后的管轄范圍差距較小。
(3)資源保護(hù)與城市發(fā)展的比較
“審批范圍劃定法”將大量現(xiàn)狀及規(guī)劃建設(shè)用地劃入保護(hù)地登記單元內(nèi)，對(duì)于自然資源和生態(tài)空間保護(hù)和監(jiān)管難，城市有序發(fā)展與自然資源保護(hù)沖突等問題均未起到有效的解決，機(jī)械地按保護(hù)地范圍進(jìn)行劃定，對(duì)開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的工作目的沒有積極作用。
“優(yōu)化保護(hù)法” 調(diào)出的用地均在保護(hù)地范圍的邊緣地帶，且土地用地性質(zhì)以居住用地、公共設(shè)施用地、商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地為主，將這些用地調(diào)出登記單元范圍，對(duì)城市內(nèi)自然保護(hù)地的生態(tài)功能、區(qū)域完整性影響較小。劃出上述用地有3點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：① 自然保護(hù)地內(nèi)風(fēng)景資源的自然度和完整度將有一定幅度的提高,有利于提高公園內(nèi)自然景觀的質(zhì)量；② 減少與自然保護(hù)地?zé)o關(guān)的人為活動(dòng)對(duì)自然資源的影響，有利于自然資源的保護(hù)；③ 能有效解決自然保護(hù)地周邊用地權(quán)責(zé)不明晰、邊界不清等問題，有利于自然保護(hù)地的管理，促進(jìn)其進(jìn)一步健康發(fā)展?！皟?yōu)化保護(hù)法”符合自然保護(hù)地現(xiàn)狀，符合建立科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系的要求，對(duì)于城市有序發(fā)展和自然保護(hù)地長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的和諧共生有促進(jìn)作用。
4 結(jié) 語
對(duì)城市內(nèi)自然保護(hù)地開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，是研究城市有序發(fā)展與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和諧共生的一個(gè)重要著眼點(diǎn)。通過對(duì)城市內(nèi)自然保護(hù)地兩種登記單元?jiǎng)澏ǚ椒ǖ难芯亢捅容^，本文認(rèn)為“優(yōu)化保護(hù)法”較為適合城市內(nèi)自然保護(hù)地登記單元的劃定，其劃定過程既符合登記單元?jiǎng)澏ǖ母黜?xiàng)原則，同時(shí)也滿足自然資源及其自然生態(tài)空間保護(hù)的各項(xiàng)要求，該方法在城市內(nèi)自然保護(hù)地登記單元的劃定上更為科學(xué)合理。本文通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為城市內(nèi)自然保護(hù)地登記單元?jiǎng)澏üぷ魈峁┙梃b和參考。
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