劉 勇

城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展是國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的五大組成部分之一，包括以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承等，這是新一輪新型城鎮(zhèn)化進入高質量發(fā)展階段的必然要求。眾所周知，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。當前，城鎮(zhèn)已經成為國民經濟的主體和核心（其規(guī)模比重、技術水平和對國家的影響力都已處于核心地位），但是城鎮(zhèn)化發(fā)展也是需要付出代價的，如造成資源的消耗、生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染等生態(tài)環(huán)境問題，以及傳染病流行、交通擁堵、犯罪率高等社會問題。這其中許多問題關乎城鎮(zhèn)化與大自然之間如何和諧共生的生態(tài)文明問題。從兩者的關系來看，人和城鎮(zhèn)來源于大自然，其生存和發(fā)展依靠大自然，最后也都要回歸大自然。因此，在正確處理人和城鎮(zhèn)與大自然之間的關系上，需要把大自然放在第一位，這就是將城市可持續(xù)發(fā)展納入國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的根本原因。

在全面建設社會主義現(xiàn)代化新時期，我國將繼續(xù)實施以城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展為重要組成部分的新一輪國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。在這一進程中，要進一步落實好城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的各項具體要求，以確保建設城鎮(zhèn)生態(tài)文明美好家園和美麗中國的目標切實得以實現(xiàn)。

把城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展納入新一輪新型城鎮(zhèn)化目標中

新一輪國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制定和實施，需要與時俱進，其戰(zhàn)略目標要向發(fā)達國家看齊。目前，發(fā)達國家城鎮(zhèn)化水平已達90%左右，農業(yè)現(xiàn)代化任務早已完成，并且農業(yè)現(xiàn)代化水平和生產效率還在不斷提高，表現(xiàn)為農業(yè)增加值不斷提高，直接或間接從事農業(yè)生產的勞動力不斷減少。我國經濟總量已位居世界第二，人均GDP也即將進入高收入國家行列，實現(xiàn)高度城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也應該是我國全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化追求的新目標。屆時，我國農村居住的居民將占總人口的10%左右，其中直接從事農業(yè)生產的農民占2%—3%，其余為農民家屬、農業(yè)服務性輔助產業(yè)人員以及在農村打工人員等。

更高水平的城鎮(zhèn)化目標，必將要求城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展同步實現(xiàn)更高目標。事實上，高度城鎮(zhèn)化目標也將有利于城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)：一方面，高度城鎮(zhèn)化為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展提供更加堅實的經濟基礎，同時，人口和非農產業(yè)的集中也為集中高效處理一系列城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境問題和“城鎮(zhèn)病”創(chuàng)造條件。另一方面，高度城鎮(zhèn)化為進一步促進農業(yè)集約式現(xiàn)代化發(fā)展，以及減少人口對生態(tài)環(huán)境的壓力提供便利。

將城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展落實在構建空間布局舒展的城鄉(xiāng)居民點體系之中

城鄉(xiāng)居民點體系是最大的人工生態(tài)環(huán)境體系，其可持續(xù)發(fā)展對整個國家生態(tài)文明建設的意義是不言而喻的，因此，必須在城鄉(xiāng)居民點體系的構建中進一步有效落實可持續(xù)發(fā)展的各項目標和要求。

城鄉(xiāng)居民點體系包括城鎮(zhèn)居民點體系和鄉(xiāng)村居民點體系。所謂城鎮(zhèn)化就是指鄉(xiāng)村居民點人口不斷向城鎮(zhèn)居民點轉移的過程，并在這一過程中，實現(xiàn)鄉(xiāng)村過剩人口的職業(yè)轉變、收入水平的提升以及生活水平的跨越；相應地，在鄉(xiāng)村過剩人口減少和農業(yè)集約化規(guī)?；幕A上，鄉(xiāng)村居民點逐步實現(xiàn)家庭農莊化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)化。

圖/中新社

第一，關于空間布局舒展的城鎮(zhèn)居民點體系的構建。構建空間布局舒展的城鎮(zhèn)居民點體系，要遵循大中小城市和小城鎮(zhèn)相結合的一般城鎮(zhèn)體系原理，按照范圍經濟和規(guī)模功能合理搭配的客觀要求，建設居民生產、生活和生態(tài)（“三生”）空間大幅度優(yōu)化改善的新型舒展的城鎮(zhèn)體系。其中，要考慮到各類城鎮(zhèn)存在的各種“城鎮(zhèn)病”問題，細化和優(yōu)化各層次城鎮(zhèn)的具體功能范圍和強度大小，并合理規(guī)劃城鎮(zhèn)人口總量、建成區(qū)面積和建筑物密度等指標。一般而言，舒展的城鎮(zhèn)體系有如下具體要求：在城鎮(zhèn)體系中各層次城鎮(zhèn)數(shù)量結構合理，即要符合1:10的經驗統(tǒng)計規(guī)律的要求；城鎮(zhèn)體系規(guī)模結構應遵循“金字塔”形結構；城鎮(zhèn)建成區(qū)面積規(guī)模結構要按層次遵循一定的要求和規(guī)定，如首都和直轄市中心城市建成區(qū)面積在800—1000平方公里、副省級和省會中心城市建成區(qū)面積在500—800平方公里、地級中心城市建成區(qū)面積在200—500平方公里、縣級中心城市建成區(qū)面積在50—200平方公里、建制鎮(zhèn)中心區(qū)在5—50平方公里等；各層次城鎮(zhèn)的功能范圍和強度也需要滿足由大到小的結構分布規(guī)律。

第二，關于空間布局舒展的鄉(xiāng)村居民點體系建設。有人認為，中美城鄉(xiāng)區(qū)域經濟差異主要體現(xiàn)在農村。美國農村已基本沒有“村莊”的概念，只有以家庭為單位的集約化和規(guī)模化的現(xiàn)代農莊和為“三農”服務的小城鎮(zhèn)。其中，農莊總數(shù)大約有220萬個，而且還在不斷減少，其平均耕地規(guī)模在1800畝以上；為“三農”服務的小城鎮(zhèn)大約2.3萬個。實際上，美國農業(yè)人口僅占總人口的2%，但為農業(yè)提供服務的人數(shù)占總勞動力人口的10%左右，這些人口一部分居住在家庭農莊，其余都居住在為農業(yè)提供“產前、產中和產后”各種服務的專業(yè)性鎮(zhèn)上（美國人口10萬以上的城市大約只有280個）。因此，美國基本實現(xiàn)了農業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化。目前，中國有近300萬個行政村和自然村，按戶籍人口計算，農業(yè)人口還高達7億人，占比50%左右，每個村平均人口近220人，建制鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)集鎮(zhèn)）近3.2萬個。如果美國農業(yè)農村現(xiàn)代化水平是中國未來農業(yè)農村發(fā)展的目標，按照目前的情況，需要在未來20—30年，甚至更長的時期，進行大規(guī)模的集約化、規(guī)?；同F(xiàn)代化轉型和發(fā)展。

總之，以上城鎮(zhèn)居民點體系和鄉(xiāng)村居民點體系的新構建，都充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的思想和要求，體現(xiàn)了以保護生態(tài)環(huán)境為核心的理念。

將城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展體現(xiàn)在建設新型集約緊湊的中心實體城鎮(zhèn)之上

當前，城鎮(zhèn)經濟已經成為國民經濟的中心和主體，城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展也成為新型集約緊湊的中心實體城鎮(zhèn)模式構建的重中之重。因此，在舒展的城鄉(xiāng)居民點體系構建中，各個城鄉(xiāng)居民點如何建設是關鍵問題。實踐表明，城鄉(xiāng)居民點本質上是各類建筑物的聚集，追求的是在滿足更高層次生態(tài)文明系統(tǒng)基礎上的經濟效率和效益。因此，城鄉(xiāng)居民點建設，尤其是城鎮(zhèn)居民點的建設，必須按照規(guī)模效益、聚集效應（集群效益和產業(yè)鏈效應）和范圍效應（多產業(yè)鏈聚集）的基本規(guī)律，遵循城鎮(zhèn)規(guī)劃的“中心區(qū)、邊緣區(qū)和郊區(qū)圈層結構”“功能分工區(qū)劃和功能適度綜合相結合”以及“片區(qū)—組團空間結構”等先進理念，構建以商業(yè)中心和CBD為城鎮(zhèn)核心、以公共交通為導向和以生態(tài)文明為底色的緊湊集約型城鎮(zhèn)實體，以消除空間無序擴展的“攤大餅”、功能雜亂無章和城鎮(zhèn)建設及運行的高消耗低效率等現(xiàn)象，要爭取用不到國土總面積5%左右的建設用地（目前是4.2%），實現(xiàn)90%以上的高度城鎮(zhèn)化水平對國土資源的需求。

為進一步落實《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設方案》，近日，國務院先后批復同意徐州、湖州、棗莊等城市建設國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)，可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)擴圍至11個城市。每個試點城市都有各自面臨的主要可持續(xù)發(fā)展問題，并制定了包括生態(tài)修復匯入城市更新等在內的可行方案，一旦取得成功就可以向全國推廣，這將更加有利于我國城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力推進。

城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展要求構建城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展新模式

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的題中之義，也是城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的核心內容之一。所謂“新型”就是要打破傳統(tǒng)上城鄉(xiāng)分割式的“二元經濟結構”發(fā)展舊模式，構建城鄉(xiāng)之間分工合作關系明確、產品（服務）和要素自由流動、城鄉(xiāng)基礎設施一體化、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)籌和社會公共服務水平均等化的城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展新模式。

構建城鄉(xiāng)之間分工合作關系，要遵循世界縣域經濟兩個“二八”分工原理。一是發(fā)達國家的縣域經濟體系都呈現(xiàn)出20%的都市縣（即以50萬及以上人口的中心或組團城市為核心的工業(yè)化縣域）帶動和結合80%的現(xiàn)代化農業(yè)縣（即以現(xiàn)代化農業(yè)為主的農業(yè)縣）的基層縣域空間區(qū)域結構，并長期保持這一模式。其好處是可以避免不利于生態(tài)環(huán)境保護的“村村點火、戶戶冒煙”的分散式工業(yè)化做法。二是就發(fā)達國家以家庭農場為主的現(xiàn)代化農業(yè)模式而言，也顯示出20%的農戶從事集約化、規(guī)?；?、商品化、現(xiàn)代化農業(yè)，而80%的農戶從事自給自足的休閑生態(tài)農業(yè)。因此，沒有必要都實現(xiàn)規(guī)模化、集約化和商品化的要求。目前，我國地級及以上中心城市只有337個，不到全國縣域行政數(shù)量的11.8%，遠低于20%，表明我國工業(yè)化進程尚未完成，需要增加地級及以上中心城市數(shù)量；另外，我國以農業(yè)為主的縣域數(shù)量超過90%，農業(yè)現(xiàn)代化尚未完成，需要借鑒發(fā)達國家農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展模式，以更好地探索我國我國農業(yè)現(xiàn)代化之路。

從產品（服務）和要素自由流動來看，需要按照中央的要求，構建全國統(tǒng)一大市場，以促進城鄉(xiāng)空間一體化市場的形成。目前，城鄉(xiāng)產品（服務）市場基本暢通（政府公共服務還有待向農村延展），關鍵要促進城鄉(xiāng)要素市場的自由流動，包括社會保障體系一體化前提下的戶籍制度一體化改革以及城鄉(xiāng)資金、技術、信息等要素市場進一步一體化融合發(fā)展等。

從城鄉(xiāng)基礎設施一體化來看，主要包括兩部分。一是進一步完善城鄉(xiāng)之間快速高效的綜合聯(lián)通性基礎設施，如交通、通信等區(qū)域性基礎設施；二是進一步將良好的城市基礎設施向薄弱的農村居民點延伸，如城市路網(wǎng)、電力網(wǎng)、水網(wǎng)和信息網(wǎng)絡等城市基礎設施。

從社會公共服務水平均等化來看，重點要逐步改變目前分地區(qū)、分類別和分級別的碎片式和公平性不足的社會公共服務體系（包括社會保障體系），按照“繳納按收入累進、發(fā)放體現(xiàn)公平合理”的“全國一盤棋”原則，逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體化的、城鄉(xiāng)均等和互濟性的社會公共服務體系。

總之，城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展新模式將為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展面臨的難題提供最有效的解決途徑。

城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展要求創(chuàng)新城鎮(zhèn)化運行體制機制

新一輪新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)健康發(fā)展需要高質量的運行體制機制作保障，即要按照“有效市場”與“有為政府”相結合的原則，建立和完善新型城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設的運行體制機制。

第一，有效發(fā)揮市場機制的決定性作用。一是城鄉(xiāng)居民點區(qū)位選擇由市場機制決定。各類城市、建制鎮(zhèn)、行政村和自然村的區(qū)位地址都需要經得起市場最優(yōu)化的考驗，不然就會面臨調整。當然，隨著經濟技術的發(fā)展和區(qū)位條件的變化，一些城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的原所在位置，也會出現(xiàn)各類問題，這就需要按照市場原則不斷進行調整優(yōu)化。二是廠商位置的變化也需要按照市場的需求來確定。制造業(yè)廠商位置一般分布在城鄉(xiāng)居民點內，其具體位置選擇遵循居民點內部級差地租原理，基本上是市場機制起主導作用；鄉(xiāng)村居民點主要決定于農田的分布區(qū)位，也由農田的位置、市場的分布以及自然地理條件（如平地和水源）等三者均衡決定，而礦業(yè)礦點的選擇直接決定于資源的分布，也是按照最經濟的原則決定的。三是居民住宅區(qū)位選址由市場機制決定。城鄉(xiāng)居民點的首要功能是居民居住，按照“以人為本”的理念，城鄉(xiāng)建設用地的最佳區(qū)位應該用于住宅開發(fā)。

第二，充分發(fā)揮政府的有為作用。相對產業(yè)經濟而言，城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域經濟存在著更多的信息不對稱性，因此，更多地需要政府參與和引導，來確保經濟正常運行并實現(xiàn)均衡、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。因此，有為政府在新一輪新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中就顯得更加重要。其基本內容是，在市場機制起決定性作用的條件下，政府“有形之手”通過制定具有引導性的戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策來有效干預城鎮(zhèn)建設，促進新型城鎮(zhèn)化健康穩(wěn)定、均衡協(xié)調的可持續(xù)發(fā)展；為促進新型城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設健康穩(wěn)定運行，提供前瞻性、可預見性的反周期性、結構優(yōu)化性、均衡協(xié)調性和公平公正性的公共政策和措施；政府干預城鄉(xiāng)區(qū)域經濟運行的基本手段，除了財政（轉移支付）、稅收（遞減稅收政策）以及政策性金融（落后地區(qū)發(fā)展基金）和政府性投資（基礎設施投資補貼）手段以外，還包括許多具體手段，如建設用地分配審批、基礎設施布局、城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作指導、空間市場一體化措施以及可持續(xù)發(fā)展優(yōu)惠政策等。（參考文獻略）