劉益良

廣州市黃埔區(qū)城市更新改造項(xiàng)目中心 廣東 廣州 510000

在新時(shí)代背景下，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的戰(zhàn)略高度，準(zhǔn)確研判我國(guó)城市發(fā)展新形勢(shì)，對(duì)進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署，為“十四五”乃至今后一個(gè)時(shí)期做好城市工作指明了方向，明確了目標(biāo)任務(wù)。

改革開(kāi)放40多年來(lái)，建筑行業(yè)和房地產(chǎn)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱性產(chǎn)業(yè)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)我國(guó)房屋施工和竣工面積數(shù)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，推算，至2021年底全國(guó)房屋建筑面積達(dá)到964.08億㎡（數(shù)據(jù)估算為計(jì)入2009年以后拆除的建筑面積），2000年以前的房屋建筑面積約355.4億㎡，即使用年限超過(guò)20年以上的房屋建筑面積約占總數(shù)的36.86%，這部分2000年底前建成的老舊小區(qū)已經(jīng)難以滿足居民的安全需要和基本生活需要，與此同時(shí)，對(duì)滿足人民美好生活需要、惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推動(dòng)城市更新造成不利影響。因此推進(jìn)老舊小區(qū)的綜合改造速度顯得尤為重要。對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行綜合改造，不僅可以滿足人們的生活需求，還能夠徹底解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不充分與不平衡之間的矛盾。在新時(shí)代背景影響下，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)更是對(duì)老舊小區(qū)改造給予了高度關(guān)注。實(shí)施老舊小區(qū)改造，不僅可以使得城市居民居住環(huán)境以及生活質(zhì)量得到有效保證，對(duì)構(gòu)建綠色生態(tài)文明、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)所起到的作用更是不容忽視的[1]。

1 分析老舊小區(qū)綜合改造的重要性

老舊小區(qū)是指建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備設(shè)施、功能配套明顯低于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，且長(zhǎng)期沒(méi)有建立長(zhǎng)效管理機(jī)制的住宅小區(qū)。如果從時(shí)間上劃分，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕23號(hào)）2000年之前建成的小區(qū)為老舊小區(qū)。由于歷史條件、資源技術(shù)水平、建設(shè)主體多元等因素，老舊小區(qū)的功能配套不完善，道路破損嚴(yán)重、雨污水混流、綠化雜亂、衛(wèi)生環(huán)境臟亂、外立面破舊、停車(chē)難、水電氣管線雜亂、違章搭建多、適老化助殘?jiān)O(shè)施不足等諸多問(wèn)題，與完整社區(qū)建設(shè)要求相差甚遠(yuǎn)。根據(jù)我國(guó)統(tǒng)計(jì)局以及住房城鎮(zhèn)建設(shè)部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可以看得出來(lái)，1980年到2000年建成的小區(qū)住宅建筑面積多達(dá)80億平方米，由于地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的過(guò)度依賴，在前些年的舊城改造中，常用“大拆大建”的方式去推進(jìn)舊城改造，導(dǎo)致大量建筑物、小區(qū)被過(guò)早拆除，造成經(jīng)濟(jì)損失、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、破壞城市記憶、引發(fā)社會(huì)矛盾等一系列問(wèn)題。通過(guò)近兩年老舊小區(qū)微改造實(shí)踐（圖1-2為老舊小區(qū)改造前后對(duì)比圖），可以看出大部分老舊小區(qū)不需要拆除重建，通過(guò)統(tǒng)籌各方力量進(jìn)行改造更新就可以替代“大拆大建”，如此以來(lái)，不僅可以促進(jìn)節(jié)能減排、擴(kuò)大有效投資，還能解決居民實(shí)際問(wèn)題和社會(huì)矛盾帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，具有重大意義[2]。

圖1 老舊小區(qū)改造前

圖2 老舊小區(qū)改造后

1.1 提高居民生活質(zhì)量

不斷的推進(jìn)老舊小區(qū)改造速度，可以使得人們的生活環(huán)境以及生活質(zhì)量得到有效改善，并且還能夠把黨以及政府對(duì)人民群眾的愛(ài)護(hù)和關(guān)心完全體現(xiàn)出來(lái)。綜合改造老舊小區(qū)，可以使得人們?nèi)罕娤M(fèi)潛力得到有效釋放，與此同時(shí)對(duì)拉動(dòng)投資以及服務(wù)業(yè)的資金增長(zhǎng)所起到的作用是不容忽視的。對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行綜合改造，是一舉多得的民生工程以及民生舉措。

1.2 提高新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)

結(jié)合統(tǒng)計(jì)報(bào)告可以看得出來(lái)，綜合改造老舊小區(qū)的建筑面積是棚戶區(qū)改造的11.9倍，2.5個(gè)百分點(diǎn)是每一年可拉動(dòng) GDP的增長(zhǎng)點(diǎn)，因此綜合改造老舊小區(qū)不僅能夠形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起到的作用更是不容忽視的。改造老舊小區(qū)，可以促進(jìn)建材以及家電消費(fèi)等相關(guān)企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)也會(huì)使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益得到有效提升，城市發(fā)展不可避免的必然走勢(shì)就是新舊交替，城市建設(shè)的重要內(nèi)容就是老舊小區(qū)綜合改造。對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行改造，對(duì)城市的有序建設(shè)以及高效運(yùn)行不僅會(huì)起到促進(jìn)作用，同時(shí)也會(huì)使得城市的居民生活環(huán)境得到有效改善。

1.3 促進(jìn)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型發(fā)展速度

綜合改造老舊小區(qū)，不僅會(huì)使得相關(guān)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益得到有效提升，同時(shí)也能夠?qū)崿F(xiàn)增加就業(yè)的目標(biāo)。例如在老舊小區(qū)綜合改造時(shí)，平頂改坡頂、底層加坡道、加裝電梯以及樓體加固等項(xiàng)目，可以使得相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益得到一定程度的提升。除此之外綜合性改造老舊小區(qū)，對(duì)促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展所起到的作用是不容忽視的，并且也會(huì)使得房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有序性得到顯著提升。

1.4 彰顯我國(guó)治理能力

綜合改造老舊小區(qū)可以使得社會(huì)存量財(cái)富的質(zhì)量得到顯著提升，對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行綜合性改造，不僅可以有效避免出現(xiàn)浪費(fèi)社會(huì)資源的現(xiàn)象，同時(shí)也會(huì)使得老舊小區(qū)住房質(zhì)量以及價(jià)值得到一定程度的提高，對(duì)提升居民的生活質(zhì)量所起到的作用更是不容忽視的。通過(guò)綜合改造老舊小區(qū)會(huì)使得原有的居民生態(tài)得到有效改善，同時(shí)也能夠使得政府現(xiàn)有的社區(qū)管理更加具備實(shí)效性以及科學(xué)性，與此同時(shí)還能夠徹底解決大拆大建所引起的社會(huì)矛盾問(wèn)題，對(duì)有效提高我國(guó)治理能力所起到的作用也是無(wú)法忽視的。

2 分析老舊小區(qū)綜合改造過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題

老舊小區(qū)綜合改造與新建工程相互比較存在一定的差異性，在實(shí)施老舊小區(qū)改造作業(yè)時(shí)，所涉及到的內(nèi)容相對(duì)而言比較多，其中包括業(yè)主、改造主體以及相關(guān)權(quán)利人的利益調(diào)整等，就現(xiàn)階段而言，在老舊小區(qū)改造過(guò)程中，依舊會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題。

2.1 難以發(fā)動(dòng)居民參與共建

在實(shí)施老舊小區(qū)改造作業(yè)時(shí)，改造方案很難達(dá)成統(tǒng)一建議，促進(jìn)居民達(dá)成共識(shí)方法不多。目前老舊小區(qū)的居民主要是中老年人及低收入群體的年輕租客，由于房屋格局的老舊、周邊區(qū)域的衰敗，居住已經(jīng)有了原業(yè)主向低收入群體向下過(guò)濾的趨勢(shì)。居民對(duì)改造的需求強(qiáng)烈、希望通過(guò)財(cái)政投資改造提升居住環(huán)境，但是愿意正在參加到改造的方案征詢、資金籌集、居家改造、施工過(guò)程監(jiān)督的人群不多，愿意組建改造后的自治組織或者籌集運(yùn)維基金對(duì)改造后成果進(jìn)行管養(yǎng)的人數(shù)更是少之又少。一些居民會(huì)認(rèn)為通過(guò)老舊小區(qū)的綜合改造可以徹底改變小區(qū)的面貌，因此在實(shí)際改造過(guò)程中所提出的需求相對(duì)而言比較高，提出一些缺乏合理性以及科學(xué)性的需求，甚至希望以全面改造方式替代微改造。一些老舊小區(qū)內(nèi)部的建筑物屬于違章建筑，這樣會(huì)使得拆除違建壓力變得越來(lái)越大，加之司法強(qiáng)制手段缺少一定的科學(xué)性以及時(shí)效性等，這些都對(duì)推進(jìn)老舊小區(qū)改造居民協(xié)調(diào)的工作加大了難度。

2.2 難以統(tǒng)籌部門(mén)形成合力

針對(duì)老舊小區(qū)改造工作而言，具備一定的復(fù)雜性，所涉及到的相關(guān)部門(mén)以及相關(guān)單位具備一定的多樣性，其中包括市、區(qū)、街道、社區(qū)、規(guī)劃、建設(shè)、房管、市政、城管、園林綠化、公安、民政、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)和水、電、氣、通信以及網(wǎng)絡(luò)等諸多單位，在實(shí)施改造過(guò)程中，如缺乏條塊協(xié)作、各部門(mén)齊抓共管的工作機(jī)制，則極易出現(xiàn)各行業(yè)單打獨(dú)斗、各吹各號(hào)，改造方案系統(tǒng)性不強(qiáng)、缺乏統(tǒng)籌、甩項(xiàng)漏項(xiàng)，施工銜接不當(dāng)，管線打架、反復(fù)開(kāi)挖修補(bǔ)等問(wèn)題，使得改造難度變得越來(lái)越大。

2.3 難以多方渠道籌措資金

對(duì)于老舊小區(qū)來(lái)講，改造投資周期長(zhǎng)、部分資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，居民經(jīng)濟(jì)條件較困難等多種原因?qū)е赂脑旃ぷ饕蕾囏?cái)政收入，社會(huì)資本參與動(dòng)力不足，居民出資意愿低。老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益，大部分項(xiàng)目的投資回報(bào)率極低，改造資金來(lái)源單一（地方或中央財(cái)政資金），單純依靠財(cái)政資金投入老舊小區(qū)改造及后續(xù)管養(yǎng)運(yùn)維難以持續(xù)維系。

2.4 難以持續(xù)管養(yǎng)維護(hù)成效

經(jīng)過(guò)對(duì)改造后新引入了物業(yè)公司的小區(qū)調(diào)查，經(jīng)過(guò)了改造后的小區(qū)因改造成效得到居民認(rèn)可、養(yǎng)護(hù)成本也相應(yīng)提升，例如增加的照明、安防等設(shè)備運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用，同時(shí)物業(yè)費(fèi)用收繳率也有較大的提升，但相對(duì)物業(yè)費(fèi)用的單價(jià)增長(zhǎng)率而言，增加的物業(yè)收入仍然存有一定的缺口。如長(zhǎng)此以往，會(huì)導(dǎo)致居民產(chǎn)生購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的價(jià)值未得到充分體現(xiàn)的誤解，物業(yè)公司與業(yè)主群體在實(shí)際運(yùn)維中產(chǎn)生新的矛盾博弈，極易導(dǎo)致后期物業(yè)管理的缺位，疏于對(duì)公區(qū)和建筑的維護(hù)的管理，又導(dǎo)致社區(qū)臟亂差的環(huán)境，繼而影響居民對(duì)小區(qū)改造的滿意度、獲得感和幸福感[3]。

3 促進(jìn)老舊小區(qū)綜合改造的有效方案

3.1 引導(dǎo)居民樹(shù)立主體意識(shí)

老舊小區(qū)改造主要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容集中在基礎(chǔ)設(shè)施改造、基本居住安全、人居環(huán)境品質(zhì)方面，對(duì)于綠色社區(qū)、智慧社區(qū)、完整社區(qū)的要求還有一定的距離?，F(xiàn)階段，政府部門(mén)通過(guò)財(cái)政投入解決基本安全需要，減輕居民部分基本需求，刺激居民產(chǎn)生更高層次的消費(fèi)需要，推動(dòng)居民生活質(zhì)量和社區(qū)綜合治理能力的提升。值得注意的是，此番政策紅利并不能簡(jiǎn)單得理解為政府對(duì)老舊小區(qū)負(fù)有永久修繕的責(zé)任、義務(wù)，所以在微改造相關(guān)的政策研制時(shí)，仍應(yīng)秉持社會(huì)公允的法制觀念，以社會(huì)公權(quán)力的威信作為約束，促使居民業(yè)主履行法定的運(yùn)維、管養(yǎng)義務(wù)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)維方和使用權(quán)人的共同利益。尤其在實(shí)施前期，對(duì)居民改造意愿強(qiáng)烈、后期長(zhǎng)效管理機(jī)制已有明確解決方案、居民自愿出資的老舊小區(qū)優(yōu)先納入實(shí)施計(jì)劃，通過(guò)黨建引領(lǐng)，開(kāi)展共同締造活動(dòng)，樹(shù)立居民的小區(qū)主體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)共建共享。

3.2 建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)和政企合作機(jī)制

各層級(jí)政府以及政府各職能部門(mén)之間應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)作，以免由于政出多門(mén)、各自僅對(duì)自身職能路線負(fù)責(zé)。改造項(xiàng)目主管部門(mén)和建設(shè)單位應(yīng)明確部門(mén)定位，厘清參與單位權(quán)責(zé)，同時(shí)也應(yīng)該注重政府部門(mén)與其他專營(yíng)企業(yè)的合作，特別是涉及“三線改造”、供水、燃?xì)?、?qiáng)電、安防等此類需要開(kāi)挖地面建立通道的改造內(nèi)容。由于管線所有權(quán)過(guò)于分散，專營(yíng)單位容易為了自身便利互設(shè)障礙，導(dǎo)致集體性排他，此時(shí)，項(xiàng)目主管部門(mén)和建設(shè)單位應(yīng)提前做好政企協(xié)調(diào)工作，理順線路走向設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)工序，及時(shí)防止組織機(jī)械化帶來(lái)的人財(cái)物的浪費(fèi)。

3.3 構(gòu)建多元化的資金籌措制度

對(duì)于政府部門(mén)而言，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，利用科學(xué)有效的技術(shù)手段精準(zhǔn)測(cè)算改造資金，合理編制改造年度計(jì)劃，這樣可以使得資金的運(yùn)用效率得到有效提升。合理落實(shí)居民出資責(zé)任，引導(dǎo)居民通過(guò)直接出資、使用住房公積金、住宅專項(xiàng)維修基金、讓渡小區(qū)公共收益等方式出資參建[4]。爭(zhēng)取垂直行業(yè)整體資金，引導(dǎo)專營(yíng)單位履行社會(huì)責(zé)任、出資參與小區(qū)改造中相關(guān)管線設(shè)施設(shè)備的擴(kuò)容升級(jí)。吸引社會(huì)資本參與后期提升改造，整合片區(qū)老舊小區(qū)資源，一方面實(shí)現(xiàn)片區(qū)規(guī)?；飿I(yè)管理，另一方面將改造片區(qū)的政府公共服務(wù)、城市停車(chē)、存量資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等業(yè)務(wù)的特色經(jīng)營(yíng)權(quán)反哺社會(huì)資本投入的成本，業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)作為社會(huì)資本融資的回報(bào)，積極引入建筑類、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)類、投融資平臺(tái)類國(guó)有企業(yè)勇于當(dāng)擔(dān)社會(huì)責(zé)任，按保本微利原則，采用FEPCO（投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理一體化）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）等模式參與投資建設(shè)，打造示范效應(yīng)，吸引其它社會(huì)力量出資參與。

3.4 健全改造后老舊小區(qū)的運(yùn)維及管理體系

在改造前期策劃階段，應(yīng)先對(duì)改造后選擇的小區(qū)物業(yè)管理模式進(jìn)行約定，在達(dá)成一致意見(jiàn)后，方能申請(qǐng)實(shí)施。達(dá)到老舊小區(qū)硬件品質(zhì)與基層社區(qū)治理能力與同步提升，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的改造，也同步完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，建立健全社區(qū)長(zhǎng)效運(yùn)維及管理體系。在實(shí)際管理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合居民收入水平的具體情況，自主選擇業(yè)主自我管理、購(gòu)買(mǎi)酬金式物業(yè)服務(wù)、引入專業(yè)化物業(yè)服務(wù)管理公司運(yùn)營(yíng)等不同等級(jí)的運(yùn)營(yíng)方案落實(shí)到實(shí)處。在有機(jī)更新老舊小區(qū)過(guò)程中，需要耗費(fèi)大量的人力以及物力和財(cái)力，通常情況下，更新完一輪，又要開(kāi)始新的一輪更新，所以資金來(lái)源以及組織體系方面，都應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，利用科學(xué)有效的技術(shù)手段，確保所建立的長(zhǎng)效制度具備一定的科學(xué)性以及合理性。只是單純的依靠政府財(cái)政投入，會(huì)對(duì)提升有機(jī)更新老舊小區(qū)的速度造成一定影響。想要使得社會(huì)對(duì)房屋維修維護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)程度得到有效提高，就應(yīng)當(dāng)把維修維護(hù)責(zé)任落實(shí)到業(yè)主肩上，并且還要結(jié)合實(shí)際情況建立工程質(zhì)量保險(xiǎn)機(jī)制，需要把更多的市場(chǎng)機(jī)制落實(shí)到實(shí)際工作中。

4 結(jié)束語(yǔ)

在新時(shí)代背景下，對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行綜合改造，老舊小區(qū)居民對(duì)此舉動(dòng)有著比較大的期許，參與程度以及積極性相對(duì)而言比較高，與此同時(shí)綜合改造老舊小區(qū)，不僅可以使得社區(qū)治理以及綜合管理的科學(xué)性和時(shí)效性得到有效提升，對(duì)提高城市管理水平所起到的作用更是不容忽視的。