□ 舒紹福

［中共中央黨校 （國(guó)家行政學(xué)院）， 北京 100091］

監(jiān)察是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要調(diào)動(dòng)多元主體的力量以協(xié)同共治促進(jìn)監(jiān)察效能的提升。全面推開(kāi)、有序推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，需要進(jìn)一步聚合和優(yōu)化監(jiān)察力量。作為監(jiān)察力量的重要補(bǔ)充，監(jiān)察員這支隊(duì)伍是不可或缺的。從土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期開(kāi)始，為了更好地改善機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，保證新生政權(quán)的廉潔性，中央蘇區(qū)開(kāi)始對(duì)人民群眾進(jìn)行監(jiān)察賦權(quán)，建立了工農(nóng)通訊員制度，自此開(kāi)啟了我國(guó)監(jiān)察員制度的演進(jìn)之路。從工農(nóng)通訊員到監(jiān)察通訊員，從特邀監(jiān)察員再到特約監(jiān)察員，監(jiān)察員制度不斷發(fā)展并呈現(xiàn)出時(shí)代特色。監(jiān)察員是“群眾的眼睛”，是群眾路線在紀(jì)檢監(jiān)察工作中的具體踐行者，發(fā)揮著重要的橋梁和紐帶作用?；仡櫤头此?xì)v史進(jìn)程中的監(jiān)察員制度，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)做法，旨在進(jìn)一步完善和優(yōu)化新時(shí)代特約監(jiān)察員制度，以期更好地助力國(guó)家監(jiān)察體制改革。

一、從工農(nóng)通訊員到監(jiān)察通訊員：監(jiān)察員制度的發(fā)軔與推進(jìn)

我國(guó)監(jiān)察員制度肇始于土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期建立的工農(nóng)通訊員制度，由此開(kāi)啟了工農(nóng)群眾性監(jiān)察的早期實(shí)踐。中華人民共和國(guó)成立之前建立了通訊檢查員制度。從中華人民共和國(guó)成立到1959年，又探索建立了監(jiān)察通訊員制度。

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之初就非常重視通過(guò)辦刊辦報(bào)“喚起民眾”，將工農(nóng)通訊員工作作為黨的重要任務(wù)之一。工農(nóng)通訊員在新聞傳播中以“群眾的喉舌”和“地方兵團(tuán)”的角色發(fā)揮了積極作用。中央蘇區(qū)政府專門(mén)的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)即工農(nóng)檢察部的成立，標(biāo)志著監(jiān)察制度開(kāi)始以嶄新的姿態(tài)出現(xiàn)在中國(guó)監(jiān)察制度史上，人民群眾第一次真正成為監(jiān)察主體。如何建立一支不脫產(chǎn)的義務(wù)監(jiān)察員隊(duì)伍、自下而上協(xié)助工農(nóng)檢察部開(kāi)展監(jiān)察工作也被提上議程。1933年，工農(nóng)檢察部開(kāi)始探索建立專司群眾監(jiān)察的工農(nóng)通訊員制度，以監(jiān)督蘇維埃機(jī)關(guān)是否能夠正確維護(hù)人民利益、執(zhí)行政策法令及促進(jìn)改善蘇維埃機(jī)關(guān)工作作風(fēng)與糾正官僚主義等。中央工農(nóng)檢察部1933年第3號(hào)訓(xùn)令《工農(nóng)通信員的任務(wù)》要求各機(jī)關(guān)、企業(yè)、社團(tuán)、街道、村莊等推選出優(yōu)秀分子擔(dān)任工農(nóng)通訊員，行使群眾性義務(wù)監(jiān)察的職能。該訓(xùn)令對(duì)工農(nóng)通訊員任務(wù)也作了具體規(guī)定，即“替工農(nóng)檢察部調(diào)查和收集該地區(qū)蘇維埃和其所屬各機(jī)關(guān)在職權(quán)上工作上生活上所發(fā)現(xiàn)的各種不好的事實(shí)和材料作報(bào)告”。同時(shí)，該訓(xùn)令明確了工農(nóng)通訊員應(yīng)該調(diào)查和注意的事項(xiàng)是：“（甲）該級(jí)蘇維埃和其所屬各機(jī)關(guān)，如有對(duì)蘇維埃法令（如勞動(dòng)法、土地法、經(jīng)濟(jì)政策、優(yōu)待紅軍條例、婚姻條例等不積極執(zhí)行或執(zhí)行得不正確的。（乙）該級(jí)蘇維埃政府和其所屬各機(jī)關(guān)對(duì)目前政治任務(wù)和中心工作如戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員、擴(kuò)大紅軍、各種稅收、春耕等不積極執(zhí)行或執(zhí)行得不正確的。（丙）該級(jí)蘇維埃政府機(jī)關(guān)及其所屬各機(jī)關(guān)的工作人員中，有異己分子或消極怠工貪污腐化以及脫離群眾的官僚主義?！痹撚?xùn)令還要求工農(nóng)通訊員所報(bào)告的事要調(diào)查正確、報(bào)告詳細(xì)，工農(nóng)通訊員每月通訊兩次，能自己寫(xiě)字的就通過(guò)寫(xiě)書(shū)信來(lái)報(bào)告，自己不能寫(xiě)字的可以請(qǐng)人代寫(xiě)或者口頭報(bào)告?！肮まr(nóng)檢察通訊員是人民監(jiān)督政權(quán)的一種方式，他所要通訊的，只要是事實(shí)，不論大小，也不必寫(xiě)成一個(gè)很通順的文章，只要把事實(shí)說(shuō)清楚出來(lái)就可以?！蓖?，《中華蘇維埃共和國(guó)地方蘇維埃暫行組織法（草案）》頒布，其第一百七十一條規(guī)定：“省、縣、區(qū)、市各級(jí)工農(nóng)檢察委員會(huì)，須在一切國(guó)家機(jī)關(guān)中、企業(yè)中、工廠中、作坊中、學(xué)校中、社會(huì)團(tuán)體中、街道中、村落中，建立通信員，形成通訊網(wǎng)，通信員不脫離生產(chǎn)?！?/p>

1933年，隨著《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為——中央執(zhí)行委員會(huì)第二十六號(hào)訓(xùn)令》的頒布，中央蘇區(qū)內(nèi)部開(kāi)展了一場(chǎng)反貪污斗爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)。斗爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)由中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府領(lǐng)導(dǎo)，其日常工作則由中央政府工農(nóng)檢察部主持開(kāi)展，斗爭(zhēng)重點(diǎn)是蘇維埃機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、公共團(tuán)體等。中央工農(nóng)檢察部指示，廣泛開(kāi)展這一斗爭(zhēng)，要提高對(duì)于貪污浪費(fèi)的警覺(jué)性，發(fā)動(dòng)群眾反對(duì)貪污浪費(fèi)；要?jiǎng)訂T自己的工農(nóng)通訊員參加檢舉活動(dòng)，使檢舉活動(dòng)成為廣大人民群眾的斗爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，工農(nóng)通訊員在這場(chǎng)反貪污腐敗斗爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)中起了很大的作用，“在1934年蘇區(qū)大規(guī)模的反腐敗運(yùn)動(dòng)中，有57%的腐敗分子是通過(guò)蘇區(qū)系統(tǒng)、完備的反腐敗工農(nóng)通訊員網(wǎng)絡(luò)而被檢舉和揭發(fā)出來(lái)的”。工農(nóng)通訊員制度作為工農(nóng)檢察部的重要組成部分，發(fā)揮了群眾性監(jiān)察的重要作用，成為人民監(jiān)督政權(quán)的重要形式。

1948年9月26日，華北人民政府成立，華北人民監(jiān)察院隨之成立，其參照工農(nóng)通訊員制度的做法設(shè)立通訊檢查員制度，推進(jìn)了人民監(jiān)察制度建設(shè)。為了密切聯(lián)系群眾，號(hào)召人民群眾監(jiān)督自己的政權(quán)，華北人民監(jiān)察院以各級(jí)職工會(huì)會(huì)員、農(nóng)會(huì)會(huì)員、青年婦女團(tuán)體團(tuán)員、報(bào)社訪員、企業(yè)交通財(cái)經(jīng)機(jī)關(guān)中技術(shù)人員以及熱心公務(wù)人員為主要對(duì)象選聘通訊檢查員。通訊檢查員的主要職責(zé)是收集各類行政機(jī)關(guān)、企業(yè)等人員違法失職、侵害人民群眾利益、違反政策、貪污浪費(fèi)等行為，經(jīng)過(guò)所屬機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審查后，向人民監(jiān)察院通訊報(bào)告或必要時(shí)面報(bào)。同工農(nóng)通訊員一樣，通訊檢查員作為一項(xiàng)群眾性監(jiān)察設(shè)計(jì)，目的是助力肅清貪污浪費(fèi)現(xiàn)象以促進(jìn)政府廉潔。

中華人民共和國(guó)成立之初，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)正式成立，監(jiān)察通訊員組建工作也隨即開(kāi)展。1951年7月6日，政務(wù)院第92次政務(wù)會(huì)議通過(guò)并于同年9月5日公布了《各級(jí)人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置監(jiān)察通訊員試行通則》（以下簡(jiǎn)稱《試行通則》），對(duì)監(jiān)察通訊員設(shè)置的目的、選聘條件、基本任務(wù)、解聘等作出具體規(guī)定。《試行通則》提出：設(shè)置監(jiān)察通訊員是為了密切聯(lián)系人民群眾，加強(qiáng)監(jiān)察工作，要求“各級(jí)監(jiān)委對(duì)轄境內(nèi)之各級(jí)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門(mén)、人民團(tuán)體（工、農(nóng)、青、婦）的人員或其他勞動(dòng)人員，具備公正廉明、忠誠(chéng)老實(shí)、實(shí)事求是、善于聯(lián)系群眾等條件，在自愿原則下，由各該機(jī)關(guān)、部門(mén)、人民團(tuán)體推薦或民主選舉，并經(jīng)監(jiān)委審查合格者，得聘為監(jiān)察通訊員”。監(jiān)察通訊員由設(shè)置并領(lǐng)導(dǎo)人民監(jiān)察通訊員的機(jī)關(guān)審查任命?！对囆型▌t》還提出：為了更好地傳達(dá)指示、研究問(wèn)題、交流經(jīng)驗(yàn)、不斷改進(jìn)工作，如果同一機(jī)關(guān)、部門(mén)、團(tuán)體、街道或村莊監(jiān)察通訊員有三人以上，應(yīng)視情況劃分小組并各推選小組長(zhǎng)一人，負(fù)責(zé)聯(lián)系各監(jiān)委，落實(shí)具體工作。監(jiān)察通訊員的基本任務(wù)是：“（一）調(diào)查政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門(mén)及其公務(wù)人員之違法失職、作風(fēng)不良、損害國(guó)家或人民利益等情況，向監(jiān)委作通訊報(bào)告。（二）征集群眾對(duì)政府政策、法令、設(shè)施之意見(jiàn)，向監(jiān)委作通訊報(bào)告。（三）宣傳監(jiān)察制度之意義及其作用?！?953年6月25日，中央人民政府政務(wù)院第184次政務(wù)會(huì)議又通過(guò)了《各級(jí)人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置監(jiān)察通訊員通則》，將《試行通則》提出的基本任務(wù)第一條、第二條合并成第一條，即“調(diào)查政府機(jī)關(guān)與所屬部門(mén)及其工作人員一切違法失職，損害國(guó)家或人民利益的行為和工作上存在的重要問(wèn)題，并征集群眾對(duì)政府的政策、法令、工作的意見(jiàn)，向其主管人民監(jiān)察機(jī)關(guān)或其所在機(jī)關(guān)、部門(mén)首長(zhǎng)報(bào)告”。監(jiān)察通訊員發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和征集的意見(jiàn)，既可以向主管的人民監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告，也可以向所在機(jī)關(guān)、部門(mén)首長(zhǎng)報(bào)告。如果監(jiān)察通訊員向其所在機(jī)關(guān)首長(zhǎng)報(bào)告問(wèn)題而首長(zhǎng)認(rèn)為無(wú)權(quán)處理或者監(jiān)察通訊員認(rèn)為所在機(jī)關(guān)處理不當(dāng)?shù)模瑒t應(yīng)該報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。為了鼓勵(lì)監(jiān)察通訊員富有積極性、創(chuàng)造性地做好監(jiān)察通訊工作，密切聯(lián)系群眾，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)還特別公布實(shí)施了《人民監(jiān)察通訊員獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》，對(duì)于監(jiān)察通訊員個(gè)人或小組在監(jiān)察通訊工作中揭露違法失職對(duì)于維護(hù)國(guó)家政策法令或人民財(cái)產(chǎn)有顯著功績(jī)者，或提出建設(shè)性意見(jiàn)保證國(guó)家建設(shè)事業(yè)或改進(jìn)工作有重大貢獻(xiàn)者，或在工作中遇到困難能堅(jiān)持原則斗爭(zhēng)并最終使違法失職事件得以揭發(fā)和處理者等，視具體情況單獨(dú)或同時(shí)給予榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。關(guān)于人民監(jiān)察通訊員的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問(wèn)題，監(jiān)察部在1956年的專門(mén)答復(fù)中指出，只要所屬部門(mén)有國(guó)家監(jiān)察、內(nèi)部監(jiān)察或?qū)I(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的，該部門(mén)的人民監(jiān)察通訊員就由相對(duì)應(yīng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。如果沒(méi)有相應(yīng)機(jī)構(gòu)，就由對(duì)應(yīng)的省、自治區(qū)、市、專區(qū)監(jiān)察廳（局、處）分別領(lǐng)導(dǎo)。在各種政策法令的推動(dòng)下，監(jiān)察通訊員數(shù)量得到迅速發(fā)展?！敖刂?952年10月底，在各機(jī)關(guān)、團(tuán)體和城鄉(xiāng)居民中，設(shè)置了26611名監(jiān)察通訊員。到1953年年底，全國(guó)共有人民通訊員78196名，形成廣泛的群眾監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。”

二、特邀監(jiān)察員：監(jiān)察員制度的賡續(xù)

從工農(nóng)通訊員到通訊檢查員再到監(jiān)察通訊員，從發(fā)布訓(xùn)令到頒布實(shí)施通則，監(jiān)察員制度法制化水平不斷提高，監(jiān)察員自下而上的監(jiān)督作用得以有效發(fā)揮。因工作需要，1956年8月，國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)監(jiān)察部以“注重質(zhì)量，重點(diǎn)設(shè)置”為原則對(duì)人民監(jiān)察通訊員制度進(jìn)行調(diào)整設(shè)置和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。隨著黨和國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的合并，1959年4月，第二屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)撤銷(xiāo)國(guó)家監(jiān)察部的議案，監(jiān)察通訊員制度隨之告終。直到1987年監(jiān)察部恢復(fù)設(shè)立并于1989年5月22日公布了《關(guān)于聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員的幾點(diǎn)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《幾點(diǎn)意見(jiàn)》），監(jiān)察員制度才得以賡續(xù)。

監(jiān)察部決定聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員的目的是“為了加強(qiáng)行政監(jiān)察工作，逐步建立健全行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)察機(jī)制，以推進(jìn)政府機(jī)關(guān)廉潔高效地工作”。監(jiān)察部對(duì)部聘特邀監(jiān)察員的聘請(qǐng)范圍及受聘條件、任務(wù)權(quán)利、管理待遇、聘任期限以及聘請(qǐng)工作的步驟都提出了具體意見(jiàn)或辦法?！稁c(diǎn)意見(jiàn)》提出特邀監(jiān)察員的聘請(qǐng)范圍是“各民主黨派和全國(guó)工商聯(lián)所推薦的在京人士”，任務(wù)是“向監(jiān)察部反映有關(guān)監(jiān)察事項(xiàng)的情況、意見(jiàn)和建議；轉(zhuǎn)遞群眾對(duì)監(jiān)察對(duì)象的檢舉、控告材料；參加專項(xiàng)檢查或重大案件的調(diào)查；對(duì)監(jiān)察工作中的重要決策提供咨詢等”，同時(shí)，特邀監(jiān)察員在執(zhí)行行政監(jiān)察任務(wù)時(shí)被賦予“具有與監(jiān)察部機(jī)關(guān)工作人員同樣的檢查、調(diào)查和建議等項(xiàng)權(quán)力”。此外，《幾點(diǎn)意見(jiàn)》還對(duì)特邀監(jiān)察員的管理待遇、聘任期限和工作步驟都作了具體安排，規(guī)定聘任期限一般為二年，任期滿后，可以視本人情況和工作需要續(xù)聘，如果到期沒(méi)有續(xù)聘即自然解聘。根據(jù)意見(jiàn)，監(jiān)察部于1989年12月從民革、民盟、民建等8個(gè)民主黨派和全國(guó)工商聯(lián)聘請(qǐng)了首批21位特邀監(jiān)察員并建立了特邀監(jiān)察員制度。

1991年12月24日，監(jiān)察部發(fā)布的《監(jiān)察部聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員辦法》規(guī)定：“特邀監(jiān)察員是監(jiān)察部根據(jù)工作需要，在政府部門(mén)、民主黨派、人民團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位中聘請(qǐng)、本人又自愿應(yīng)聘的兼職監(jiān)察人員”。可以看出，其具體條款更為詳盡。該辦法還規(guī)定，要與有關(guān)主管機(jī)關(guān)協(xié)商，或者經(jīng)由群眾推選，征得本人及其所在單位的同意，經(jīng)過(guò)監(jiān)察部審定后方可頒發(fā)特邀監(jiān)察員聘書(shū)，特邀監(jiān)察員的主要職責(zé)還是了解并反映情況、轉(zhuǎn)遞和反映檢舉、控告和申訴、參與案件調(diào)查、監(jiān)察執(zhí)法或政策咨詢、反映人民群眾的心聲等。該辦法對(duì)特邀監(jiān)察員的條件、義務(wù)、組織管理工作、獎(jiǎng)懲也有具體規(guī)定，并將聘任期限定為每屆三年且連續(xù)聘任不超過(guò)兩屆。根據(jù)公開(kāi)資料顯示，監(jiān)察部在聘請(qǐng)首批特邀監(jiān)察員之后，分別又于1993年、2000年、2005年和2009年分別聘請(qǐng)了28—40名人數(shù)不等的特邀監(jiān)察員。 全國(guó)不同層級(jí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)都陸續(xù)聘請(qǐng)了特邀監(jiān)察員。“截止2009年3月，全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及94%以上的地市和87%以上的縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)相繼聘請(qǐng)了特邀監(jiān)察員，總數(shù)達(dá)3萬(wàn)余人?！?/p>

2013年10月10日，國(guó)家監(jiān)察部公布《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《特邀監(jiān)察員工作辦法》），文件名稱的主語(yǔ)已經(jīng)由之前的“監(jiān)察部”改成了“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，意味著工作辦法所指導(dǎo)和規(guī)范的不僅僅是監(jiān)察部，而是各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察范圍更廣。該辦法對(duì)特邀監(jiān)察員的聘請(qǐng)范圍、基本條件、主要職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、聘任程序、工作條件等都有詳細(xì)規(guī)定，使特邀監(jiān)察員制度更為規(guī)范。《特邀監(jiān)察員工作辦法》第二條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要主要是“在國(guó)家行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員”。這意味著不再像過(guò)去那樣特別強(qiáng)調(diào)要從民主黨派中選聘特邀監(jiān)察員。《特邀監(jiān)察員工作辦法》第四條又圍繞著咨詢、聯(lián)系、宣傳、監(jiān)督等多方面更為簡(jiǎn)明地規(guī)定了特邀監(jiān)察員的職責(zé)：一是發(fā)揮咨詢、參謀助手的職責(zé)，主要是“參與行政監(jiān)察法律法規(guī)的研究制定工作”“參加監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展的執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察等工作”；二是聯(lián)系群眾、發(fā)揮橋梁紐帶的職責(zé)，主要是“反映、轉(zhuǎn)遞人民群眾對(duì)監(jiān)察對(duì)象違反行政紀(jì)律行為的檢舉、控告，了解、反映有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域廉政勤政和作風(fēng)建設(shè)情況”；三是“參與宣傳監(jiān)察工作的方針政策”；四是圍繞著監(jiān)察業(yè)務(wù)和監(jiān)察人員進(jìn)行監(jiān)督，主要是“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，提出加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)察工作的意見(jiàn)、建議”。對(duì)于特邀監(jiān)察員的任期，1991年規(guī)定任期是三年，1996年由三年改為五年，而2013年又提出“特邀監(jiān)察員在監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子產(chǎn)生后換屆，每屆聘用期與本屆領(lǐng)導(dǎo)班子任期相同”的規(guī)定，且期滿自然解聘，最多連續(xù)聘任兩屆。對(duì)于聘任的年齡要求，2013年的工作辦法從1989年規(guī)定一般在65周歲以下改為受聘時(shí)年齡一般不超過(guò)60周歲，且首次增加了成為特邀監(jiān)察員的條件之一就是必須要“具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍，且沒(méi)有獲得國(guó)（境）外永久居留權(quán)、長(zhǎng)期居留許可”。《特邀監(jiān)察員工作辦法》的實(shí)施為特邀監(jiān)察員履職盡職創(chuàng)造了更好的條件，更加扎實(shí)有效地推進(jìn)了監(jiān)察員制度建設(shè)。

三、特約監(jiān)察員：監(jiān)察員制度的躍升

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的持續(xù)深化，在總結(jié)多年來(lái)監(jiān)察員制度建設(shè)有效做法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2018年8月24日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《特約監(jiān)察員工作辦法》），決定建立特約監(jiān)察員制度，同時(shí)規(guī)定了特約監(jiān)察員的聘請(qǐng)范圍、工作職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、履職保障等，為今后更加規(guī)范有序地組織開(kāi)展監(jiān)察員工作提供了重要制度保障。這也意味著監(jiān)察員制度有新的躍升。

《特約監(jiān)察員工作辦法》對(duì)聘請(qǐng)范圍有新的認(rèn)定，即特約監(jiān)察員要“按照一定程序優(yōu)選聘請(qǐng)，以兼職形式履行監(jiān)督、咨詢等相關(guān)職責(zé)的公信人士”且“主要從全國(guó)人大代表中優(yōu)選聘請(qǐng)，也可以從全國(guó)政協(xié)委員，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)工作人員，各民主黨派成員、無(wú)黨派人士，企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體代表，專家學(xué)者，媒體和文藝工作者，以及一線代表和基層群眾中優(yōu)選聘請(qǐng)”。該辦法明確了特約監(jiān)察員的工作重心是“聚焦中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)中心工作，專注服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作大局，著重發(fā)揮對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用”。與《特邀監(jiān)察員工作辦法》相比較，《特約監(jiān)察員工作辦法》對(duì)特約監(jiān)察員的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)等內(nèi)容都有所調(diào)整。在職責(zé)方面，第一條是對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督，即對(duì)監(jiān)督紀(jì)委監(jiān)委及其工作人員的履職情況并提出意見(jiàn)、建議以促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作的改進(jìn)和加強(qiáng)。而這條職責(zé)在《特邀監(jiān)察員工作辦法》中則被列為第五條。第二條職責(zé)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了《特邀監(jiān)察員工作辦法》僅是參與制定行政監(jiān)察的法律法規(guī)，從紀(jì)檢監(jiān)察法律法規(guī)到重要文件起草和重大政策出臺(tái)以及監(jiān)察建議等都可以提出咨詢意見(jiàn)。為了賦予特約監(jiān)察員新的義務(wù)和加強(qiáng)約束，還特別補(bǔ)充了三條新條款，即“遇有利益沖突情形時(shí)主動(dòng)申請(qǐng)回避”“未經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)同意，不得以特約監(jiān)察員身份發(fā)表言論、出版著作，參加有關(guān)社會(huì)活動(dòng)”“不得以特約監(jiān)察員身份謀取任何私利和特權(quán)”。顯然，該辦法加大了對(duì)特約監(jiān)察員履行義務(wù)時(shí)的約束力度。該辦法在取消受聘時(shí)年齡不超過(guò)60歲且沒(méi)有獲得國(guó)（境）外永久居留權(quán)、長(zhǎng)期居留許可的限制的同時(shí)又提出將特約監(jiān)察員工作的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在辦公廳，辦事機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)“對(duì)特約監(jiān)察員進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理和考核”，這種提法和要求在監(jiān)察員制度建設(shè)方面尚屬首次。此外，該辦法頒布實(shí)施的同年12月，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)優(yōu)先聘請(qǐng)了第一屆特約監(jiān)察員50名，聘期至2023年。全國(guó)各地監(jiān)察委員會(huì)也陸續(xù)聘請(qǐng)?zhí)丶s監(jiān)察員，以外部監(jiān)督的介入推動(dòng)監(jiān)察工作依法接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

四、監(jiān)察員制度變遷的反思

監(jiān)察員制度的演進(jìn)有其內(nèi)在邏輯和外部條件?；仡櫤头此急O(jiān)察員制度的歷史變遷，可以歸納出以下四個(gè)方面：

一是要正確認(rèn)識(shí)“變”與“不變”：著眼于發(fā)揮人民群眾在監(jiān)察中的重要作用是始終不變的初衷。從工農(nóng)通訊員到特約監(jiān)察員，監(jiān)察員的選聘標(biāo)準(zhǔn)、聘請(qǐng)范圍、任務(wù)職責(zé)、聘任任期、權(quán)利義務(wù)等都或多或少有了變化，但是走好群眾路線、依靠人民群眾的原則始終沒(méi)有變。工農(nóng)通訊員、通訊檢查員和監(jiān)察通訊員屬于監(jiān)察員制度建設(shè)的初創(chuàng)探索期，由于當(dāng)時(shí)政權(quán)建設(shè)和政治形勢(shì)的需要，更傾向于直接動(dòng)員群眾并以人民群眾運(yùn)動(dòng)式監(jiān)督來(lái)反貪污腐化。由此全國(guó)上下織起了群眾監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，而監(jiān)察員是以工農(nóng)大眾為主體的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)中不可或缺的一部分。從特邀監(jiān)察員到特約監(jiān)察員，雖然不主張通過(guò)搞群眾運(yùn)動(dòng)來(lái)提供監(jiān)察線索和參與監(jiān)督，但發(fā)揮人民群眾對(duì)權(quán)力監(jiān)督具有不可替代的作用是普遍的共識(shí)。新時(shí)代，面對(duì)新形勢(shì)，依然強(qiáng)調(diào)要緊密依靠群眾，彰顯人民的主體性地位，在監(jiān)察中更好地吸收廣大人民群眾的意見(jiàn)，強(qiáng)化監(jiān)察的民意基礎(chǔ)和民意正當(dāng)性，而特約監(jiān)察員正是連接監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民群眾的橋梁紐帶，是依靠人民群眾開(kāi)展監(jiān)察工作的重要途徑。

二是要正確看待監(jiān)察對(duì)象的“瘦身”：旨在更好地破解“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的難題?；仡櫛O(jiān)察員制度的發(fā)展歷程可以看出，不同時(shí)期監(jiān)察員所監(jiān)察的對(duì)象是變動(dòng)不居的。工農(nóng)通訊員的監(jiān)察對(duì)象是蘇維埃政府和其所屬各機(jī)關(guān)，其后通訊檢查員和監(jiān)察通訊員又分別著重監(jiān)督“各類行政機(jī)關(guān)、企業(yè)等人員”和“政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門(mén)及其公務(wù)人員”，監(jiān)察對(duì)象有所擴(kuò)大，企業(yè)人員也被納入監(jiān)察員監(jiān)督范圍。監(jiān)察員制度重新恢復(fù)之后，聚焦于行政監(jiān)察，特邀監(jiān)察員的監(jiān)察對(duì)象主要是“國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員”以及“國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”。2013年頒布實(shí)施的《特邀監(jiān)察員工作辦法》則首次提出特邀監(jiān)察員還要“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督”，監(jiān)察員由此開(kāi)始承擔(dān)“雙重監(jiān)督”的角色，意味著既要對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，還要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的提出和推進(jìn)， 紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公并將監(jiān)督對(duì)象覆蓋到所有行使公權(quán)力的公職人員。監(jiān)督者監(jiān)督的幅度、對(duì)象和權(quán)力都大大增強(qiáng)，而“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的難題也凸顯出來(lái)。為了破解難題，防止“燈下黑”，特約監(jiān)察員職責(zé)重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，從“雙重監(jiān)督”轉(zhuǎn)向著重對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行“單向監(jiān)督”。監(jiān)察對(duì)象的瘦身有助于特約監(jiān)察員聚焦力量并發(fā)揮更強(qiáng)的監(jiān)督效度。

三是要正確審度監(jiān)察員的精英化趨勢(shì)：政治吸納工作是關(guān)鍵。在監(jiān)察員初創(chuàng)探索期，也是政權(quán)建設(shè)和鞏固時(shí)期，需要放手發(fā)動(dòng)群眾，最大可能得到人民群眾的支持?！盀榱遂柟坦まr(nóng)民主政權(quán)，蘇維埃必須吸引廣大民眾對(duì)自己工作的監(jiān)督和批評(píng)。 每一個(gè)革命的民眾都有揭發(fā)蘇維埃工作人員的錯(cuò)誤缺點(diǎn)之權(quán)?！敝腥A人民共和國(guó)成立之初，面對(duì)外部的威壓，以民族主義和社會(huì)主義抵抗帝國(guó)主義同樣需要吸納最廣大人民群眾的參與，因此監(jiān)察員更多是來(lái)自普通民眾，草根性、基層性特點(diǎn)更為凸顯。在新時(shí)期，為了拓寬民主監(jiān)督渠道，促進(jìn)行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督的更好結(jié)合，特邀監(jiān)察員應(yīng)時(shí)而生，如何更好地吸納民主黨派參與監(jiān)督成為一個(gè)重要的議題。換言之，民主黨派的政治吸納問(wèn)題成為監(jiān)察員制度需要重點(diǎn)考量的議題。1989年發(fā)布的《幾點(diǎn)意見(jiàn)》開(kāi)篇就指出，為了取得經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)察部將“首先在民主黨派和工商聯(lián)推薦的人員中聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員”。這一要求與當(dāng)時(shí)出臺(tái)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)要求從“一批符合條件和有專門(mén)知識(shí)的民主黨派成員、無(wú)黨派人士”中聘請(qǐng)監(jiān)察員是相統(tǒng)一的。此時(shí)的特邀監(jiān)察員選聘突出了統(tǒng)戰(zhàn)工作特色并呈現(xiàn)出精英化趨勢(shì)。進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)新矛盾新任務(wù)，特約監(jiān)察員重在如何當(dāng)好監(jiān)察機(jī)關(guān)的“鏡子”、參謀和智囊等，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行民主監(jiān)督所需的專業(yè)性要求更高，因此規(guī)定“特約監(jiān)察員主要從全國(guó)人大代表中優(yōu)選聘請(qǐng)”。特約監(jiān)察員的精英化趨勢(shì)有助于利用更好的人員和平臺(tái)聚焦中心工作，對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行更專業(yè)化、知識(shí)化的監(jiān)督。

四是對(duì)監(jiān)察員既要重約束也要重激勵(lì)：用好這把利劍需要嚴(yán)管和厚愛(ài)并駕齊驅(qū)。監(jiān)察員都是義務(wù)職、兼職，其工資、獎(jiǎng)金、福利待遇等都由所在單位負(fù)責(zé)。前后不同的通則或辦法對(duì)不盡職、不負(fù)責(zé)或犯有錯(cuò)誤的監(jiān)察員，主要約束方式有“解聘”“批判教育”“行政處分直至解除其職務(wù)”“依法給予處分”“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”等。對(duì)成績(jī)卓著的監(jiān)察員主要建議“予以表彰”或建議其所在單位“給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)”。下一步，為了更好地激發(fā)特約監(jiān)察員履職盡職，既要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理和考核，以制度化考核壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任，更應(yīng)當(dāng)細(xì)化獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)參與監(jiān)察工作表現(xiàn)卓越者，除了一般意義上的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)之外，在職級(jí)晉升、選拔任用等方面予以考慮，多舉措聚力促進(jìn)監(jiān)察員制度的活力和效用得到最大限度的彰顯。

監(jiān)察員制度是紀(jì)檢監(jiān)察制度的重要組成部分， 是依靠并發(fā)揮人民群眾開(kāi)展監(jiān)察工作的重要途徑，也是新時(shí)代對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行民主監(jiān)督，解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的有力抓手?；仡櫄v史，放眼未來(lái)，應(yīng)當(dāng)以更積極的態(tài)度處理好特約監(jiān)察員的“形”與“實(shí)”、“量”與“質(zhì)”、“兼職”與“本職”等關(guān)系問(wèn)題，以使作為“應(yīng)約者”的特約監(jiān)察員能夠更好地開(kāi)展監(jiān)察工作，為監(jiān)察機(jī)關(guān)這個(gè)“邀約者”提供更加有力的支持。