于文軒 寧天琦

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉；始終把廣大人民群眾健康安全擺在首要位置。環(huán)境健康法律保護(hù)是生態(tài)文明法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想的內(nèi)在要求。同時，環(huán)境健康保護(hù)也在國際法層面受到越來越多的關(guān)注。聯(lián)合國大會于2022年7月28日通過決議，宣布享有清潔、健康、可持續(xù)的環(huán)境是一項普遍人權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了環(huán)境健康保護(hù)在人類與環(huán)境互動關(guān)系中的重要地位和權(quán)利救濟(jì)對于環(huán)境健康保護(hù)的重要意義。

我國非常重視環(huán)境健康法律保障，《環(huán)境保護(hù)法》在總則和具體制度中都強(qiáng)調(diào)了環(huán)境健康保護(hù)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《生物安全法》中都有與環(huán)境健康保護(hù)相關(guān)的規(guī)定，《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第七章為環(huán)境健康侵權(quán)司法保障提供了規(guī)范基礎(chǔ)。然而，侵權(quán)責(zé)任編規(guī)定的環(huán)境健康司法救濟(jì)主要是從個體健康角度出發(fā)，難以涵蓋環(huán)境健康保護(hù)的全部內(nèi)容，且侵權(quán)救濟(jì)側(cè)重?fù)p害填補(bǔ)，難以有效應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險。雖然《土壤污染防治法》將保護(hù)公眾健康作為立法目的之一，同時明確規(guī)定了對于由污染土壤造成的健康損害可以適用侵權(quán)訴訟救濟(jì)，但并不足以支撐對公眾環(huán)境健康的保護(hù)。

可見，我國尚未建立起完善的環(huán)境健康風(fēng)險法律保障體系。這就對環(huán)境司法提出了更高的目標(biāo)，要求司法實踐在立法尚不完善的情況下，基于現(xiàn)有的法治資源，對環(huán)境健康風(fēng)險作出回應(yīng)。

在環(huán)境健康司法中貫徹風(fēng)險預(yù)防原則

在司法層面，傳統(tǒng)的以損害填補(bǔ)為主要特征的路徑影響著環(huán)境健康司法保障的有效性。

一方面，在環(huán)境侵權(quán)訴訟中，審查“關(guān)聯(lián)性”時存在加重原告舉證責(zé)任的現(xiàn)象。最高人民法院2020年修正的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定：被侵權(quán)人除了應(yīng)當(dāng)證明侵權(quán)人排放了污染物或者破壞了生態(tài)，被侵權(quán)人受到損害外，還應(yīng)當(dāng)證明侵權(quán)人排放的污染物或者其次生污染物、破壞生態(tài)行為與損害之間具有關(guān)聯(lián)性。這一規(guī)定減輕了原告的舉證責(zé)任，防止因原告專業(yè)知識和證據(jù)收集能力不足導(dǎo)致其承擔(dān)敗訴風(fēng)險。但在司法實踐中存在將被侵權(quán)人承擔(dān)的“關(guān)聯(lián)性”舉證責(zé)任與被侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的高度蓋然性的“因果關(guān)系”舉證責(zé)任混淆的情況，將被侵權(quán)人的證明責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)顯性或隱性地提升，加重了被侵權(quán)人的證明責(zé)任。

事實上，在環(huán)境健康風(fēng)險案件中，由于科學(xué)不確定性和風(fēng)險量化困難，原告通常無法提供高度蓋然性的因果關(guān)系證明。若囿于損害填補(bǔ)思維加重原告的證明責(zé)任，在原告無法達(dá)到舉證標(biāo)準(zhǔn)時輕易排除污染損害的合理懷疑，就無法保護(hù)被侵權(quán)人的合法權(quán)益，無法充分規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險。

另一方面，在環(huán)境保護(hù)司法實踐中，司法機(jī)關(guān)通常依照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來判斷行為人排污行為是否超出“必要限度”。烏爾里?！へ惪嗽谄洹讹L(fēng)險社會：新的現(xiàn)代性之路》中提到“只有借助科學(xué)的‘感官’——理論、實驗和測量設(shè)備——這些威脅才能成為‘可見’的威脅，才能得到解釋?！笨萍伎梢詫︼L(fēng)險因素作出相對準(zhǔn)確的界定，可以協(xié)助司法對環(huán)境健康風(fēng)險進(jìn)行判斷。但風(fēng)險判斷不能絕對依賴科學(xué)技術(shù)，一些符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的排放行為仍然會導(dǎo)致人身健康損害。在此情形下，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能完全區(qū)分需采取預(yù)防措施的風(fēng)險和無法避免需要忍受的剩余風(fēng)險，過度依賴技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行風(fēng)險判斷對于通過司法程序維護(hù)環(huán)境健康利益將產(chǎn)生不利影響。

為此，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境健康司法中貫徹風(fēng)險預(yù)防原則。首先，環(huán)境健康損害具有科學(xué)不確定性，符合適用風(fēng)險預(yù)防原則的條件。同時，目前的科學(xué)技術(shù)并非對所有污染物對人體的負(fù)面影響均能夠得出確定性的結(jié)論。特別是在大規(guī)模污染事故中，人群健康損害往往不易量化。這些不確定性帶來的風(fēng)險需要適用風(fēng)險預(yù)防原則進(jìn)行規(guī)制。

其次，司法機(jī)關(guān)適用風(fēng)險預(yù)防原則應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險是合理行使司法權(quán)的表現(xiàn)。從宏觀法秩序的視角來看，國家出于法定的環(huán)境保護(hù)義務(wù)而行使司法權(quán)應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險，形成以司法方式應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險的規(guī)范。從系統(tǒng)論的視角來看，德國社會學(xué)家盧曼在《風(fēng)險社會學(xué)》中認(rèn)為風(fēng)險具有在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行時間跨越的能力，未來風(fēng)險發(fā)生與否取決于當(dāng)下的決定。作為社會系統(tǒng)之一的司法系統(tǒng)對于風(fēng)險的預(yù)防決策也影響了未來損害發(fā)生與否和損害的程度。從利益衡量的視角來看，司法機(jī)關(guān)作為案件中識別利益沖突和進(jìn)行利益衡量的主體，需要對爭訴個案中的環(huán)境風(fēng)險予以識別和評估。

但由于環(huán)境健康風(fēng)險之不確定性、復(fù)雜性，司法機(jī)關(guān)無法完全還原案件因果關(guān)系，因此需要基于風(fēng)險預(yù)防原則針對個案進(jìn)行利益衡量后作出合理裁判。但風(fēng)險預(yù)防原則并非能適用于環(huán)境健康司法救濟(jì)的全部程序。在理論上，環(huán)境健康司法救濟(jì)應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)救性救濟(jì)和預(yù)防性救濟(jì)，二者并行適用。環(huán)境健康的補(bǔ)救性司法救濟(jì)主要面向由環(huán)境污染引起的公民人身及財產(chǎn)損害，而預(yù)防性司法救濟(jì)不僅強(qiáng)調(diào)公民人身及財產(chǎn)損害的預(yù)防，而且強(qiáng)調(diào)公眾健康風(fēng)險預(yù)防。因此，前者應(yīng)適用傳統(tǒng)的損害填補(bǔ)規(guī)則，而后者才指向具有科學(xué)不確定性的環(huán)境健康風(fēng)險，適用風(fēng)險預(yù)防原則。

圖/中新社

從三方面完善環(huán)境司法保障

基于以上分析，筆者認(rèn)為可主要從三個方面完善環(huán)境健康的司法保障。

其一，發(fā)揮公益訴訟的積極作用。2021年修訂的《民事訴訟法》第58條和2017年修訂的《行政訴訟法》第25條為環(huán)境公益訴訟提供了規(guī)范基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境公益訴訟適用于因環(huán)境污染或生態(tài)破壞導(dǎo)致的公共利益損害案件。最高人民法院2020年發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條將“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”納入環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍，為預(yù)防性環(huán)境公益訴訟提供了明確的規(guī)范依據(jù)。

公益訴訟具有事前預(yù)防損害的功能，事實上在我國司法實踐中，環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性功能正在增強(qiáng)。而環(huán)境污染造成的人體健康損害具有時空延展性和不確定性，這種不確定性一旦成為實際損害，后果嚴(yán)重且難以彌補(bǔ)，因此需要預(yù)防性措施進(jìn)行及時規(guī)制。而公眾環(huán)境健康作為特定共同體凝聚的基本健康需求，是公共利益的具體表現(xiàn)，因此不應(yīng)被排除在公益訴訟的適用范圍之外。

其二，靈活運用禁止令保全制度。根據(jù)最高人民法院2021年12月發(fā)布的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》第一條、第二條的規(guī)定，對于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)訴訟案件可以適用禁止令保全措施。值得注意的是，該規(guī)定仍然將禁止令的啟動條件限制在“高度蓋然”產(chǎn)生損害的標(biāo)準(zhǔn)之上。這是因為禁止令不僅是救濟(jì)措施，也具有一定的處罰性質(zhì)。禁止令的適用會導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)行為的中止，對于被禁止行為人來說具有一定的限制功能，因此一般認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)審慎適用禁止令。為了充分地規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險，司法機(jī)關(guān)可以考慮對環(huán)境健康風(fēng)險進(jìn)行分級，在涉及新型物質(zhì)污染、公眾健康等具有較強(qiáng)科學(xué)不確定性的領(lǐng)域可以適當(dāng)放寬禁止令的“高度蓋然”標(biāo)準(zhǔn)。

其三，對案件事實進(jìn)行實質(zhì)審查。司法機(jī)關(guān)應(yīng)對訴訟程序中各主體的利益關(guān)系、風(fēng)險承擔(dān)能力，證據(jù)中的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險評估結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行實質(zhì)審查，避免對當(dāng)事人施加超出其風(fēng)險預(yù)期的證明責(zé)任和賠償責(zé)任，也避免對符合環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)但仍造成環(huán)境污染導(dǎo)致人體健康受損、生態(tài)受破壞的行為怠于救濟(jì)。風(fēng)險評估可以使訴訟當(dāng)事人在沒有確定性損害證據(jù)的情況下進(jìn)行陳述和申辯。在美國，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險評估有效性存疑的情況下仍需考慮將風(fēng)險的量化作為進(jìn)行決策的工具，并積極使用成本效益方法，將風(fēng)險的數(shù)值作為法律法規(guī)效益的定量化。司法機(jī)關(guān)可以參照美國司法實踐的風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，從三個方面評價環(huán)境健康風(fēng)險程度：環(huán)境介質(zhì)中化學(xué)成分的含量、人體與受污染的環(huán)境介質(zhì)的接觸程度、該化學(xué)物質(zhì)的固有毒性。司法機(jī)關(guān)進(jìn)行實質(zhì)審查時還應(yīng)當(dāng)注意“重大風(fēng)險”的認(rèn)定。在一些司法實踐中，“重大風(fēng)險”常被簡化為損害擴(kuò)大風(fēng)險，導(dǎo)致風(fēng)險難以被正確認(rèn)知和規(guī)制。

概言之，構(gòu)建環(huán)境健康的司法保障體系，是更好地保護(hù)公眾健康的內(nèi)在要求。面對環(huán)境健康風(fēng)險，司法機(jī)關(guān)以保護(hù)公眾健康為目標(biāo)，探索預(yù)防性環(huán)境公益訴訟路徑，靈活運用禁止令保全制度，對案件涉及的環(huán)境健康風(fēng)險和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實質(zhì)審查，是保障環(huán)境健康的應(yīng)有之義。

基于風(fēng)險預(yù)防原則推動環(huán)境健康的司法保障，也體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境法治的發(fā)展趨勢。面對有關(guān)風(fēng)險，作為典型的回應(yīng)型法的《環(huán)境保護(hù)法》作出迅速反應(yīng)，更加重視風(fēng)險預(yù)防原則，這在環(huán)境司法中亦有諸多體現(xiàn)。在風(fēng)險社會背景下，包括《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的一些領(lǐng)域的法律調(diào)整將安全價值置于效率價值之上，在利益協(xié)調(diào)的過程中以維護(hù)安全價值為主旨，這在包括環(huán)境司法在內(nèi)的關(guān)涉環(huán)境健康的諸多領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。因此，基于風(fēng)險預(yù)防原則推動環(huán)境健康司法保障是必由之路。