王 燦

推進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，是實現(xiàn)以人為核心、以提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點，對于保障人民群眾享有更高品質(zhì)生活具有重要作用。為探索城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制和創(chuàng)新發(fā)展模式，我國自1986年開始大力建設(shè)可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)。2016年12月《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》印發(fā)，截至目前，共有11個城市被國務(wù)院批復(fù)為國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”），涵蓋了“資源型城市轉(zhuǎn)型升級”“景觀資源可持續(xù)利用”“創(chuàng)新引領(lǐng)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展”等不同示范主題，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)入新的戰(zhàn)略階段。

面向城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展長期部署的現(xiàn)實需求，發(fā)揮精準(zhǔn)評估與智能決策在示范實踐中的核心作用，有針對性地提出可持續(xù)發(fā)展能力提升路線，形成系統(tǒng)解決方案和先進(jìn)經(jīng)驗，切實破解制約城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的難題，具有現(xiàn)實緊迫性和必要性。然而，當(dāng)前城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展評估與決策體系尚不完善，還存在評判維度單一、技術(shù)方法傳統(tǒng)、決策管理缺乏活力、資源分散利用效率低等諸多亟待破解的突出矛盾。解決這些問題，需要為“以人為本”“雙碳”目標(biāo)等戰(zhàn)略目標(biāo)賦予可持續(xù)發(fā)展的新內(nèi)涵，推動聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在中國城鎮(zhèn)本土化實施；需要開發(fā)技術(shù)裝備，把握智慧城市建設(shè)和大數(shù)據(jù)發(fā)展為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展帶來的重大變革機(jī)遇；需要建立多方參與、上下聯(lián)動的交互式?jīng)Q策管理體系以及形成一體化評估決策系統(tǒng)，從而縱深推進(jìn)國家可持續(xù)發(fā)展實驗示范體系建設(shè)，橫向激勵更多城鎮(zhèn)自主評估和主動發(fā)展。

評判維度多元化：尊重地方發(fā)展特色，鼓勵個性發(fā)展需求

示范區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗表明，推進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，既是貫徹落實聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，也是我國城鎮(zhèn)充分利用自身特色和優(yōu)勢實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要。這意味著，重視城鎮(zhèn)發(fā)展差異性特征的可持續(xù)評判標(biāo)準(zhǔn)在詮釋可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵、踐行可持續(xù)發(fā)展道路時尤為重要。例如，對于經(jīng)濟(jì)規(guī)模體量大但環(huán)境污染相對嚴(yán)重的工業(yè)型城鎮(zhèn)來說，應(yīng)注重通過先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等措施來增強(qiáng)工業(yè)發(fā)展韌性和提升城鎮(zhèn)生態(tài)宜居性；對于經(jīng)濟(jì)規(guī)模小但生態(tài)環(huán)境較好的農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)來說，應(yīng)注重補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的短板，同時發(fā)展本土特色產(chǎn)品，打造本土品牌效應(yīng)。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，亟需綜合協(xié)調(diào)國家戰(zhàn)略落實與地方發(fā)展特色，建立既體現(xiàn)一般普適性、又尊重城鎮(zhèn)個體差異性的發(fā)展路徑和評估體系，打破“用一把尺子衡量所有城鎮(zhèn)”的局面。

已有的可持續(xù)發(fā)展評估體系，存在部分國家指標(biāo)在城鎮(zhèn)層面不適用、對城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先事項差異性考量不足、城鎮(zhèn)自主選擇的特色指標(biāo)缺乏統(tǒng)一核算標(biāo)準(zhǔn)等問題，間接導(dǎo)致了基于評估得出的調(diào)控措施和發(fā)展路徑缺乏針對性。解決這一問題的關(guān)鍵在于，結(jié)合本土化的發(fā)展特點和個性需求，建構(gòu)以激勵和發(fā)展為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展評價機(jī)制，提出具有情境敏感性、因地制宜的能力提升路徑，提升評估體系的可持續(xù)發(fā)展問題診斷效力。

具體著力點主要有三個方面：一是分析我國在新發(fā)展階段的國情、各地市情，研究以人為本、鄉(xiāng)村振興和美麗中國等國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)下中國城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵。二是對標(biāo)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)框架，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五個方面，構(gòu)建面向國家戰(zhàn)略優(yōu)先事項和基于已有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展本土化指標(biāo)體系，量化關(guān)鍵指標(biāo)的取值范圍和風(fēng)險閾值，使其兼顧普適性和城鎮(zhèn)發(fā)展個性。三是識別不同類型城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展瓶頸問題，提出城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展問題清單，并以示范區(qū)為例，梳理瓶頸問題的已有解決方案，研究示范區(qū)可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新特征、動力機(jī)制和發(fā)展成效，從而為不同類型城鎮(zhèn)提供差異化的可持續(xù)發(fā)展能力提升路線圖。

技術(shù)方法智能化：數(shù)字技術(shù)融合創(chuàng)新，匯聚整合多源數(shù)據(jù)

人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)迅猛發(fā)展驅(qū)動的“數(shù)字革命”和智慧城市建設(shè)為可持續(xù)發(fā)展評估與決策提供了新的方法和工具。以遙感影像、網(wǎng)絡(luò)信息、行為軌跡為代表的新型數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)可以突破常規(guī)統(tǒng)計數(shù)據(jù)完備性差、時效性低、質(zhì)量參差不齊等瓶頸，助力實現(xiàn)動態(tài)、實時、精準(zhǔn)的可持續(xù)發(fā)展評估與決策。因此，亟需開發(fā)技術(shù)裝備，把握智慧城市建設(shè)和大數(shù)據(jù)發(fā)展為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展帶來的重大變革機(jī)遇。然而，目前大數(shù)據(jù)在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的應(yīng)用僅停留在通過指標(biāo)替換幫助了解可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的層面，在監(jiān)測預(yù)測城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展水平、識別可持續(xù)發(fā)展瓶頸問題、支撐智能交互的可持續(xù)發(fā)展決策方面發(fā)揮的作用還很有限。

變革可持續(xù)發(fā)展評估與決策的傳統(tǒng)信息處理范式，實現(xiàn)前瞻性的預(yù)測評估和精細(xì)管理，需要從以下三個方面突破：一是整合城鎮(zhèn)多源遙感影像和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大數(shù)據(jù)，解決城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域多平臺、多傳感器、多源數(shù)據(jù)融合的時空配準(zhǔn)難題，構(gòu)建空天地一體化的長時序、多尺度、高精度城鎮(zhèn)多源全域時空數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，提升可持續(xù)發(fā)展信息時空精度、真實性和標(biāo)準(zhǔn)化程度。二是厘清高維度數(shù)據(jù)指標(biāo)之間相關(guān)、獨立或互斥的作用關(guān)系，分析眾多指標(biāo)對城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力的影響情況，解決從“智能感知”到“智能認(rèn)知”躍遷過程中屬性、關(guān)系、規(guī)則等信息過于復(fù)雜而難以有效組織的難題。三是基于各指標(biāo)間的相互作用和核心影響力指標(biāo)，對城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)、能力及其核心影響因素進(jìn)行狀態(tài)推演，開發(fā)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險的反饋和預(yù)警技術(shù)，從而攻克數(shù)字化、智能化決策與管理模型可解釋性差、透明度低的技術(shù)難題，提升決策層和管理者對新興數(shù)據(jù)技術(shù)的信任程度和利用效率。此外，值得注意的是，盡管非傳統(tǒng)數(shù)據(jù)方法在時空精度和準(zhǔn)確性方面可能超過傳統(tǒng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但其并不能完全取代現(xiàn)有的數(shù)據(jù)統(tǒng)計與收集工作，二者應(yīng)互為補(bǔ)充。這是因為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的一些維度（例如在衡量女性賦權(quán)或沖突事件方面）并不適合運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，且多源數(shù)據(jù)融合模型的訓(xùn)練和驗證往往依賴于高質(zhì)量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

決策管理動態(tài)化：上下聯(lián)動多元參與，交互管理智能決策

在傳統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展評價中，地方執(zhí)行主體往往處于消極的被評價地位，城鎮(zhèn)發(fā)展主體為了應(yīng)付考評或追逐績效而導(dǎo)致評價標(biāo)準(zhǔn)“失真”和“異化”，不利于其自我完善、主動發(fā)展。隨著可持續(xù)發(fā)展實踐經(jīng)驗不斷積累，其評價過程的開放性和動態(tài)性也得到了廣泛認(rèn)可，更加重視通過評價發(fā)揮引導(dǎo)和激勵的功能。這一理念下，主管部門的角色轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)發(fā)展主體的合作伙伴，其工作重點從了解可持續(xù)發(fā)展靜態(tài)結(jié)果轉(zhuǎn)移到可持續(xù)發(fā)展過程以及不同發(fā)展路徑如何建立、維持或演化，并將評價結(jié)果用于城鎮(zhèn)主體下一階段的發(fā)展決策，從而動態(tài)驅(qū)動城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展水平改善與提高。然而，理念的落實需要建構(gòu)兼顧多方利益訴求、國家管理部門與城鎮(zhèn)發(fā)展主體上下聯(lián)動的動態(tài)交互式?jīng)Q策管理體系，解決可持續(xù)發(fā)展管理決策底盤不穩(wěn)、透明度低等問題。

建構(gòu)動態(tài)交互式?jīng)Q策管理體系，主要有四個方面的著力點。一是結(jié)合示范區(qū)建設(shè)實踐經(jīng)驗，厘清公眾、企業(yè)、社會組織和政府部門等利益相關(guān)方與國家、?。▍^(qū)、市）及城鎮(zhèn)各級政府在城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展中的利益訴求、參與方式、影響途徑和相互作用關(guān)系，研究多方參與主體上下聯(lián)動、協(xié)同推進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的工作體系。二是分析為保障城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展工作體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)，各管理層級或部門需要承擔(dān)的主要管理與決策任務(wù)，詮釋社會各方深度參與情形下城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展交互式管理與決策的過程與典型模式。三是從以數(shù)字化、智能化方式實現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展交互式?jīng)Q策與管理的角度出發(fā)，剖析數(shù)字化、智能化管理決策技術(shù)的特點和運(yùn)作方式，研究城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的數(shù)字化、智能化管理與決策模式。四是基于示范區(qū)建設(shè)和管理的現(xiàn)實背景，以提升示范區(qū)可持續(xù)發(fā)展管理與決策能力為目標(biāo)，開發(fā)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展數(shù)字化、智能化、交互式的復(fù)雜決策與管理系統(tǒng)。

圖/中新社

評估決策一體化：信息資源整合共享，著眼全局，統(tǒng)籌兼顧

國家管理部門作為制度的創(chuàng)新主體、科技的組織者和發(fā)展的服務(wù)者，通過資源整合和統(tǒng)籌布局，能夠有效解決城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展過程中“單打獨斗”和“各自為政”的問題；但其在科學(xué)規(guī)劃示范區(qū)的總體布局、精準(zhǔn)核證可持續(xù)發(fā)展的實際成效、有效激勵可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)等城鎮(zhèn)邁向可持續(xù)發(fā)展行列的宏觀把控方面，也亟需一體化的評估決策裝備支持和技術(shù)指導(dǎo)。具體而言，一是亟需開發(fā)一體化的城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展信息服務(wù)平臺，打破不同部門之間的“信息孤島”，有效整合智慧城市數(shù)億規(guī)模的現(xiàn)有資源以服務(wù)于城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。二是需要設(shè)計跨領(lǐng)域、跨部門合作交流機(jī)制，匯集各領(lǐng)域研究與管理力量，合力應(yīng)對不同示范主題城市突出的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮評價對城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的激勵和導(dǎo)航功能。三是需要及時匯總和發(fā)布真實可信的進(jìn)展評估信息，更加完善有全球影響力的中國可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程評估報告，向國際社會展示中國可持續(xù)發(fā)展實踐與經(jīng)驗，進(jìn)一步加強(qiáng)對外發(fā)布的權(quán)威性、可靠性和實效性。

綜合考慮以上評估決策一體化的需求，應(yīng)著力開發(fā)SDGs（聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)）“動態(tài)監(jiān)測—智能評估—決策支持”系統(tǒng)裝備，并以一體化評估決策平臺為杠桿工具，通過“四兩撥千斤”撬動智慧城市龐大資源。這將有助于形成面向管理部門城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)實時監(jiān)測、關(guān)鍵問題智能化診斷反饋、潛在風(fēng)險預(yù)報預(yù)警、交互式規(guī)劃決策支持的“處理器”，形成面向各個城鎮(zhèn)連續(xù)動態(tài)、全面系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展專屬“電子檔案”，以及形成面向企業(yè)公眾開放互動、具備在線測算和可視化展示功能的“儀表盤”，從而推進(jìn)信息資源的開發(fā)整合和高效利用，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展評估決策從短期應(yīng)對轉(zhuǎn)向長期治理。應(yīng)進(jìn)一步將一體化系統(tǒng)應(yīng)用于示范區(qū)和示范區(qū)申報城市，建立示范區(qū)的可持續(xù)發(fā)展臺賬，實現(xiàn)示范區(qū)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的“規(guī)劃—實施—評價”全流程有依據(jù)、可量化、能決策。這一方面能夠檢驗成果的適用性，另一方面也有助于動態(tài)改進(jìn)對示范區(qū)突出可持續(xù)發(fā)展瓶頸問題和能力提升路徑的認(rèn)識，在實踐中發(fā)揮研究成果對城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的支撐作用，實現(xiàn)“科技創(chuàng)新—示范推廣”一體化。

總體而言，推進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展是一項長期性、戰(zhàn)略性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，需要從評估體系、技術(shù)方法、決策系統(tǒng)和一體化工具產(chǎn)品等維度全方位提升精準(zhǔn)評估與智能決策能力，從而推進(jìn)國家可持續(xù)發(fā)展實驗示范體系建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展長期常態(tài)化治理，為提高中國可持續(xù)發(fā)展的全球影響力提供科技支撐。（致謝：作者與南方科技大學(xué)胡清教授、北京師范大學(xué)張九天研究員、廈門大學(xué)李楊帆教授、東南大學(xué)仲偉俊教授聯(lián)合項目團(tuán)隊所開展的“城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展評估與決策支持關(guān)鍵技術(shù)”主題研討對本文觀點有貢獻(xiàn)）