譚琦璐

2020年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出了構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的具體要求，即堅(jiān)持主體功能區(qū)戰(zhàn)略，立足資源環(huán)境承載力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。同之前相比，國土空間開發(fā)保護(hù)新格局更加突出生態(tài)文明和綠色高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上對(duì)城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間提出了明確的發(fā)展和保護(hù)導(dǎo)向。

在國土空間開發(fā)保護(hù)中，國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”是最主要的政策舉措。國土空間規(guī)劃是主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合的“多規(guī)合一”規(guī)劃，對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃有約束指導(dǎo)作用，能夠?yàn)閲野l(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障?！叭齾^(qū)三線”劃定是實(shí)現(xiàn)國土空間用途管制的核心，通過劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)線和生態(tài)保護(hù)紅線“三條控制線”，確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，對(duì)促進(jìn)生態(tài)、耕地的保護(hù)，建設(shè)用地高效集約利用發(fā)揮了重要作用。

可以說，優(yōu)化完善的國土空間開發(fā)保護(hù)格局和舉措，是從空間維度上高效利用國土資源，保障國土資源安全，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)等支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)的重要方面。然而，在我國的國土空間開發(fā)保護(hù)中，還存在著城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間開發(fā)與保護(hù)的諸多問題，國土空間開發(fā)與保護(hù)之間還有不協(xié)調(diào)不協(xié)同之處，與有效支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)尚存一定的差距。

城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間開發(fā)保護(hù)存在的突出問題

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)用地低效擴(kuò)張，土地利用效率低、產(chǎn)出效益低

在增量上，我國城市開發(fā)建設(shè)存在較為明顯的低效擴(kuò)張?zhí)卣鳌?020年我國城市人均建設(shè)面積為1.09人/平方公里，大大超出國家標(biāo)準(zhǔn)和其他國家水平。此外，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度也明顯高于人口增速，很多城市建設(shè)用地彈性系數(shù)遠(yuǎn)大于1。究其原因，一些地方政府熱衷于通過建設(shè)新城新區(qū)推動(dòng)地方城鎮(zhèn)化，從而導(dǎo)致新城新區(qū)建設(shè)過多過大、過快過急。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國已建在建的各類新區(qū)達(dá)118個(gè)，超過1000平方公里的新區(qū)19個(gè)，500—1000平方公里的新區(qū)10個(gè)，100—500平方公里的新區(qū)約40個(gè)，新區(qū)規(guī)劃總面積幾乎同全國城市建成區(qū)面積相當(dāng)。

在存量上，在“外延式”擴(kuò)張的同時(shí)普遍存在土地利用效率低的問題。一方面，城市土地利用效率存在規(guī)模遞減現(xiàn)象，城市“攤大餅”式的發(fā)展模式，及對(duì)應(yīng)的極高的居住、工業(yè)用地比例，決定了城市土地利用效率的逐漸下降。另一方面，各地在推進(jìn)城市更新中，城中村、城郊村拆遷與征地過程及老舊小區(qū)改造過程中廣泛存在的“釘子戶”等引發(fā)的“反公地困局”現(xiàn)象，進(jìn)一步阻礙了城市建設(shè)用地的高效利用。

上述“增量+存量”的開發(fā)利用方式最終導(dǎo)致了我國城市建設(shè)用地土地產(chǎn)出效益低下。2000—2020年間，雖然全國地均稅收總量上升，但增速卻呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)，2010年—2020年年均增速為7.74%，2000—2010年年均增速為19.26%，前者相比后者降低了約12個(gè)百分點(diǎn)。（見圖1）

圖1 我國2001-2020年地均稅收變化趨勢(shì)

（二）耕地生產(chǎn)壓力大，耕地利用的“非農(nóng)化”“非糧化”導(dǎo)致糧食生產(chǎn)能力下降風(fēng)險(xiǎn)加劇

盡管我國耕地壓力指數(shù)不斷下降，但目前仍高于1，處于相對(duì)不安全的狀態(tài)。耕地利用的“非農(nóng)化”“非糧化”是造成耕地生產(chǎn)壓力大的最重要因素。

因城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，我國各地耕地的“非農(nóng)化”形勢(shì)十分嚴(yán)峻。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、工礦業(yè)發(fā)展、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列開發(fā)建設(shè)活動(dòng)占用了大量耕地和基本農(nóng)田。而建設(shè)用地與耕地的占補(bǔ)平衡政策只能基本實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量的增補(bǔ)，無法有效提升耕地質(zhì)量。例如，作為糧食主產(chǎn)區(qū)的太湖流域耕地增減格局表現(xiàn)為顯著的高產(chǎn)耕地銳減，低產(chǎn)耕地緩增特征（潘佩佩、趙倩石等，2017）。此外，農(nóng)村中違規(guī)設(shè)施農(nóng)業(yè)的建設(shè)、以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名義開展的非農(nóng)建設(shè)等也導(dǎo)致了良田的流失。我國目前約有1/3的耕地已“非糧化”?！胺羌Z化”主要發(fā)生在西南、華南地區(qū)，位于其中的廣東、貴州、四川、云南、重慶等省（市），在過去15年間非糧化增幅超過10%（孟菲、譚永忠等，2022）。

“非農(nóng)化”“非糧化”都在一定程度上改變了耕地的利用方式，減少了種糧面積，從而降低了糧食產(chǎn)量，影響糧食安全?！胺寝r(nóng)化”對(duì)耕地性質(zhì)的改變往往是不可逆的，而在“非糧化”中，也存在諸如水田旱作、山區(qū)耕地“非糧化”利用、人為管理不當(dāng)造成的耕地質(zhì)量受損等將造成不可逆影響的行為（黃偉，2016）。此外，相比耕作，“非糧化”“非農(nóng)化”的土地利用方式會(huì)帶來更嚴(yán)重、更大范圍的環(huán)境影響，破壞糧食生產(chǎn)所依賴的良好自然生態(tài)。

（三）生態(tài)保護(hù)和修復(fù)系統(tǒng)性不足，高生態(tài)價(jià)值地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化不順暢

山水林田湖草沙是生命共同體。黨的十八大以來，我國全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)，新時(shí)代的生態(tài)保護(hù)修復(fù)更加注重整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。自2016年以來，我國分三批開展了山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，為系統(tǒng)推進(jìn)國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，但也存在修?fù)保護(hù)的系統(tǒng)性、綜合性離理念和要求還有較大差距的問題。例如，在植被、礦山的治理時(shí)忽視水、土、光、原生物種等自然稟賦條件特點(diǎn)，在流域治理時(shí)缺乏對(duì)水文條件和污染物遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律的充分了解，導(dǎo)致核心問題識(shí)別不準(zhǔn)，治理措施針對(duì)性不強(qiáng)。在生態(tài)工程建設(shè)中，重治理輕保護(hù)、重人為干預(yù)輕自然修復(fù)，過于強(qiáng)調(diào)人造硬性工程，出現(xiàn)河道整治的硬化、白化，礦山整治中不重視表層土壤和植被保護(hù)的情況（王波等，2020）。有的地方甚至出現(xiàn)拼盤、拼湊等“為上工程而上工程”的現(xiàn)象。

此外，我國高生態(tài)價(jià)值地區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，但是由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、市場(chǎng)化投入機(jī)制、社會(huì)資本激勵(lì)參與機(jī)制等還不夠完善，“綠水青山變成金山銀山”的生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化不暢。我國的自然資源產(chǎn)權(quán)制度尚不健全，尤其是對(duì)生態(tài)產(chǎn)權(quán)的界定模糊、權(quán)責(zé)不明，影響了生態(tài)保護(hù)用途管制和監(jiān)管作用的發(fā)揮。

國土空間開發(fā)與保護(hù)之間存在不協(xié)調(diào)不協(xié)同之處

國土空間開發(fā)強(qiáng)度和資源環(huán)境承載力是分別表征國土空間開發(fā)與國土空間保護(hù)狀況的綜合指標(biāo)。近十年來，我國國土空間開發(fā)強(qiáng)度持續(xù)上升，空間分異特點(diǎn)突出。中心城市和城市群的開發(fā)強(qiáng)度上升幅度最大。以我國沿海城市為例，其2020年開發(fā)強(qiáng)度的平均值為5.1%，超過了2030年4.67%的國土開發(fā)強(qiáng)度紅線。相比之下，資源環(huán)境承載力的提升程度卻不如預(yù)期。有的地方，如廣東省，其資源環(huán)境承載力出現(xiàn)了與國土空間開發(fā)強(qiáng)度提高截然相反的下降趨勢(shì)（賓津佑、唐小兵等，2021）。而有的地方，如一些沿海城市，資源環(huán)境承載力雖有所上升，但低于理想值。從全國范圍來看，除黑龍江、廣西、海南外，大多數(shù)省（市、區(qū)）資源環(huán)境承載力指數(shù)低于反映國土開發(fā)的城鎮(zhèn)化指數(shù)（王曉瑜、周毓文等，2020），說明現(xiàn)階段我國國土開發(fā)超出了資源環(huán)境的承載水平。

學(xué)界將耦合度指數(shù)和協(xié)調(diào)度指數(shù)作為衡量國土空間開發(fā)與資源環(huán)境承載力協(xié)調(diào)的兩個(gè)重要指標(biāo)（見表1）。據(jù)王曉瑜等人的測(cè)算，我國國土開發(fā)與資源環(huán)境承載力的耦合度和協(xié)調(diào)度分別為0.49和0.36，屬于拮抗耦合、輕度失調(diào)階段，整體上兩者處于低水平的耦合協(xié)調(diào)層級(jí)。

表1 耦合協(xié)調(diào)度指數(shù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

（一）從兩者關(guān)系看，國土空間開發(fā)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境污染破壞依然持續(xù)。

一是礦產(chǎn)資源開發(fā)損毀礦山生態(tài)環(huán)境。盡管通過礦山生態(tài)環(huán)境整治和綠色礦山建設(shè)等工作，我國礦山資源粗放無序的開發(fā)態(tài)勢(shì)有所緩解，但各地仍存在“邊開發(fā)、邊破壞”“邊修復(fù)、邊破壞”的現(xiàn)象。據(jù)遙感調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在我國25萬個(gè)各類礦山開采點(diǎn)（面）中，占?jí)簱p壞土地面積達(dá)2.27萬平方公里，采礦塌陷地共計(jì)4300余處，面積超過9000平方公里，礦山堆壓積存各類固廢總量達(dá)480億噸，平均每年礦坑排水量60億立方米，水土破壞范圍廣、修復(fù)難度大、污染風(fēng)險(xiǎn)高。

二是長(zhǎng)江、黃河兩大流域存在突出的工業(yè)企業(yè)“圍江”和尾礦庫問題。長(zhǎng)江流域“化工圍江”形勢(shì)依然嚴(yán)峻：沿江聚集的40萬家化工企業(yè)，排放基數(shù)特別大，目前化工企業(yè)廢水、COD、氨氮排放量仍約占全國的四成（胡銳、李娜等，2019），同時(shí)企業(yè)涉?；返拇a頭數(shù)量多、分布廣。黃河流域沿河工業(yè)源以能源、重化工、造紙、有色金屬等高能耗、高污染行業(yè)為主，且工業(yè)企業(yè)普遍廢水處理率低，部分企業(yè)甚至未實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放（劉鴻志、王光鎮(zhèn)等，2021）。此外，長(zhǎng)江、黃河流域上游匯水區(qū)廣泛分布著各類金屬和非金屬礦用于堆積廢渣的尾礦庫，存在著巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

三是國土開發(fā)出現(xiàn)的“爬坡”趨勢(shì)可能加劇生態(tài)損害風(fēng)險(xiǎn)。“爬坡”是指將未利用的丘陵地通過平整化改造進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的過程，在空間上表現(xiàn)為建設(shè)用地平均坡度增加。2018年我國建設(shè)用地平均坡度為3.53度，比1990年增加了20%，大于5度的建設(shè)用地占總體面積比重也提高了5個(gè)百分點(diǎn)（周亮、黨雪薇等，2021）。在對(duì)低丘緩坡的開發(fā)過程中，因城鎮(zhèn)、道路、設(shè)施等高強(qiáng)度的建設(shè)活動(dòng)，極易出現(xiàn)侵占林草等生態(tài)用地、降低景觀連通性、增加地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等問題。

（二）從空間上看，“三區(qū)”空間擠占疊壓，“三線”劃定不清晰，導(dǎo)致開發(fā)保護(hù)導(dǎo)向不明確

其一，從城市空間和農(nóng)業(yè)空間兩者看，城市新增建設(shè)用地直接侵占了大量耕地。有案例研究指出（黨雪薇、周亮等，2022），西安、運(yùn)城、渭南等城市在過30年間的耕地流失方向主要轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群在2000年—2015年間新增的建設(shè)用地中80%來自耕地（殷博靈，2021）。城市開發(fā)還導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的破碎化程度加深。其二，從農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間兩者看，從原來因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要將林地、草地改造成耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻甑耐烁€林還草，生態(tài)空間不斷擴(kuò)大。但是，一些地方在實(shí)際操作中出現(xiàn)了違規(guī)占用耕地綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、挖湖造景等盲目將耕地非農(nóng)化的現(xiàn)象，有礙生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間相協(xié)調(diào)相平衡。其三，我國能源生產(chǎn)活動(dòng)與耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地重疊面積大，疊壓地區(qū)面臨突出的能源發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題。以煤炭礦區(qū)為例，我國超過40%的礦區(qū)面積與耕地疊壓，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地疊壓的礦區(qū)總面積達(dá)到4500平方公里（李佳洺、余建輝、張文忠，2019）。

究其原因，主要有技術(shù)和操作兩方面。在技術(shù)層面上，“三線”劃定標(biāo)準(zhǔn)、精度不一，導(dǎo)致邊界重疊現(xiàn)象較為常見。例如，在蘇北腹地，部分具有重要生態(tài)功能價(jià)值的區(qū)域被劃入基本農(nóng)田；再如，之前由于一些地區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線劃定基礎(chǔ)不夠細(xì)致，自然保護(hù)地涵蓋了耕地、廠礦、村莊等生產(chǎn)生活空間。在操作層面上，存在認(rèn)識(shí)不到位、實(shí)施精細(xì)化程度的不足，影響了保護(hù)性和開發(fā)性空間的界定及相應(yīng)措施的落地。例如，有的地方把城鎮(zhèn)建設(shè)周邊需保護(hù)的自然生態(tài)同城鎮(zhèn)開發(fā)空間割裂開，既不利于城鎮(zhèn)建設(shè)空間拓展，又不利于城市自然生態(tài)保護(hù)。再如，在生態(tài)紅線宏觀嚴(yán)格控制前提下，對(duì)符合綠色、低碳、清潔導(dǎo)向的項(xiàng)目和適量農(nóng)業(yè)開發(fā)占用生態(tài)紅線的精細(xì)化處理不夠，導(dǎo)致開發(fā)建設(shè)受阻、農(nóng)民生計(jì)受到影響（吳中全、王志章，2020）。

（三）在政策層面，國土空間開發(fā)與保護(hù)之間存在統(tǒng)籌銜接不充分、不協(xié)調(diào)不協(xié)同的問題

涉及國土空間開發(fā)保護(hù)各領(lǐng)域的基礎(chǔ)信息融通共享欠佳，是政策統(tǒng)籌銜接的最根本的障礙。由于存在數(shù)據(jù)格式、標(biāo)準(zhǔn)、參照坐標(biāo)系等不統(tǒng)一，部分資源環(huán)境類信息缺乏空間矢量數(shù)據(jù)，各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)更新周期不同步等問題，數(shù)據(jù)之間的空間匹配性和時(shí)間銜接性差，使得“一張圖”目標(biāo)和其對(duì)政策制定的支撐作用難以實(shí)現(xiàn)。特別是，相較土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等已經(jīng)發(fā)展較為成熟的空間規(guī)劃體系，生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃仍處于由“指標(biāo)管控”向“空間管控”的過渡探索階段，離“一張圖”的空間精度要求尚存差距。其自身內(nèi)部也還面臨著對(duì)水、土、氣、聲等地域性、周期性、季節(jié)性差異明顯的各類生態(tài)環(huán)境要素整合銜接的難題（吳健、王菲菲、胡蕾，2021）。

從政策內(nèi)容上看，開發(fā)類的空間政策相對(duì)完備，生態(tài)環(huán)境保護(hù)類的空間政策還有很大的完善空間。一是近年來相繼出臺(tái)的，包括生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、水生態(tài)環(huán)境分區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、“三線一單”制度在內(nèi)的各種生態(tài)環(huán)境空間管理制度之間，存在管控空間重疊、職責(zé)分工模糊、技術(shù)方法欠規(guī)范的問題。二是“三線一單”作為生態(tài)環(huán)境空間管控的最重要的抓手和統(tǒng)一集成的規(guī)劃工具，其中的環(huán)境質(zhì)量底線和其改善目標(biāo)的確定應(yīng)是最精華的部分，然而目前管控單元的環(huán)境質(zhì)量要求對(duì)分區(qū)保護(hù)治理的引導(dǎo)和約束作用不強(qiáng)。此外，“三線一單”與其他相關(guān)政策間的銜接較為薄弱。例如，資源利用上線的確定缺乏與資源總量管理和全面節(jié)約等制度的銜接，而生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單也尚未同產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單關(guān)聯(lián)（耿海清、陳雷等，2020）。

從政策制定和落實(shí)主體來看，事權(quán)分立和劃分的不清晰導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)矛盾或是“誤解”“誤為”現(xiàn)象。國土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”體系中，“三類”具體的、專項(xiàng)的規(guī)劃由國家發(fā)展改革委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委編制，條塊分割難免出現(xiàn)對(duì)同一管理對(duì)象的交叉重疊，此為重復(fù)之處。又因?yàn)槭聶?quán)分立，同一地塊上各部門根據(jù)自身利益遵循不同的開發(fā)保護(hù)導(dǎo)向，典型如很多地方出現(xiàn)的“三區(qū)”空間被擠占情況，此為矛盾之處。同時(shí)，與“三類”并列的自上至下的“五級(jí)”政府規(guī)劃，所對(duì)應(yīng)的政府在國土空間用途管制上的事權(quán)劃分不明晰不精細(xì)、職責(zé)趨同，致使地方出現(xiàn)“一刀切”“層層加碼”“違規(guī)建設(shè)”等執(zhí)行偏差，影響保護(hù)和發(fā)展。

優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)，更好支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

（一）優(yōu)化“三區(qū)三線”國土空間布局

一是在“三區(qū)”確定中采用預(yù)留彈性空間的規(guī)劃方法。在城鎮(zhèn)空間布局上，建立城市布局彈性機(jī)制，充分考慮城市區(qū)位、交通、產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施等重大項(xiàng)目建設(shè)的不確定性，在用地總量指標(biāo)剛性約束下對(duì)各類用地面積結(jié)構(gòu)比例和拓展方向留有調(diào)整余地。在生態(tài)空間布局上，根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)域內(nèi)不同保護(hù)對(duì)象、不同保護(hù)類型、不同人類活動(dòng)，合理確定部分區(qū)域作為“非禁止開發(fā)”的彈性空間，彈性空間內(nèi)可適度發(fā)展符合綠色、低碳、清潔導(dǎo)向的能源建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。在農(nóng)業(yè)空間布局上，合理劃定村莊建設(shè)邊界和彈性空間，在此基礎(chǔ)上以加強(qiáng)現(xiàn)有耕地整治、合理高效利用存量建設(shè)用地、整合調(diào)整與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界重疊較多的碎片化耕地等措施為重點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。

二是著力解決“三條控制線”邊界的矛盾沖突。以資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果為基礎(chǔ)，來確定某一地塊的保護(hù)開發(fā)導(dǎo)向，優(yōu)化調(diào)整“三線”，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)分別位于“雙評(píng)價(jià)”中的生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)、種植業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)。明確并細(xì)化“三條控制線”的管控要求，按照不同功能分區(qū)的差異性和生產(chǎn)建設(shè)的必要性制定保護(hù)開發(fā)細(xì)則，制定正面或負(fù)面清單明確許可和不許可的行為。建立“三線”統(tǒng)一的劃定技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，形成一張圖，避免人為因素出現(xiàn)的矛盾。

三是健全“三區(qū)三線”動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)和調(diào)整機(jī)制。全國層面，充分對(duì)接發(fā)展規(guī)劃的5年周期，由自然資源部統(tǒng)一開展全國生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整、永久基本農(nóng)田整改。地方政府在評(píng)估調(diào)整的大周期下，按需開展“三線”專家評(píng)估論證和相應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整。完善生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)、永久基本農(nóng)田內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)的調(diào)入、調(diào)出和補(bǔ)償機(jī)制。完善自然保護(hù)地邊界和生態(tài)保護(hù)紅線的聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制，自然保護(hù)地邊界調(diào)整的，自動(dòng)調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線，做到無縫對(duì)接。

（二）提高國土空間開發(fā)保護(hù)的生態(tài)環(huán)境效益

一是統(tǒng)籌考慮生態(tài)要素、空間載體和時(shí)間維度，系統(tǒng)性推進(jìn)國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)。以自然恢復(fù)為主，人工修復(fù)為輔，綜合采用工程、技術(shù)、生物等措施，對(duì)山水林田湖草沙海等各類自然生態(tài)要素進(jìn)行系統(tǒng)性保護(hù)和修復(fù)，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)產(chǎn)品供給能力。深入實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，協(xié)同規(guī)劃建設(shè)山上山下、地上地下、岸上岸下、流域上下游、陸地海洋等各空間載體的保護(hù)修復(fù)工程。解決遺留問題和防范風(fēng)險(xiǎn)并重，全方位診斷自然生態(tài)問題，全面系統(tǒng)梳理風(fēng)險(xiǎn)隱患，提高修復(fù)保護(hù)措施的針對(duì)性和有效性。以生態(tài)問題時(shí)空變化特征為基礎(chǔ)，完善跨部門、跨省市、跨流域的協(xié)調(diào)治理機(jī)制，提升治理效能。

二是圍繞水系、濕地和綠地等深入推進(jìn)城市生態(tài)建設(shè)。水系、濕地和綠地是城市最主要的生態(tài)空間，要加強(qiáng)本底調(diào)查，明確問題突出、亟需修復(fù)的區(qū)域。深入開展城市水系自然形態(tài)保護(hù)，禁止明河改暗渠、填湖造地、違法取砂等破壞行為，鞏固黑臭水土治理效果。構(gòu)建綠廊、綠環(huán)、綠楔、綠心等多元化城市綠地系統(tǒng)，合理通過拆遷建綠、坡硬復(fù)綠、見縫插綠、廢棄地修復(fù)轉(zhuǎn)綠等措施，拓展綠色空間。以水系、區(qū)域、場(chǎng)地為載體多尺度實(shí)施城市濕地生態(tài)修復(fù)，綜合整治濕地系統(tǒng)的水體、土壤、植被，因地制宜建設(shè)特色濕地公園。

三是加強(qiáng)“三線一單”制度對(duì)于開發(fā)活動(dòng)空間布局的引導(dǎo)約束和污染破壞源頭預(yù)防的作用。進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制規(guī)則，分區(qū)分類細(xì)化空間準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)效率要求，從產(chǎn)業(yè)布局、重大項(xiàng)目選址上降低生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。制定“兩高”行業(yè)在空間布局、污染物排放、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、資源利用效率方面的“三線一單”要求，從源頭上預(yù)防環(huán)境污染。在“三線一單”中引入碳約束，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)行業(yè)減污降碳協(xié)同管控。

（三）增強(qiáng)國土空間開發(fā)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效益

一是轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的“土地紅利”開發(fā)模式。城市規(guī)劃上，倡導(dǎo)由增量規(guī)劃向存量提效轉(zhuǎn)型的城市精明增長(zhǎng)甚至精明收縮模式，探索將城市用地效率指標(biāo)納入建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)控體系，構(gòu)建用地效率與面積掛鉤的長(zhǎng)效機(jī)制。結(jié)合城市更新行動(dòng)，分類施策開展城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)。低效工礦用地的改造要立足支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，低效城鎮(zhèn)用地的改造要立足人居環(huán)境改善和人口承載力提升，重點(diǎn)完善配套設(shè)施和公共空間?！氨P活”再開發(fā)用地，鼓勵(lì)多元主體、社會(huì)資本協(xié)作參與土地再開發(fā)，探索各類再開發(fā)模式，加強(qiáng)對(duì)低效用地的監(jiān)管力度，完善城市建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)制度。

二是完善“綠水青山變成金山銀山”的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)體系。加快建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估核算體系，構(gòu)建能夠充分反映生態(tài)系統(tǒng)原真性和生態(tài)產(chǎn)品潛在價(jià)值、合理運(yùn)用替代算法的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方法。完善自然資源資產(chǎn)使用權(quán)體系，通過建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的法律或制度安排，賦予權(quán)利人擁有依法收益、處置環(huán)境產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。鼓勵(lì)各地依托優(yōu)質(zhì)生態(tài)要素，積極發(fā)展環(huán)境敏感型、環(huán)境影響極低的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建多業(yè)態(tài)的生態(tài)產(chǎn)品體系。在合理確定生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益的供應(yīng)總量和基準(zhǔn)價(jià)格基礎(chǔ)上，建立各類資源、環(huán)境類生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)，探索與現(xiàn)代市場(chǎng)體系融合的多元化交易機(jī)制、橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，拓寬生態(tài)產(chǎn)品“換”要素的渠道。

三是提升農(nóng)業(yè)系統(tǒng)綜合生產(chǎn)力。以保護(hù)為前提提高耕地產(chǎn)出能力，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，全面加強(qiáng)耕地保護(hù)，杜絕耕地“非農(nóng)化”“非糧化”行為。深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，全面開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化和糧食優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效示范基地建設(shè)。鼓勵(lì)全國各地根據(jù)糧食、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)特色，大力建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)區(qū)和特色區(qū)。

（四）加強(qiáng)國土空間開發(fā)保護(hù)政策間的統(tǒng)籌銜接、協(xié)調(diào)配合

一是落實(shí)國土空間規(guī)劃“一張圖”，提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。加快建設(shè)全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)共享共用。制定土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境各專項(xiàng)以及交通、水利、能源、防災(zāi)減災(zāi)各具體領(lǐng)域的數(shù)據(jù)格式、標(biāo)準(zhǔn)、更新周期等統(tǒng)一要求，做到各類空間和用地“數(shù)、線、圖”一致。尤其要補(bǔ)足生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與國土空間規(guī)劃融合不佳的短板，提高水、土、氣、聲的空間數(shù)據(jù)精度，細(xì)化各類自然生態(tài)要素的評(píng)價(jià)、分區(qū)和管控要求，完善與對(duì)應(yīng)的其他空間規(guī)劃整合銜接的方式。

二是明確各層級(jí)政府國土空間開發(fā)保護(hù)分工，健全上下傳導(dǎo)機(jī)制。對(duì)應(yīng)“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系，構(gòu)建自上而下的管控傳導(dǎo)機(jī)制和自下而上的反饋機(jī)制，在服從上級(jí)部署要求和反映地方發(fā)展訴求的基礎(chǔ)上，明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)。基于各級(jí)事權(quán)和所管轄的空間尺度，差異化明確國土空間開發(fā)保護(hù)分工：中央政府把握總體戰(zhàn)略和底線；省級(jí)政府重點(diǎn)在調(diào)整優(yōu)化“三生”空間，制定對(duì)各類功能分區(qū)的管控要求；市縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過詳細(xì)性、控制性規(guī)劃，明確具體布局、管理具體項(xiàng)目。此外，要完善控制性和約束性指標(biāo)層層分解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保護(hù)管控和發(fā)展目標(biāo)的逐級(jí)落實(shí)。

三是建立國土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的銜接機(jī)制。堅(jiān)持國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，推動(dòng)國土空間規(guī)劃與其全方位協(xié)同。在規(guī)劃期限上，建議國土空間規(guī)劃把較長(zhǎng)的時(shí)間尺度進(jìn)一步劃分為同發(fā)展規(guī)劃相匹配的5年期，重點(diǎn)細(xì)化5年期發(fā)展規(guī)劃下的空間布局和分功能區(qū)的開發(fā)保護(hù)任務(wù)。同時(shí)，為與國土空間規(guī)劃期限銜接，在發(fā)展規(guī)劃中增加中長(zhǎng)期愿景描述。在編制、實(shí)施、審批、監(jiān)督、考核等方面，通過建立職責(zé)和利益相關(guān)部門的聯(lián)席會(huì)議制度，制定實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和考核等方面的協(xié)同細(xì)則，統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的審批程序（謝海燕，程磊，2020）。（參考文獻(xiàn)略）【本文為國家發(fā)展和改革委員會(huì)2021年重大課題《協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和環(huán)境高水平保護(hù)，加快構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系重大政策建議研究》的研究成果】