郭 松

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207)

作為一種組織化的議事與溝通活動(dòng)，會(huì)議在我國黨政管理體制中非常普遍，也飽受爭(zhēng)議。但不爭(zhēng)的事實(shí)是，黨政系統(tǒng)的有效運(yùn)作高度依賴各種類型的會(huì)議。與黨政系統(tǒng)類似，我國法院體系的運(yùn)行與管理也無法離開會(huì)議，各層級(jí)法院都慣常以會(huì)議作為推動(dòng)工作、布置任務(wù)與實(shí)施管理的重要手段，尤其是一些重大司法改革的推進(jìn)與重要決策的貫徹更是依靠層層會(huì)議展開落實(shí)。不僅如此，在法院科層制組織結(jié)構(gòu)的作用下，法院系統(tǒng)還“自上而下形成一個(gè)與科層制相匹配的金字塔形會(huì)議網(wǎng)絡(luò)，”[1]各級(jí)法院與不同級(jí)別的法院領(lǐng)導(dǎo)甚至普通法官都處在這個(gè)龐大網(wǎng)絡(luò)的某個(gè)結(jié)點(diǎn)之上。然而，令人遺憾的是，法院系統(tǒng)的會(huì)議似乎并未引起各界的足夠重視。除了諸如審判委員會(huì)、專業(yè)法官會(huì)議等與審判業(yè)務(wù)相關(guān)的會(huì)議得到較為充分的研究之外，其他更多能直接、深刻影響法院內(nèi)部治理甚至司法審判的會(huì)議極少進(jìn)入研究者的視野，相關(guān)研究非常罕見。可以說，對(duì)法院系統(tǒng)非審判類會(huì)議的研究，是當(dāng)前學(xué)界對(duì)法院制度研究的一個(gè)盲點(diǎn)。造成此種狀況的原因，一方面可以歸結(jié)為有關(guān)會(huì)議公開且可得的資料甚少，研究難度極大；另一方面可能與研究者的視野偏狹有關(guān)，他們并未意識(shí)到會(huì)議背后的深層意蘊(yùn)。在法院運(yùn)行與管理高度依賴會(huì)議的現(xiàn)實(shí)下，忽視對(duì)法院系統(tǒng)會(huì)議的研究，本身就無助于對(duì)法院實(shí)際形態(tài)與運(yùn)作機(jī)理的理解與認(rèn)識(shí)，進(jìn)而還“可能自我斬?cái)嗄軐?duì)事態(tài)作出真正有力解釋的因果關(guān)系項(xiàng)”。[2]有鑒于此，本文準(zhǔn)備對(duì)法院系統(tǒng)非審判業(yè)務(wù)類會(huì)議展開嘗試性研究。由于法院系統(tǒng)存在名目繁多、形式多樣與功能不一的各種會(huì)議，筆者無力將其都納入研究范圍，而只選擇其中一種會(huì)議作為研究對(duì)象，即全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議。

之所以作此選擇，除上述原因外，還有三個(gè)方面的考慮。第一，研究所需的資料相對(duì)容易獲取。相比于其他會(huì)議，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的有些資料處于公開狀態(tài)，較易獲得，主要包括《中國法律年鑒》收錄的有關(guān)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的報(bào)道、《人民法院報(bào)》與《人民司法》的新聞報(bào)道和會(huì)議綜述以及《中華人民共和國最高人民法院公報(bào)》收錄的領(lǐng)導(dǎo)講話。這些材料雖談不上充分，但基本能滿足研究需要。第二，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議相對(duì)重要。在法院系統(tǒng)龐大的會(huì)議網(wǎng)絡(luò)中，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議無疑處于非常重要的位置，它不僅是連接最高人民法院與地方法院進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高效溝通的載體機(jī)制，還是協(xié)調(diào)整個(gè)法院系統(tǒng)行為模式與行動(dòng)選擇的組織工具，更關(guān)系到最高人民法院如何指引與塑造地方法院的內(nèi)部治理和司法審判。這決定了全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議對(duì)法院系統(tǒng)運(yùn)行與管理的影響可能更為深刻。第三，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議可以作為觀察法院體系內(nèi)部治理與體制構(gòu)成的重要窗口。作為法院內(nèi)部重要的上下聯(lián)通與政策執(zhí)行機(jī)制，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議蘊(yùn)含著較為豐富的有關(guān)法院內(nèi)部管理與運(yùn)行的組織信息，從中可以發(fā)現(xiàn)法院系統(tǒng)對(duì)內(nèi)的治理技術(shù)與權(quán)力邏輯。這些都是理解我國法院體系獨(dú)特治理模式與運(yùn)行邏輯的重要線索。

就研究?jī)?nèi)容而言，本文主要考察三個(gè)方面的問題：一，梳理全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的淵源與發(fā)展，觀察整理其運(yùn)行情況，目的在于把握它的發(fā)展脈絡(luò)與現(xiàn)實(shí)樣態(tài)；二，分析全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的功能承載，全面揭示它實(shí)際發(fā)揮的作用，以深化對(duì)其內(nèi)在機(jī)理與工具價(jià)值的理解。三，解析全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的邏輯困境，深度分析其運(yùn)行中存在的技術(shù)短板，從而提出長(zhǎng)效發(fā)展之策。最后，筆者還想指出的是，由于無法進(jìn)入會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，研究更多依托官方所發(fā)布的書面材料，這使得本文的研究存在較大局限，很多極具理論與實(shí)踐價(jià)值的問題筆者無法回答。比如，開會(huì)的過程、最高人民法院與地方法院如何互動(dòng)、與會(huì)人員在會(huì)議中的行為特征?？紤]到本文的目的更多是想開啟一個(gè)新的研究領(lǐng)域進(jìn)而拓寬觀察中國法院實(shí)踐運(yùn)作的視域，并提醒注意會(huì)議在法院運(yùn)行中的重要作用，上述缺失應(yīng)該不會(huì)影響本文的研究?jī)r(jià)值。何況本文還能提供一些有關(guān)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的知識(shí)。

一、全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的基本架構(gòu)

全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議正式推出于1991年，它源于全國法院工作會(huì)議與全國高級(jí)人民法院和軍事法院院長(zhǎng)會(huì)議。與黨政系統(tǒng)的常委會(huì)議、常務(wù)會(huì)議等不同，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議并不存在一套系統(tǒng)的會(huì)議制度，更沒有組織法層面的依據(jù)，它更多的是在實(shí)踐中發(fā)展，成型。就當(dāng)下的情況來看，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議在內(nèi)容安排、參會(huì)主體以及召開時(shí)間等方面已經(jīng)形成了相對(duì)穩(wěn)定的操作慣例，具有較強(qiáng)的規(guī)則性與可預(yù)測(cè)性。

1984-1990年全國法院工作會(huì)議的基本情況①

(一)淵源

全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的重要淵源是全國法院工作會(huì)議，而后者的前身則是全國人民司法工作會(huì)議。根據(jù)筆者的考證，人民法院重建后，最高人民法院聯(lián)合最高人民檢察、司法部等在1978年4月24日共同組織召開第八次全國人民司法工作會(huì)議，法院系統(tǒng)參會(huì)的人員是最高人民法院的院長(zhǎng)與副院長(zhǎng)以及各高級(jí)人民法院院長(zhǎng)。②這次會(huì)議持續(xù)近一個(gè)月，在清算林彪、江青反革命集團(tuán)破壞人民司法工作罪行的基礎(chǔ)上，總結(jié)了建國以來人民司法行之有效的經(jīng)驗(yàn)，并確定了人民法院在新時(shí)期的任務(wù)。[3]P1五年后的1983年11月15日最高人民法院組織召開第九次全國法院工作會(huì)議，此時(shí)全國人民司法工作會(huì)議已不再由幾個(gè)部門聯(lián)合組織，最高人民法院將自己?jiǎn)为?dú)組織的會(huì)議更名為全國法院工作會(huì)議，但接續(xù)了全國人民司法工作會(huì)議的次數(shù)(屆數(shù))。這次會(huì)議的主要任務(wù)是，“傳達(dá)、貫徹十一月十四日結(jié)束的全國政法工作會(huì)議精神，學(xué)習(xí)中央31號(hào)文件，討論研究嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動(dòng)中審判工作的問題?！盵4]此后，從1984-1990年，除1989年之外，最高人民法院每年都組織召開全國法院工作會(huì)議，共計(jì)6次，其中1990年1月4日召開的是第十五次全國法院工作會(huì)議。換言之，在法院系統(tǒng)，以往基本5年召開一次的全國人民司法工作會(huì)議已被接近1年召開一次的全國法院工作會(huì)議所取代。值得注意的是，這6次會(huì)議使用的會(huì)議名稱并不完全一樣，召開時(shí)間與會(huì)議內(nèi)容也無規(guī)律可循(參見上表)。事實(shí)上，前文提到的第八次全國人民司法工作會(huì)議與第九次全國法院工作會(huì)議也存在類似情況。這在很大程度上表明，最高人民法院組織的全國性法院工作類會(huì)議在這一時(shí)期還未形成穩(wěn)定的制度安排，很多操作技術(shù)層面的問題尚在探索之中。

轉(zhuǎn)折可能發(fā)生在1991年。這一年的2月1日最高人民法院組織召開全國高級(jí)人民法院院長(zhǎng)會(huì)議。這次會(huì)議的很多安排繼承了此前全國法院工作會(huì)議的做法，同時(shí)又奠定了全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的基本架構(gòu)。因?yàn)榇舜螘?huì)議的基本模式大致沿襲此前的全國法院工作會(huì)議，后來的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議在內(nèi)容設(shè)定、議程安排、召開時(shí)間與參會(huì)主體等方面延續(xù)并發(fā)展了這次會(huì)議的基本操作。此后，會(huì)議的名稱進(jìn)一步被精簡(jiǎn)為“全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議”，并確定一年召開一次；之前的全國法院工作會(huì)議則變成五年召開一次，③且相比于全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，其參會(huì)主體、會(huì)議議程與會(huì)議內(nèi)容都有所增加。這意味著全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議在某種程度上取代了原來的全國法院工作會(huì)議而成為法院系統(tǒng)重要的年度工作會(huì)議，而新推出的全國法院工作會(huì)議則被賦予了更多的目標(biāo)任務(wù)，在很大程度上成為總結(jié)五年一屆最高人民法院與全國法院的工作以及安排下一個(gè)五年法院系統(tǒng)工作的會(huì)議。更為重要的是，從參會(huì)主體、會(huì)議安排與目的設(shè)置等來看，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議較為接近1991年之前的全國法院工作會(huì)議，但又是一種全新的會(huì)議。以1985年2月1日在上海召開的第十一次全國法院工作會(huì)議為例，本次會(huì)議的參會(huì)主體是最高人民法院的領(lǐng)導(dǎo)、各高級(jí)法院和軍事法院的院長(zhǎng)、海事法院與部分中級(jí)法院的院長(zhǎng)；會(huì)議安排了時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)鄭天翔、副院長(zhǎng)任建新講話發(fā)言，還設(shè)置了分組討論環(huán)節(jié)；會(huì)議的目的是明確全國法院下階段的工作重點(diǎn)。[5]我們?cè)谙挛膶⒖吹饺珖呒?jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議在這些方面與其較為相似。這進(jìn)一步佐證全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議事實(shí)上源于全國法院工作會(huì)議。筆者通過對(duì)資料的梳理還發(fā)現(xiàn)，在1991年之后，全國法院工作會(huì)議召開的當(dāng)年不召開全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，但后者通常的會(huì)議內(nèi)容會(huì)包括在當(dāng)年召開的全國法院工作會(huì)議之中。④

值得注意的是，在1979年7月13日與1980年3月8日，最高人民法院還組織召開過全國高級(jí)人民法院和軍事法院院長(zhǎng)會(huì)議以及全國高級(jí)人民法院院長(zhǎng)會(huì)議。這可能最早接近使用“全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議”這樣名稱的會(huì)議。其中前者的議題是，“學(xué)習(xí)新頒布的7個(gè)法律，其中著重研究刑法和刑事訴訟法，討論為1980年1月1日實(shí)施刑法和刑事訴訟法做好準(zhǔn)備工作的問題?！盵3]P4后一次會(huì)議召開的目的在于，“根據(jù)中國共產(chǎn)黨十一屆五中全會(huì)的精神，把1980年人民法院的主要工作安排一下。”[6]P110如其名稱所示，這兩次會(huì)議的參會(huì)主體主要是高級(jí)法院和軍事法院的院長(zhǎng)。不過，就筆者所掌握的資料來看，一直到1991年，最高人民法院再也沒有組織召開過類似如此命名的工作會(huì)議。⑤但不管怎樣，從會(huì)議議題與參會(huì)主體的角度來看，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議在某種程度上對(duì)其還是有所繼承。就此而言，上述兩個(gè)會(huì)議也構(gòu)成了全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的淵源。

(二)會(huì)議內(nèi)容

作為重要司法精英的集體互動(dòng)機(jī)制，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的內(nèi)容安排和議程設(shè)置一般都與法院系統(tǒng)的宏觀運(yùn)行與整體發(fā)展有關(guān)，處理的是關(guān)涉法院運(yùn)行與發(fā)展的方向性與關(guān)鍵性問題。從實(shí)踐來看，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的內(nèi)容趨于固定化，議題設(shè)置也日益常規(guī)化。通過對(duì)《中國法律年鑒》所收錄的有關(guān)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的報(bào)道與其他相關(guān)材料的分析，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議涉及的議題內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面。

1.總結(jié)全國法院上一年度的工作情況。全面總結(jié)全國法院上一年度各方面的工作情況，是全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的重要內(nèi)容。從實(shí)踐來看，年度工作總結(jié)多數(shù)時(shí)候由最高人民法院院長(zhǎng)在其主題報(bào)告中詳細(xì)論述，有時(shí)也由最高人民法院副院長(zhǎng)專門通報(bào)。就具體內(nèi)容而言，工作總結(jié)主要涉及審判與執(zhí)行的情況、訴訟制度與司法體制改革的情況、重點(diǎn)(專項(xiàng))工作的推進(jìn)情況、重要司法政策的貫徹情況等。無論誰作工作總結(jié)，都以講成績(jī)?yōu)橹?，?qiáng)調(diào)用數(shù)據(jù)和案例說話。由于多數(shù)與會(huì)者并不了解上一年度全國法院的總體情況，由最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行工作總結(jié)，可以使專業(yè)化的業(yè)務(wù)信息流動(dòng)起來，從而有助于參會(huì)者更充分了解法院體系的整體運(yùn)行。另外，鑒于最高人民法院院長(zhǎng)在全國“兩會(huì)”上所作的工作報(bào)告包括法院系統(tǒng)的工作總結(jié)，利用全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議事先通報(bào)上一年度的工作情況，有助于最高人民法院在吸納相關(guān)反饋意見的基礎(chǔ)上完善工作報(bào)告。

2.明確法院系統(tǒng)下一年度的工作重點(diǎn)與工作要求以及需要執(zhí)行的司法政策。這可能是全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議最為重要的議程與內(nèi)容，主要是通過以下兩種方式來明確下一年度的目標(biāo)任務(wù)與“施政重點(diǎn)”：第一，最高人民法院院長(zhǎng)在會(huì)議的主題報(bào)告中細(xì)致闡述；第二，最高人民法院副院長(zhǎng)專門部署。相比較而言，前者更為宏觀，更多表達(dá)的是最高人民法院的治理意圖與政策導(dǎo)向，后者對(duì)工作的布置與安排較為具體，一般會(huì)提出明確的工作要點(diǎn)以及需要關(guān)注的重點(diǎn)。此外，在會(huì)議的總結(jié)環(huán)節(jié)，最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)進(jìn)一步重申所確定的工作重點(diǎn)，并就如何貫徹實(shí)施提出要求。在某些時(shí)候，最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)的總結(jié)講話還會(huì)對(duì)與會(huì)者所討論的重點(diǎn)問題做出反饋，并吸收一些共識(shí)性意見。⑥值得指出的是，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議本身并不商討下一年度的工作重點(diǎn)，更多是最高人民法院直接向與會(huì)主體通報(bào)在很大程度上已確定的內(nèi)容。

3.學(xué)習(xí)中央層面的重要會(huì)議精神或重要領(lǐng)導(dǎo)人的講話、批示。利用多種方式與平臺(tái)，在法院系統(tǒng)傳達(dá)并學(xué)習(xí)中央重要會(huì)議精神，是最高人民法院確認(rèn)自身政治屬性與社會(huì)角色的重要方式。全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議正是這種平臺(tái)，這可以顯示法院系統(tǒng)對(duì)中央層面治理導(dǎo)向與政治意志的重視。就實(shí)踐來看，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議學(xué)習(xí)的重要會(huì)議精神主要有三類：一是中共中央全會(huì)的決議與精神；二是全國/中央政法工作會(huì)議的精神；三是中央召開的其他重要會(huì)議如中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的精神。另外，在某些時(shí)候，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)對(duì)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議作出批示，或者對(duì)法院工作作出指示。⑦這些批示或指示在一定程度上承載著黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)法院工作的肯定、鼓勵(lì)與某種期待，利用全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議學(xué)習(xí)這些批示或指示屬于政法體制下的常規(guī)操作。更重要的是，現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的批示或指示，能讓在場(chǎng)的與會(huì)者沐浴在黨和國家的親切關(guān)懷中，油然而生一種使命感與認(rèn)同感，并自覺置于政治權(quán)威的“規(guī)訓(xùn)”之下。[7]P188這可能是最高人民法院將其作為全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議重要內(nèi)容的深層原因。

4.交流工作經(jīng)驗(yàn)與征求即將出臺(tái)重要法律文件的意見。受注意力資源有限的影響，絕大數(shù)法院可能并不了解其他法院的具體情況，一些在實(shí)踐中產(chǎn)生的有益工作經(jīng)驗(yàn)也會(huì)因?yàn)閭鞑シ绞绞芟薅鵁o法在更大范圍內(nèi)推廣。這就需要有相應(yīng)的交流與學(xué)習(xí)的平臺(tái)或機(jī)制。同時(shí)，最高人民法院也想通過樹典型的方式，激勵(lì)其他法院向他所倡導(dǎo)的價(jià)值理念與目標(biāo)任務(wù)靠攏。基于此，最高人民法院選擇利用全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議這一平臺(tái)，讓若干高級(jí)法院院長(zhǎng)就當(dāng)年設(shè)定的主題發(fā)言，以交流工作經(jīng)驗(yàn)，并激勵(lì)其他法院。討論重要法律文件并征求修改意見，也是全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的重要內(nèi)容。從實(shí)踐來看，最高人民法院會(huì)把一些涉及重要改革或準(zhǔn)備提交更高層級(jí)組織的法律文件交由與會(huì)者討論，征求修改意見。這一方面可以理解為最高人民法院利用全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議傳遞信息，讓與會(huì)者提前知曉即將推出的改革或準(zhǔn)備出臺(tái)的法律文件；另一方面也可能是最高人民法院認(rèn)為某個(gè)議題確實(shí)重要，需要在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上征求意見。

5.表彰與獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人。表彰先進(jìn)并不是全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議伊始就設(shè)定的會(huì)議內(nèi)容，而是在2004年以后才被列為會(huì)議議程。尤其是從2015年開始，最高人民法院?jiǎn)为?dú)或聯(lián)合其他部門評(píng)選的重要榮譽(yù)與各種稱號(hào)，比如全國優(yōu)秀法院、全國優(yōu)秀法官等，都是在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上宣布獲獎(jiǎng)名單，并進(jìn)行公開表彰。按照實(shí)踐慣例，這一般在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的開幕式上進(jìn)行，由最高人民法院政治部主任或者中央部委的代表宣讀獲獎(jiǎng)名單與表彰決定，最高人民法院院領(lǐng)導(dǎo)為受表彰的代表頒發(fā)榮譽(yù)證書。很明顯，最高人民法院之所以在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上表彰先進(jìn)，更多是想利用其本身的權(quán)威性與儀式感增強(qiáng)“先進(jìn)典型”的政治榮譽(yù)感與組織使命感，并彰顯自己對(duì)先進(jìn)人物與集體的重視，從而起到某種鼓動(dòng)作用，更好地激勵(lì)全國各層級(jí)法院與所有法官。

(三)參會(huì)主體

在我國會(huì)議政治的語境下，參會(huì)主體具有很強(qiáng)的象征意義，標(biāo)示著會(huì)議的級(jí)別、規(guī)格與重要程度。就全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議而言，它的參會(huì)主體并不像其名稱所示僅限于高級(jí)法院院長(zhǎng)，而是還有很多其他相關(guān)主體。總體來看，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的參會(huì)主體一直處于調(diào)整之中，目前似乎已趨于穩(wěn)定。具體而言，除高級(jí)法院和軍事法院的院長(zhǎng)這兩類主體之外，還包括以下幾類：

1.最高人民法院的所有院領(lǐng)導(dǎo)及其各庭、廳、室負(fù)責(zé)人。據(jù)筆者考證，前文提到的那些在1991年之前由最高人民法院組織召開有高級(jí)法院院長(zhǎng)參加的會(huì)議，最高人民法院所有領(lǐng)導(dǎo)與其內(nèi)設(shè)部門的負(fù)責(zé)人都會(huì)出席。在1991年全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議正式推出后，他們依然是“慣例性”的參會(huì)者。從會(huì)議座次安排來看，最高人民法院院領(lǐng)導(dǎo)在主席臺(tái)就坐。毫無疑問，這是為了凸顯全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的高規(guī)格與權(quán)威性。由于全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議尤其是最高人民法院院長(zhǎng)的講話與發(fā)言也會(huì)涉及最高人民法院的工作，其內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)人參會(huì)也在情理之中。此外，按照官僚科層制運(yùn)行規(guī)則與機(jī)關(guān)事務(wù)管理慣例，在所有領(lǐng)導(dǎo)都出席的情況下，下屬部門的負(fù)責(zé)人自然應(yīng)該到會(huì)。因此，最高人民法院各庭、廳、室負(fù)責(zé)人與會(huì)，并不屬于特殊安排，反而可以促使他們形成一種與最高領(lǐng)導(dǎo)共同在場(chǎng)的集體認(rèn)同感與內(nèi)心凝聚力。

2.部分中級(jí)法院與鐵路運(yùn)輸法院、海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的院長(zhǎng)。從筆者所收集的資料來看，部分中級(jí)法院主要是直轄市、計(jì)劃單列市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)與省會(huì)(首府)城市的中級(jí)人民法院。最高人民法院法院之所以安排這些中級(jí)法院的院長(zhǎng)參會(huì)，可能是考慮到它們實(shí)際承擔(dān)的審判執(zhí)行工作較為繁重，在整個(gè)法院體系中的位置也比較重要。不過，現(xiàn)有資料也顯示，這些中級(jí)法院的院長(zhǎng)并不是每年都受邀參會(huì)，尤其是在2004-2015年間，他們只參加過2008年的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議。在我國的法院體系架構(gòu)中，鐵路運(yùn)輸法院與海事法院屬于專門法院，地位與功能較為特殊，它們?cè)趯徏?jí)上屬于中級(jí)法院層級(jí)。可能是基于上述因素，最高人民法院從1992年開始就邀請(qǐng)這些法院的院長(zhǎng)參加全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，但他們參會(huì)的次數(shù)并不多，特別是鐵路運(yùn)輸法院，在2001年之后就再未參會(huì)。至于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院院長(zhǎng)，他們首次參加全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議是在2016年。知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的院長(zhǎng)之所以被邀請(qǐng)，可能是因?yàn)樽罱舾赡陣覍用嬉恢敝匾曋R(shí)產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)，它們?cè)趯徏?jí)上與中級(jí)法院相同，在法院體系中不僅重要，更是獨(dú)特。值得注意的是，從2019年開始，中級(jí)法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院與海事法院的院長(zhǎng)已連續(xù)三年沒有參加全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議。

3.中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門的代表。據(jù)筆者考證，從1991年開始，中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門的代表就一直參加全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議。從最高人民法院的角度而言，邀請(qǐng)中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門參會(huì)，有助于它們了解法院系統(tǒng)的具體運(yùn)行，尤其是法院在國家治理中實(shí)際發(fā)揮的作用。這對(duì)于法院系統(tǒng)獲取更多的政治支持與資源投入有所助益。另外，作為國家治理體系的重要組成部分，法院的運(yùn)行不可能是一種自我封閉的活動(dòng)，很多時(shí)候也會(huì)牽涉其他部門。甚至全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的內(nèi)容與議題會(huì)涉及其他部門，如前文提到的表彰先進(jìn)。在這種情況下，確實(shí)需要他們參會(huì)。此外，從中央和國家機(jī)關(guān)的角度而言，接受邀請(qǐng)并出席全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，本身也能顯示對(duì)法院工作的支持。

4.部分全國人大代表和全國政協(xié)委員。全國人大代表與全國政協(xié)委員并非一開始就受邀參加全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，他們首次參會(huì)是在2015年。此后，歷年的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議都有全國人大代表與全國政協(xié)委員參加。這表明，邀請(qǐng)全國人大代表與全國政協(xié)委員參加全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議已成定制，至少是一種慣例。最高人民法院之所以邀請(qǐng)他們，可能與其希望人大代表與政協(xié)委員充分了解法院系統(tǒng)的實(shí)際工作進(jìn)而贏得更多政治支持的考慮有關(guān)。盡管無法確定邀請(qǐng)全國人大代表與全國政協(xié)委員參會(huì)是否能夠增加法院的支持率與認(rèn)可度，但至少表明最高人民法院確實(shí)在為贏得更多的信任與支持而努力。

5.全國優(yōu)秀法院、全國優(yōu)秀法官和全國法院辦案標(biāo)兵的代表與新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院的院長(zhǎng)。如前文所述，表彰先進(jìn)從2015年開始成為全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的固定議程。相應(yīng)地，會(huì)議所表彰的全國優(yōu)秀法院、全國優(yōu)秀法官和全國法院辦案標(biāo)兵的代表也自2015年起成為固定的參會(huì)人員。當(dāng)然，此前也偶有受表彰的先進(jìn)法官和法院的代表受邀參加全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議。不用說，邀請(qǐng)這些先進(jìn)集體與個(gè)人的代表參會(huì)，目的在于更加突出他們的代表性，從而樹立效法的榜樣。至于新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院的院長(zhǎng)，他們首次參加全國高級(jí)院長(zhǎng)會(huì)議是在1998年。此后，兵團(tuán)分院的院長(zhǎng)連續(xù)出席了歷次全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議。在最高人民法院2005年正式確定其作為高級(jí)法院的審級(jí)地位之后，他們參會(huì)似乎理所當(dāng)然。

除了上述幾類經(jīng)常參會(huì)的人士之外，還有其他一些主體也間或出席某一年的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，具體包括：黨和國家主管政法工作的中央政委法書記(1992年、2004年、2008年)、高級(jí)法院的政治部主任(2005年、2008年、2010年)、最高人民法院咨詢委員會(huì)的成員(1994年、1995年、1997年、1998年、2001年)、在京政法院校的代表(1997年)以及高級(jí)法院辦公室或研究室主任(2008年)。但根據(jù)筆者的考證，上述幾類主體在2010年后就再未參加過全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議。

(四)召開時(shí)間

如前所述，全國法院工作會(huì)議與全國高級(jí)人民法院和軍事法院院長(zhǎng)會(huì)議構(gòu)成了全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的重要淵源。由前表可知，最高人民法院在年初、年中與年末都組織召開過全國法院工作會(huì)議，并無規(guī)律可循，更沒有相對(duì)固定的時(shí)間。全國高級(jí)人民法院和軍事法院院長(zhǎng)會(huì)議同樣如此。這說明，最高人民法院在當(dāng)時(shí)還未形成規(guī)范化的會(huì)議制度，會(huì)議召開的動(dòng)議較為主觀與隨意，可能會(huì)根據(jù)當(dāng)年法院運(yùn)行與管理的實(shí)際情況臨時(shí)決定召開，甚至可能根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意志而舉行。與此形成鮮明對(duì)照的是，從1991年開始，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議一般都在年底12月或年初1月召開，且基本已形成慣例。⑧由于全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議要進(jìn)行年度工作總結(jié)，安排下一年度的主要工作，將會(huì)議召開時(shí)間設(shè)定在年底或年初是比較合理的。這意味著全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議運(yùn)行日趨理性化與規(guī)范化，具有相當(dāng)程度的可預(yù)測(cè)性。此外，筆者還注意到，自2014年以來，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議都在年初的1月召開，且一般都安排在中央政法工作會(huì)議之后。這應(yīng)該與最高人民法院希望在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議中貫徹中央政法工作會(huì)議的精神并據(jù)此安排與部署法院系統(tǒng)工作的考慮有關(guān)。

值得注意的是，相比于前期，目前全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議持續(xù)的時(shí)間較短，一般在2天左右。會(huì)期縮短當(dāng)然體現(xiàn)了會(huì)議效率的提高與會(huì)議風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變。更重要的是，由于開會(huì)/會(huì)議長(zhǎng)期被認(rèn)為是官僚主義與形式主義的征象，黨政系統(tǒng)一直重視對(duì)會(huì)議超量問題的治理，最高人民法院也注重壓縮會(huì)議的數(shù)量、規(guī)模與會(huì)期。⑨這可能是全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議會(huì)期縮短最重要的原因。

二、全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的功能

在黨政系統(tǒng)繁密的會(huì)議網(wǎng)絡(luò)中，不同類型的會(huì)議在適用議題、召開價(jià)值與開會(huì)過程等方面差異較大，這在很大程度上決定了不同的會(huì)議具有特定的功能。[8]此外，不同的會(huì)議在參會(huì)主體、議題設(shè)置與會(huì)場(chǎng)安排等方面存在顯著不同，這使得各種會(huì)議的影響力與背后意蘊(yùn)差異甚大。因此，考察會(huì)議的功能除了要關(guān)注其本身與直接的作用外，還要深究其延伸性的治理價(jià)值與杠桿效應(yīng)。照此思路，筆者把全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的功能概括為工作部署、組織動(dòng)員、信息溝通與組織控制等四個(gè)方面。

(一)工作部署

在我國的黨政體制下，開會(huì)從來都是推動(dòng)政策執(zhí)行與工作展開的重要方式，很多會(huì)議召開的目的就是針對(duì)某一重要議題做出任務(wù)安排與工作部署。從某種意義上講，會(huì)議在工作部署方面具有先天優(yōu)勢(shì)，與會(huì)者很容易知悉并理解自己所要承擔(dān)的工作與需要完成的任務(wù)。因?yàn)闀?huì)議的組織者可以在充分解釋決策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，把抽象的戰(zhàn)略目標(biāo)簡(jiǎn)化成具體的任務(wù)，進(jìn)而再把具體任務(wù)分解為各部門各層級(jí)的子目標(biāo)，最后以科層任務(wù)的形式傳遞至下級(jí)各部門分別執(zhí)行。[9]就全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議來說，其發(fā)揮的工作部署作用也相當(dāng)明顯?？梢哉f，法院系統(tǒng)年度審判執(zhí)行、法院管理與司法改革等工作重點(diǎn)以及需要貫徹執(zhí)行的司法政策，都是在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上通過最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)的講話與發(fā)言，在輔之以書面的會(huì)議材料向下傳遞，從而使地方法院知悉與了解具體的工作任務(wù)與目標(biāo)。事實(shí)上，在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的主題報(bào)告中，最高人民法院院長(zhǎng)會(huì)開宗明義地點(diǎn)明會(huì)議的主要任務(wù)，具體表述也多使用諸如“貫徹”“落實(shí)”“提出今后一個(gè)時(shí)期的工作任務(wù)”“研究部署”等明顯體現(xiàn)工作安排與決議貫徹意味的語匯。比如，在2014年1月召開的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)就講到，“會(huì)議的主要任務(wù)是：深人學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大、十八屆二中、三中全會(huì)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央政法工作會(huì)議精神，總結(jié)去年工作，分析形勢(shì)任務(wù)，對(duì)今年和今后一個(gè)時(shí)期人民法院工作進(jìn)行研究部署?！盵10]P149這表明，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議具有很強(qiáng)的工作部署意味。

從實(shí)踐來看，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議對(duì)工作的部署，既有對(duì)最高人民法院工作的安排，也要設(shè)定整個(gè)法院系統(tǒng)與下級(jí)法院的工作任務(wù)。就前者而言，這一般是在安排法院系統(tǒng)相關(guān)工作時(shí)提及最高人民法院需要做的工作，甚少將其作為會(huì)議的專項(xiàng)議題。比如，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊在2010年4月召開的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上談到“強(qiáng)化便民利民措施，彰顯人文關(guān)懷”時(shí)提出：“今年最高人民法院將適時(shí)召開立案信訪窗口現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，推動(dòng)這項(xiàng)工作深入發(fā)展?！盵11]對(duì)于后者，如前所述，明確并傳達(dá)法院系統(tǒng)下階段的工作重點(diǎn)，是全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的重要議程，這必然包括對(duì)下級(jí)法院具體工作的部署與安排。一般而言，最高人民法院會(huì)提出法院系統(tǒng)各項(xiàng)工作的總體目標(biāo)與重要的專項(xiàng)工作以及相關(guān)要求，并通過最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)的講話與發(fā)言論說其合法性與合理性。同時(shí)，最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)在講話與發(fā)言中還會(huì)闡釋法院工作需要貫徹與執(zhí)行的司法政策。

值得注意的是，在部署相關(guān)工作時(shí)，最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)提出推進(jìn)某項(xiàng)工作展開的宏觀性與方向性指導(dǎo)措施。比如，在2003年12月召開的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)就“規(guī)范監(jiān)督和指導(dǎo)”問題提出；“上級(jí)法院尤其是最高人民法院和各高級(jí)人民法院，要通過公布典型案例進(jìn)行示范，通過對(duì)下級(jí)法院裁判的審查進(jìn)行審判監(jiān)督，不斷提高審判工作質(zhì)量和水平。各級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)要親自參與案件審判，以增強(qiáng)審判監(jiān)督和指導(dǎo)的針對(duì)性?！盵12]這些指導(dǎo)措施雖然不具有法定強(qiáng)制力，但在法院科層制的組織結(jié)構(gòu)下，還是能對(duì)下級(jí)法院產(chǎn)生相當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)力，至少會(huì)形成一定的“軟約束”。此外，最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)在講話與發(fā)言中還可能提出一些相對(duì)微觀與具體的對(duì)策措施，以指導(dǎo)下級(jí)法院相關(guān)工作的展開，甚至?xí)?duì)某些工作設(shè)定具體目標(biāo)。比如，1999年12月召開的全國高級(jí)人民法院院長(zhǎng)會(huì)議確定推行“審判長(zhǎng)和獨(dú)任審判員的審查、考核選任制度”作為2000年司法改革的重點(diǎn)，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)在講話中要求，最高人民法院、高級(jí)人民法院、直轄市中級(jí)人民法院和省會(huì)所在地、計(jì)劃單列市中級(jí)人民法院要全部實(shí)施審判長(zhǎng)和獨(dú)任審判員選任制度改革，其他中級(jí)人民法院和基層人民法院實(shí)行這項(xiàng)改革要達(dá)到50%以上。[13]P17從某種意義上講，這些具體措施與工作目標(biāo)實(shí)際上是最高人民法院明確提出的要求，它們對(duì)下級(jí)法院可以產(chǎn)生相當(dāng)?shù)募s束力。

(二)組織動(dòng)員

景躍進(jìn)曾言：“中國政治是一種高度動(dòng)員型的體制，會(huì)議是政治動(dòng)員的重要手段?！盵14]P154確實(shí)，無論是在革命時(shí)期，還是在建設(shè)時(shí)期，中國共產(chǎn)黨始終注重依靠會(huì)議來傳達(dá)政策、凝聚思想與激發(fā)情感，從而發(fā)動(dòng)各方主體積極參與完成特定任務(wù)。即便在當(dāng)下，開會(huì)仍是黨政系統(tǒng)較為倚重的動(dòng)員機(jī)制，會(huì)議承載著相當(dāng)重要的動(dòng)員功能。同樣，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議也有組織動(dòng)員功能，即通過召開會(huì)議，統(tǒng)一觀念認(rèn)識(shí)與確立行動(dòng)共識(shí)，在發(fā)動(dòng)下級(jí)法院的基礎(chǔ)上構(gòu)造出自上而下的協(xié)同體系，從而促成下級(jí)法院積極行動(dòng)并實(shí)現(xiàn)最高人民法院所設(shè)定的審判運(yùn)行、法院管理與司法改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。在筆者看來，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的動(dòng)員功能首先體現(xiàn)在會(huì)議本身的級(jí)別與安排上。如前所述，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的參會(huì)對(duì)象主要是少數(shù)司法精英。這意味著全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議有著很高的規(guī)格，具有較高的科層權(quán)威。身處其中的與會(huì)者尤其是作為下級(jí)法院代表的參會(huì)者可以感受到會(huì)議與權(quán)力的某種神圣感，甚至還能體會(huì)到參與其中地位上的優(yōu)越感，進(jìn)而他們很容易在心理上產(chǎn)生共處同一時(shí)空的集體感。如此一來，與會(huì)者的熱情與能動(dòng)性將被激發(fā)出來，從而將最高人民法院所確立的價(jià)值理念與政策目標(biāo)內(nèi)化為個(gè)人的行動(dòng)目標(biāo)與自覺行為，并進(jìn)一步鼓勵(lì)更多下級(jí)法院與法官個(gè)體參與進(jìn)來。同時(shí)，與所有會(huì)議類似，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議也會(huì)對(duì)會(huì)議的場(chǎng)景、形式與程序等按照特定會(huì)務(wù)規(guī)范與科層習(xí)慣進(jìn)行布置與安排，以構(gòu)建出一種充滿儀式感的會(huì)場(chǎng)情境。這種特意制造出來的情境，不僅能給與會(huì)者帶來心理上的共鳴與精神上的激勵(lì)，還可以“形成一種共同在場(chǎng)的集體身份認(rèn)同和集體壓力感，強(qiáng)化對(duì)集體意志、集體目標(biāo)的個(gè)人內(nèi)在承諾與社會(huì)外在壓力”。[9]從某種意義上講，正是那些看起來帶有形式主義色彩的會(huì)場(chǎng)安排，才蘊(yùn)含著特定的政治動(dòng)員要素，從而可以起到應(yīng)有的動(dòng)員作用。

當(dāng)然，最能體現(xiàn)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議動(dòng)員作用的是最高人民法院院長(zhǎng)的講話與發(fā)言?！皶?huì)議發(fā)言作為一種具有儀式意義的話語，不僅具有信息傳遞的功能，同時(shí)也是一種權(quán)力、價(jià)值與情感生產(chǎn)的工具?！盵15]確實(shí)，作為權(quán)力意志的表達(dá)，領(lǐng)導(dǎo)的講話與發(fā)言可以“塑造一種共同的意識(shí)，并通過話語與秩序的建構(gòu)，讓參會(huì)者認(rèn)同會(huì)議及主辦者的意志?！盵16]就此而言，發(fā)言乃會(huì)議動(dòng)員的核心要素，會(huì)議動(dòng)員在某種意義上是一種話語動(dòng)員。在最高人民法院院長(zhǎng)的講話與發(fā)言中，下階段司法審判與法院管理的戰(zhàn)略目標(biāo)以及需要奉行的價(jià)值觀念與司法政策會(huì)被重點(diǎn)突出。此外，有關(guān)法院工作展開的整體方略與規(guī)范要求也會(huì)被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。這些經(jīng)過專業(yè)化信息篩選與格式化文字處理的發(fā)言，既有一定的科層強(qiáng)制性，也有相當(dāng)?shù)恼沃笇?dǎo)性，還帶有強(qiáng)烈的情感鼓動(dòng)性，很容易占據(jù)與會(huì)者的觀念世界，從而起到形成共同愿景、建立集體意識(shí)與獲得情感認(rèn)同等本質(zhì)屬于話語動(dòng)員的作用。其實(shí)，在一種儀式化很強(qiáng)的特定場(chǎng)景中，由科層權(quán)威最高的最高人民法院院長(zhǎng)按照預(yù)定的敘事邏輯，以標(biāo)準(zhǔn)化的言說方式，闡述法院系統(tǒng)應(yīng)該遵循的價(jià)值觀念與需要實(shí)現(xiàn)的工作目標(biāo)，再配以抑揚(yáng)頓挫的聲音與各式身體語言，本身就會(huì)給與會(huì)者帶來較強(qiáng)的心理壓力。這種壓力將進(jìn)一步強(qiáng)化由法院科層組織體系所預(yù)定的上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，從而促使其積極調(diào)配資源參與到實(shí)現(xiàn)最高人民法院所設(shè)定的治理目標(biāo)與司法政策中來，最終產(chǎn)生高強(qiáng)度的政治動(dòng)員效果。

(三)信息溝通

從某種意義上講，任何組織的有效運(yùn)作都離不開對(duì)各種信息的交流與管理，這種對(duì)信息的交流與管理在組織理論中被稱為信息溝通，它構(gòu)成了組織存續(xù)的基本前提。科層制的等級(jí)結(jié)構(gòu)更需要有效的溝通，因?yàn)檫@有助于快速解決信息篩選與大量人員的行為協(xié)調(diào)問題。[17]P45-46我國的官僚科層組織也形成了相應(yīng)的信息溝通機(jī)制，如召開會(huì)議、請(qǐng)示報(bào)告、制發(fā)文件等，其中召開會(huì)議就是一種常用方式。相比于其他幾種方式，會(huì)議可以實(shí)現(xiàn)上下級(jí)之間面對(duì)面的即時(shí)溝通，增加溝通的互動(dòng)性與靈活性。鑒于會(huì)議多由上級(jí)組織或根據(jù)上級(jí)意志舉行，因而首先可以將其作為下行溝通的一種方式，即上級(jí)通過會(huì)議將自己的意志、政策與系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的情況等傳遞至下級(jí)。同時(shí)，由于下級(jí)在會(huì)議中可以針對(duì)特定問題表達(dá)意見，提供上級(jí)可能并不掌握的信息，因此會(huì)議還能使信息向上流通。在筆者看來，最高人民法組織召開的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，首先是一種重要的下行溝通方式，同時(shí)在某些時(shí)候也能發(fā)揮一定的上行溝通作用，從而起著在最高司法組織與下層司法組織之間傳導(dǎo)信息與溝通交流的作用。因?yàn)榻柚珖呒?jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，最高人民法院可以有意識(shí)地向下傳遞自己的戰(zhàn)略目標(biāo)、價(jià)值觀念與工作重點(diǎn)等有關(guān)法院運(yùn)行與發(fā)展的各類信息，以便下級(jí)法院理解其意圖與目標(biāo)；同時(shí)作為下級(jí)法院代表的與會(huì)者也可以提供地方法院運(yùn)行與管理的相關(guān)信息，以及對(duì)需要討論的議題發(fā)表意見，從而有助于最高人民法院掌握更充分的資訊。

就下行溝通而言，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議所傳遞的信息主要包括：第一，法院系統(tǒng)工作的整體情況。這些信息由最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)以工作總結(jié)的形式向與會(huì)者通報(bào)，具體包括全國法院審判與執(zhí)行工作的基本概況以及相關(guān)司法改革與法院建設(shè)的具體進(jìn)展。第二，地方法院在某一具體領(lǐng)域的工作情況，尤其是一些取得了較好效果的制度改革。全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議之所以專門介紹這些改革，在很大程度是因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ合肜檬痉缎?yīng)在全國推廣，并激勵(lì)其他法院大膽進(jìn)行改革探索。比如，在1991年2月召開的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)任建新提到當(dāng)時(shí)一些地方法院所推行的崗位責(zé)任制改革，并指出，這一改革“激發(fā)了大家的工作熱情和積極性，效果很好，希望其他法院根據(jù)情況加以借鑒”。[18]P513第三，最高人民法院已經(jīng)或?qū)⒁龅墓ぷ?。這一般是最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)在部署工作時(shí)論及某項(xiàng)工作推進(jìn)的具體情況時(shí)提到。比如，在1998年12月召開的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)在談到執(zhí)行工作時(shí)提到，“對(duì)解決‘執(zhí)行難’問題，最高人民法院最近向黨中央做了專題報(bào)告，中央將轉(zhuǎn)批各地執(zhí)行?！盵19]P15第四，全國法院下階段的工作任務(wù)與戰(zhàn)略目標(biāo)。如前所述，這是全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的核心議題，最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)的講話與發(fā)言都會(huì)涉及這方面的內(nèi)容。尤其是最高人民法院院長(zhǎng)所作的主題報(bào)告集中表達(dá)了最高司法決策者所確立的價(jià)值觀念、司法政策與工作重點(diǎn)等。

從上行溝通的角度來看，作為下級(jí)法院代表的高級(jí)法院院長(zhǎng)和部分中級(jí)法院院長(zhǎng)所表達(dá)的意見主要有兩類：一是針對(duì)最高人民法院院長(zhǎng)的主題報(bào)告所發(fā)表的意見。由于最高人民法院院長(zhǎng)在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上所作的報(bào)告涉及法院系統(tǒng)下階段的戰(zhàn)略目標(biāo)與最高人民法院的政策意志，圍繞此報(bào)告的討論實(shí)際上是對(duì)最高人民法院的重要決策與工作安排發(fā)表看法，表達(dá)意見。通過聽取這些看法與意見，最高人民法院能夠知曉下級(jí)法院的意愿，甚至是自己決策的不足，從而調(diào)整相關(guān)戰(zhàn)略與目標(biāo)。這正如時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)任建新在1991年全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議結(jié)束時(shí)講話所提到那樣：“大家廣開思路，暢所欲言，對(duì)講話和‘工作要點(diǎn)’進(jìn)行了熱烈討論，提出了許多很好的意見與建議?！盵18]P515二是就重要法律文件的修改與出臺(tái)所發(fā)表的看法。如前所述，最高人民法院提出重要法律文件的草擬稿并征求意見，是全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的慣常安排。從實(shí)踐來看，作為下級(jí)法院代表的與會(huì)者一般都會(huì)發(fā)表自己的看法，甚至提出修改意見，其中一些還被最高人民院在修改與完善中所吸收。⑩這意味著全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議可以作為一種低效的意見反饋與吸納機(jī)制，能夠起到一定的議題商討作用。

(四)組織控制

組織社會(huì)學(xué)的研究表明，在委托-代理關(guān)系模式下，無論是作為下級(jí)的組織整體還是某一組織成員，都可能利用信息不對(duì)稱與授權(quán)的分散化來滿足自身偏好，[20]P26并發(fā)展出迥異于上級(jí)目標(biāo)的機(jī)會(huì)主義行為。即便是在制度化管理的官僚組織中，同樣存在變通、懈怠與尋租等離心行為。這些問題也不同程度地存在于我國的法院系統(tǒng)中，甚至可能因?yàn)槠湟?guī)模巨大與結(jié)構(gòu)復(fù)雜而在某些時(shí)候表現(xiàn)的更為明顯。因此，組織控制就顯得格外重要且必要。正如有學(xué)者所言：“會(huì)議是樹立科層權(quán)威、養(yǎng)成行政人員服從習(xí)慣的日常工具，它有助于建構(gòu)集體主義文化、共同的內(nèi)部語言、穩(wěn)定的行動(dòng)模式，培養(yǎng)下級(jí)的服從意識(shí)和規(guī)則意識(shí)。”[9]會(huì)議其實(shí)是黨政系統(tǒng)自上而下進(jìn)行組織控制的一種有效方式。徐國沖更是直接指出，“中央在技術(shù)上如何主導(dǎo)地方、如何讓下級(jí)更好地執(zhí)行上級(jí)的決定，會(huì)議在這些方面就是一個(gè)不可替代的行政工具?！盵21]就全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議而言，這種控制主要通過意識(shí)形態(tài)整合與行為規(guī)制兩個(gè)方面體現(xiàn)出來。

從實(shí)踐來看，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議對(duì)意識(shí)形態(tài)的整合通常以“統(tǒng)一思想”的方式實(shí)現(xiàn)。作為法院系統(tǒng)規(guī)格與級(jí)別很高的會(huì)議，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議必然承載并傳遞特定的意識(shí)形態(tài)信息，它們集中體現(xiàn)在最高人民法院院長(zhǎng)的講話與發(fā)言中。在某些時(shí)候，最高人民法院院長(zhǎng)的講話與發(fā)言會(huì)直接闡釋特定的價(jià)值觀念與思想意識(shí)，有些則滲透在他提出的政策目標(biāo)與規(guī)范準(zhǔn)則之中。這些信息表達(dá)了“組織的基本愿望，其主要部分至少向所有成員傳達(dá)了一致認(rèn)同的目標(biāo)?！盵17]P195學(xué)習(xí)、貫徹與執(zhí)行會(huì)議精神與內(nèi)容的過程不僅是其所確立的目標(biāo)與觀念向下滲透的過程，也是強(qiáng)制下級(jí)法院與法官群體接受的過程，最終使它們成為法院系統(tǒng)的主導(dǎo)性話語與流行性觀念，而法院的組織成員也會(huì)對(duì)之產(chǎn)生價(jià)值認(rèn)同。同時(shí)，通過這樣的滲透與強(qiáng)制，既能使法院系統(tǒng)從上到下在思想上保持一致，維系并強(qiáng)化下級(jí)法院對(duì)法院整體目標(biāo)的認(rèn)可，并獲得情感與價(jià)值認(rèn)同，也能“促使共享觀念內(nèi)化為默會(huì)的認(rèn)知圖式，形成組織認(rèn)同進(jìn)而整合成員的行為”，[22]P79從而使下級(jí)法院與法官群體向最高人民法院所倡導(dǎo)的意識(shí)形態(tài)靠攏，最終實(shí)現(xiàn)法院組織運(yùn)行與法官具體行為的規(guī)范化。如果說全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議對(duì)意識(shí)形態(tài)的整合是從價(jià)值信念層面塑造與培養(yǎng)下級(jí)法院及其成員對(duì)法院整體目標(biāo)的認(rèn)同與忠誠，從而有效抑制其可能的離心傾向，那么它對(duì)行為的規(guī)制則是在行動(dòng)層面劃定行為空間與設(shè)定行為規(guī)范，以減少機(jī)會(huì)主義行為。正如唐斯所言：“有效的控制始于命令的發(fā)布。這些命令越不模糊和越不抽象，下屬的自由裁量權(quán)就越少?！盵17]P154在最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)的講話與發(fā)言中，有些帶有強(qiáng)烈的規(guī)范意味，它們構(gòu)成了下級(jí)法院與法官個(gè)體行為的準(zhǔn)則，其中部分還設(shè)定了行為的方式、標(biāo)準(zhǔn)與要求，直接成為司法行為的準(zhǔn)則。在最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)講話與發(fā)言所劃定的行動(dòng)空間內(nèi)，恣意與僭越行為能得到不同程度的抑制，并可以確立一種對(duì)上級(jí)而言具有穩(wěn)定性、可重復(fù)的行為模式。更重要的是，法院科層制的組織結(jié)構(gòu)賦予了最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)至高的權(quán)力與很高的組織權(quán)威，他們的講話不僅是最高人民法院組織意志的體現(xiàn)，更是這些權(quán)力與權(quán)威的延伸。在缺乏市場(chǎng)機(jī)制條件下，法院系統(tǒng)中這種等級(jí)化權(quán)威結(jié)構(gòu)可以保證這些講話與發(fā)言所確立的行為規(guī)范的執(zhí)行力以及對(duì)具體行為的整合力，從而有助于將下級(jí)法院及其成員的行為限定在既定的框架之內(nèi)。

三、全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的長(zhǎng)效發(fā)展

在工具理性層面，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議并不只是一種表征權(quán)力與權(quán)威的互動(dòng)儀式，而是有著契合我國政治與司法語境的獨(dú)特功能。從實(shí)踐來看，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議存在一些邏輯困境，具體運(yùn)行也顯現(xiàn)出諸多制約其實(shí)踐效能發(fā)揮的短板。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議需要進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，以符合法院體系整體的治理需要。

(一)內(nèi)在困境

最高人民法院組織召開全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，并以其作為內(nèi)部治理的重要技術(shù)，是契合自上而下制度化開會(huì)這一常見的中國政治運(yùn)作模式。作為一種治理術(shù)，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)闹卫砜?jī)效，但也表現(xiàn)出了內(nèi)在的緊張、矛盾與沖突，從而可能會(huì)損害全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議自身的合法性。

首先，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議強(qiáng)化了最高人民法院在法院系統(tǒng)運(yùn)行中的作用，這必然彰顯其科層權(quán)威而消解正式法律所確定的審級(jí)權(quán)威。正如我們所知，我國法院的組織體系實(shí)際上是一種形同于行政機(jī)關(guān)科層等級(jí)化的“金字塔”型結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，上下級(jí)法院之間的職權(quán)關(guān)系按照等級(jí)原則劃定，上級(jí)法院擁有更大權(quán)勢(shì)，下級(jí)法院必須接受其命令；最高人民法院享有至高無上的權(quán)威，對(duì)下級(jí)法院處于絕對(duì)的支配地位。正如丁軼所言：“在科層體制內(nèi)部，縱向間的支配關(guān)系替代了橫向間的交易關(guān)系，相應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制也由平等主體間的討價(jià)還價(jià)轉(zhuǎn)變成了不同等級(jí)間的指令化服從?！盵23]最高人民法院正是利用這種縱向間的支配關(guān)系組織召開全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，并發(fā)布具有執(zhí)行意味的司法決策甚至“行政指令”；作為下級(jí)的高級(jí)法院之所以參加全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議并服從相關(guān)決策，也是因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ旱目茖訖?quán)威對(duì)其形成了實(shí)質(zhì)約束力與強(qiáng)制力。質(zhì)言之，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的有效運(yùn)行在很大程度上是通過法院體系的科層等級(jí)結(jié)構(gòu)與身處于其中的最高人民法院的權(quán)威資源實(shí)現(xiàn)的。一旦失去等級(jí)制結(jié)構(gòu)的有效支持，一旦離開科層權(quán)力的強(qiáng)制整合，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議所確定的行動(dòng)方略與工作重點(diǎn)很可能被部門利益與自主性訴求所消解與“軟化”，最高人民法院也不可能由此實(shí)現(xiàn)對(duì)地方法院的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。很明顯，由于全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議實(shí)際上以科層等級(jí)制的法院組織體系作為運(yùn)行基礎(chǔ)，以最高人民法院的科層權(quán)威作為支撐，這必然凸顯最高人民法院在法院系統(tǒng)運(yùn)行與管理中的權(quán)威與地位。如此一來，無疑會(huì)強(qiáng)化法院組織體系的等級(jí)制結(jié)構(gòu)，也會(huì)導(dǎo)致其中的行政元素與科層權(quán)力趨于活躍。雖然“任何意義上的司法運(yùn)動(dòng)都擺脫不了官僚行政化的趨勢(shì),”[24]但這種官僚化更多指的是規(guī)則體系的理性化與治理機(jī)制的技術(shù)化，而非權(quán)力運(yùn)行的等級(jí)化與行政化。在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的組織召開需要以最高人民法院的科層權(quán)力而非審級(jí)權(quán)威作為保障的現(xiàn)實(shí)下，法院整體運(yùn)行呈現(xiàn)出行政化特性將不可避免，甚至還會(huì)強(qiáng)化法院組織體系所固有的科層屬性與固化法院運(yùn)行的行政化邏輯。就此而言，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議以行政化和權(quán)力化的方式實(shí)現(xiàn)了法院系統(tǒng)運(yùn)行的統(tǒng)一性與高效性，但反過來又消解與弱化了其司法屬性。

其次，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議凸顯了少數(shù)司法精英的意志在法院運(yùn)行中的地位，這會(huì)強(qiáng)化卡理斯瑪式的人格權(quán)威而弱化正式法律的制度權(quán)威，并增加法院運(yùn)作的不確定性。在中國會(huì)議政治的語境中，自上而下的會(huì)議體現(xiàn)著等級(jí)與權(quán)威，位于上層的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)會(huì)議機(jī)制運(yùn)行起決定作用。就全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議而言，少數(shù)司法精英對(duì)會(huì)議召開的時(shí)機(jī)、會(huì)議內(nèi)容與議程設(shè)定等能產(chǎn)生決定性作用。由于全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議確定法院系統(tǒng)運(yùn)行的整體方略，這實(shí)際上強(qiáng)化了少數(shù)司法精英個(gè)人意志并進(jìn)而彰顯了卡理斯瑪式人格權(quán)威在法院運(yùn)作中的作用。雖然法院等級(jí)化的組織體系與權(quán)威結(jié)構(gòu)賦予他們主導(dǎo)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的合法性，但正是這種卡理斯瑪式權(quán)威的存在，使得全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議很難擺脫米歇爾斯所說的“寡頭統(tǒng)治鐵律”：本來作為內(nèi)部管理與組織協(xié)調(diào)重要手段的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，可能被少數(shù)司法精英作為謀求政績(jī)或推行個(gè)人意志的工具。由此，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議必然帶有一定的功利主義與機(jī)會(huì)主義色彩。一旦他們所追求的政績(jī)或體現(xiàn)在會(huì)議中的個(gè)人意志與法院所致力實(shí)現(xiàn)的公共利益和司法目標(biāo)相悖，則可能造成全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議偏離其預(yù)設(shè)目的，最終淪為一種反功能與無效率的形式軀殼。如此一來，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議所起的作用不過是將不合理的利益訴求通過會(huì)議機(jī)制將其“合法化”。此種情況下，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議“不但對(duì)促進(jìn)社會(huì)公共利益沒有效率，還會(huì)喪失社會(huì)的認(rèn)同”。[25]還值得注意的是，由于少數(shù)司法精英對(duì)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議召開時(shí)機(jī)與議程設(shè)定具有超強(qiáng)影響力，其政策議程與會(huì)議內(nèi)容可能會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)的更替或注意力的改變而發(fā)生變化：新的領(lǐng)導(dǎo)上任或在位領(lǐng)導(dǎo)的偏好改變，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議可能就會(huì)重新確定法院系統(tǒng)的整體目標(biāo)與工作重點(diǎn)，甚至已經(jīng)明確的司法政策與目標(biāo)任務(wù)也可能發(fā)生改變或降低執(zhí)行力度。這很容易導(dǎo)致全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議所確定的政策議程發(fā)生轉(zhuǎn)換，難以形成穩(wěn)定的治理預(yù)期與連續(xù)的政策主張，從而影響法院運(yùn)行的確定性與穩(wěn)定性。

最后，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的決策執(zhí)行在很大程度上無法脫離組織化的動(dòng)員與科層化的運(yùn)動(dòng)機(jī)制，這不僅會(huì)固化法院體系隱秘存在的以動(dòng)員為主要手段的“超常規(guī)治理”機(jī)制，[26]還將妨礙地方法院因地制宜地解決具體問題與司法專業(yè)能力的展現(xiàn)。如前所述，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議通過工作部署、下達(dá)工作目標(biāo)與確定司法政策等方式將地方法院整合到統(tǒng)一的政策議程之中，并構(gòu)建出法院體系運(yùn)行的整體架構(gòu)。在“壓力型體制”運(yùn)作機(jī)制的作用下，地方法院與最高人民法院之間存在靈敏度較高的反應(yīng)與互動(dòng)。一旦全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議形成決議，地方法院會(huì)快速動(dòng)員，“通過諸如成立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組、召開動(dòng)員大會(huì)、制定實(shí)施方案、實(shí)施治理、檢查反饋、總結(jié)評(píng)估等流程來加以貫徹落實(shí)”。[27]由于全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議所通過的決策較多，而且每年還會(huì)推出新的工作目標(biāo)與任務(wù)，地方法院的執(zhí)行過程可能就如周雪光所說的那樣，“政治動(dòng)員與運(yùn)動(dòng)式治理編織進(jìn)了官僚體制的日常工作節(jié)湊之中，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制隨之也常規(guī)化了”。[28]應(yīng)該承認(rèn)，這種模式不僅有利于工作安排與司法政策自上而下統(tǒng)一實(shí)施，也有助于法院系統(tǒng)保持運(yùn)作的一致性與一體性，但潛在的問題也一目了然。由于這種執(zhí)行模式高度依賴運(yùn)動(dòng)式治理，再加上全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議本身就有組織動(dòng)員功能，這可能導(dǎo)致地方法院在高強(qiáng)度動(dòng)員下蛻變成“動(dòng)員型法院”，把大量的資源耗費(fèi)于全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議所關(guān)注的事項(xiàng)上，用于本區(qū)域需要重點(diǎn)關(guān)注的工作以及常規(guī)司法審判的時(shí)間反倒被擠占，致使地方法院的常規(guī)司法治理水平提升緩慢。對(duì)于全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議所確定的工作與政策的落實(shí)也可能出現(xiàn)形式化的問題；或者為了完成相應(yīng)任務(wù)，地方法院不得不突破現(xiàn)有的制度和程序，其行為越來越偏離司法的正常軌道。[29]不僅如此，在運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制常規(guī)化后，必然會(huì)進(jìn)一步固化地方法院隱秘存在的“超常規(guī)治理”機(jī)制，從而制約地方法院制度化與常規(guī)化的理性發(fā)展，最終影響司法體系專業(yè)化治理能力的提升。這對(duì)法院體系的長(zhǎng)期發(fā)展而言，不僅沒有效率，反而還造成效率損失。

(二)改善路徑

從某種意義上講，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的邏輯困境折射的是其運(yùn)行機(jī)制與現(xiàn)代司法邏輯之間的張力，這些困境必然會(huì)對(duì)法院體系的常規(guī)化運(yùn)行造成負(fù)面影響。但由于支持全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議存續(xù)的結(jié)構(gòu)性條件短期內(nèi)不會(huì)消失，它仍將作為一種重要治理術(shù)而存在。因此，恰當(dāng)?shù)倪x擇是正視全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議所顯現(xiàn)出來的弊害，探尋相應(yīng)的彌補(bǔ)措施，從而最大限度地發(fā)揮其正面實(shí)效。

1.拓寬地方法院在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議中的意見表達(dá)途徑，提升會(huì)議的協(xié)商性品質(zhì)。如前所述，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的議題商討作用較弱，會(huì)議確定并向下傳達(dá)的工作重點(diǎn)、目標(biāo)任務(wù)與司法政策等更多是最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)基于自己的經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)知與對(duì)相關(guān)問題的理解事先形成。在此過程中，地方法院并沒有太多機(jī)會(huì)或途徑參與到全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的議程設(shè)定與決策中來，它們實(shí)際上處于被動(dòng)接受的位置，更談不上產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。但問題在于，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議確定與部署的是全國法院的目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)與需要執(zhí)行的司法政策等，直接影響地方法院的運(yùn)行。就此而言，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議似乎不宜將地方法院排除在會(huì)議的議程設(shè)置與政策過程之外，而是應(yīng)該讓它們與最高人民法院進(jìn)行充分的協(xié)商交流。更現(xiàn)實(shí)的是，受制于交易成本、信息不充分與知識(shí)構(gòu)成的不足，無論是作為組織的最高人民法院還是作為個(gè)體的最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)，都無法完全把握不同地方法院的具體情況，從而很難“進(jìn)行全面的利弊權(quán)衡或考慮所有的備選方案”。[30]P11這決定了在沒有來自地方法院知識(shí)與信息支持的情況下，相關(guān)決策不可能最優(yōu)，更不可能完全符合地法院的實(shí)際情況。因此，擴(kuò)大地方法院與最高人民法院商討交流的途徑，進(jìn)而增強(qiáng)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的協(xié)商性，顯得非常必要。具體可以考慮引入一些體現(xiàn)民主性的會(huì)議機(jī)制，讓高級(jí)法院院長(zhǎng)可以就事關(guān)地方法院運(yùn)行與管理的重要議題充分發(fā)表意見，表達(dá)訴求，從而使全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議從目前以工作部署為主轉(zhuǎn)向工作部署與議題協(xié)商并重的工作會(huì)議。其實(shí)，從政策執(zhí)行的角度而言，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議也需要增強(qiáng)自身的協(xié)商性，讓代表地方的高級(jí)人民法院院長(zhǎng)充分參與相關(guān)決策?！案呒?jí)法院充當(dāng)了最高法院‘政策助手’的角色，在政策上傳下達(dá)的渠道中發(fā)揮著承上啟下的作用?！盵31]這種功能定位在很大程度上決定了高級(jí)人民法院需要領(lǐng)會(huì)最高人民法院的決策意圖，并向下級(jí)法院解釋決策者的政策目的。事實(shí)上，在中級(jí)、基層法院很難直接與最高人民法院就相關(guān)政策的理解與執(zhí)行進(jìn)行溝通的情況下，一旦出現(xiàn)模糊與沖突，它們首先的反應(yīng)可能是向高級(jí)人民法院尋求政策的清晰度。這就需要高級(jí)人民法院自己充分理解最高人民法院相關(guān)決策的實(shí)質(zhì)精神與政策意圖。從某種意義上講，參與決策并知曉政策的形成過程，可能是準(zhǔn)確把握政策意圖的最好方式。因此，最高人民法院應(yīng)該充分利用全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議這一平臺(tái)，將更多事關(guān)地方法院運(yùn)行與發(fā)展的重要問題提交討論，以形成自上而下的良好互動(dòng)，最終促進(jìn)相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)與司法政策更好地落地實(shí)施。

2.吸納更多社會(huì)主體參加全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，增強(qiáng)會(huì)議的互動(dòng)性。強(qiáng)化全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的協(xié)商性品質(zhì)，考慮的是在法院系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)決策的民主性。而強(qiáng)調(diào)與社會(huì)互動(dòng)，目的在于增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議政策議程設(shè)定的影響力，并將多元化的公眾意見與利益納入最高人民法院的決策議程。如前所述，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的政策議程與實(shí)際決策，體現(xiàn)的是少數(shù)司法精英的意志。相對(duì)而言，社會(huì)力量對(duì)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的議程設(shè)置與具體決策的影響很小，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議也未設(shè)置公眾意見吸納與反饋的程序機(jī)制，更不存在與法院系統(tǒng)直接溝通的場(chǎng)景。即便公眾意見對(duì)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的內(nèi)容與議題產(chǎn)生影響，也是通過“內(nèi)輸入”方式形成的，即少數(shù)司法精英經(jīng)過自己的調(diào)查、分析與判斷將他們認(rèn)為需要關(guān)注的社會(huì)意見與公共利益輸入自己的決策之中。[32]P282-284但問題在于，受注意力與理解力先天局限的影響，少數(shù)司法精英可能很難及時(shí)體察公眾不斷變化的法權(quán)要求，甚至還會(huì)忽視一些合理的司法訴求。這就決定了全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的政策議程與具體決策不可能完全體現(xiàn)社會(huì)公益與民眾訴求。不僅如此，從實(shí)踐來看，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議整體顯得較為封閉，對(duì)外開放程度不高，公眾往往只能在會(huì)議結(jié)束后通過官方媒體的報(bào)道了解會(huì)議的片段信息，相對(duì)完整的信息僅在法院內(nèi)部極小的范圍內(nèi)傳播。這種封閉本身就意味著全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議“密室性”與一元化色彩濃厚，民主性與協(xié)商性較弱。更重要的是，它還人為限制了法院系統(tǒng)運(yùn)作信息的傳播，不利于公眾全面知曉并清晰理解法院體系的戰(zhàn)略目標(biāo)與決策意圖。

“‘會(huì)議’這一形式之所以能夠成為民主政治的重要形式，主要由于它符合和基本滿足民主政治所要求的原則和理念，其中重要的就是參與性和公開性?！盵33]就全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議而言，這種參與就是指吸納更多社會(huì)主體參會(huì)，并尊重他們的聲音與意見。在實(shí)操層面，為了使這種參與具有實(shí)質(zhì)意義，可以考慮在會(huì)前就將重要資料尤其是一些重要決策通報(bào)與會(huì)者，讓其做好發(fā)表意見的準(zhǔn)備。當(dāng)然，與會(huì)者也可以對(duì)議題之外的事項(xiàng)發(fā)表意見。這樣操作的目的在于將真實(shí)的民眾訴求以及被忽視的意見帶到全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的政策議程中去。最后，還可以考慮從司法公開的角度，向社會(huì)公開更多有關(guān)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的政策信息，讓公眾有更多途徑了解法院。其實(shí)，無論是邀請(qǐng)更多社會(huì)主體參加全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議，還是公開相關(guān)會(huì)議信息，都有助于法院體系尤其是最高人民法院通過全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議這一平臺(tái)加強(qiáng)與社會(huì)的溝通。通過這種溝通，可以“把司法的運(yùn)行狀況展示給社會(huì)公眾，讓其知曉自己有關(guān)司法的價(jià)值取向與戰(zhàn)略目標(biāo)、司法運(yùn)行管理的政策導(dǎo)向與制度規(guī)則以及為改善司法運(yùn)行所做的努力，從而贏得社會(huì)公眾的信任與支持”。[34]

3.警惕全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議異化，提高會(huì)議的實(shí)效性。作為法院體系會(huì)議鏈條中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議具有較高的治理價(jià)值，但這要以會(huì)議的實(shí)質(zhì)化展開和高效的組織運(yùn)行為前提。一旦全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議過于追求會(huì)議形式的精細(xì)化或只是按部就班地例行化召開，那么它很可能會(huì)從手段異化為目標(biāo)，蛻化成沒有實(shí)效性可言的純粹權(quán)力展示。其實(shí)，“科層制的會(huì)議具有自我形式異化的沖動(dòng)，表現(xiàn)為會(huì)議數(shù)量擴(kuò)張與排場(chǎng)化、會(huì)議程序僵化與內(nèi)容空洞化等形式替代目標(biāo)現(xiàn)象，導(dǎo)致組織行動(dòng)脫離實(shí)際而在會(huì)議形式中空轉(zhuǎn)?！盵9]由于全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議架構(gòu)于法院體系固有的科層結(jié)構(gòu)之上，同樣講究會(huì)議程序的規(guī)范性，追求會(huì)議氣氛的感染力與會(huì)議發(fā)言的動(dòng)員效果，科層制會(huì)議異化的風(fēng)險(xiǎn)在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議中也存在。從實(shí)踐來看，這種異化似乎已露出苗頭。比如，很多發(fā)言用詞較為固定，標(biāo)準(zhǔn)化的套話較多，這實(shí)際上是在重復(fù)法院系統(tǒng)所熟知的概念話語，屬于典型的“傳達(dá)式”與“宣告式”發(fā)言。很明顯，類似這樣的發(fā)言必然會(huì)將會(huì)議所具備的面對(duì)面情感交流與坦誠溝通的優(yōu)勢(shì)抹掉，會(huì)議的語言甚至?xí)h本身的功能由此可能異化。

考慮到會(huì)議異化的風(fēng)險(xiǎn)主要源自形式主義的“會(huì)風(fēng)”，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議應(yīng)該弱化對(duì)會(huì)議氛圍、會(huì)議儀式與會(huì)議文稿等形式層面要素的追求，讓其回歸到解決問題、議事協(xié)商與上下溝通的本質(zhì)上來，并避免使用格式化與空洞化的會(huì)議套話與“官腔”表達(dá)。此外，還需充分激發(fā)與會(huì)者尤其是高級(jí)法院院長(zhǎng)的積極性，充分發(fā)揮其主體性優(yōu)勢(shì)，從而通過人的主體性作用克服全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議可能的僵化。與此緊密相關(guān)的一個(gè)需要解決的問題是，破除作為下級(jí)法院代表高級(jí)法院院長(zhǎng)的“官僚”心態(tài)，讓他們積極參與到全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議中來。作為職業(yè)化的“司法官僚”，他們“已經(jīng)滋生出了使自身的行動(dòng)或判斷迎合上級(jí)判斷基準(zhǔn)的官僚性氣質(zhì)”，[35]P42因而他們很可能不習(xí)慣以主體性的地位自主行為，反而是努力順應(yīng)上級(jí)意志或者盡力與之相符。要改變這種刻板僵化的行為模式，除了一般的鼓勵(lì)與支持之外，還可以在會(huì)議安排的技術(shù)層面嘗試打破傳統(tǒng)科層制下略顯僵硬與呆板的會(huì)議模式，改變體現(xiàn)等級(jí)與權(quán)威的會(huì)議結(jié)構(gòu)，從而構(gòu)建出開放、自由與獨(dú)立的會(huì)議環(huán)境。這不僅可以弱化全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議本身的科層等級(jí)色彩，尤其是它所突出的人格化權(quán)威，還能促進(jìn)高級(jí)法院院長(zhǎng)踴躍發(fā)表意見，上下左右積極互動(dòng)，提高會(huì)議的實(shí)效性。

綜上所述，不管我們是否愿意承認(rèn)，會(huì)議其實(shí)是我國法院日常運(yùn)行與管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重要機(jī)制，法院系統(tǒng)內(nèi)部存在數(shù)量巨大且種類繁多的各種會(huì)議。甚至可以說，會(huì)議本身已構(gòu)成我國法院運(yùn)轉(zhuǎn)的一種內(nèi)生因素，內(nèi)嵌于其功能實(shí)現(xiàn)過程中。本文分析了全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的源流變遷、基本架構(gòu)與功能承載，并通過對(duì)全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議邏輯困境與運(yùn)行短板的深度解析，試圖將法院系統(tǒng)的非審判業(yè)務(wù)類會(huì)議納入研究視野，并激起更多同仁的學(xué)術(shù)興趣，最終使我們由“看不見”會(huì)議或“視而不見”轉(zhuǎn)向“看見”會(huì)議與“看清”會(huì)議。作為法院內(nèi)部重要的集體互動(dòng)平臺(tái)與溝通交流機(jī)制，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議源于全國法院工作會(huì)議與全國高級(jí)人民法院和軍事法院院長(zhǎng)會(huì)議，正式推出于1991年。隨著法院制度整體的規(guī)范化與理性化，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議也逐漸制度化與規(guī)范化，并在會(huì)議內(nèi)容、參會(huì)主體以及召開時(shí)間等方面形成了相對(duì)穩(wěn)定的制度安排。從某種意義上講，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議之所以能持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)并逐步制度化，在很大程度上是因?yàn)橛凶罡呷嗣穹ㄔ旱目茖訖?quán)威與政治權(quán)威的推動(dòng)和背書。進(jìn)一步而言，全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議正是這種權(quán)威的外在表現(xiàn)，也是最高人民法院“組織領(lǐng)導(dǎo)”下級(jí)法院的具體方式。通過全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議承載的工作部署、組織動(dòng)員、信息溝通與組織控制等功能，最高人民法院將宏觀、整體的司法治理目標(biāo)與下級(jí)法院日常的運(yùn)作勾連起來，并使自己與地方法院之間形成了多層次、同心圓式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，整個(gè)法院系統(tǒng)的運(yùn)行也因此保持了基本的統(tǒng)一與應(yīng)有的向心力。但正是因?yàn)槿珖呒?jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議依托正式的科層權(quán)威與非正式的人格權(quán)威，其在運(yùn)行中表現(xiàn)出一系列與現(xiàn)代司法邏輯和法院組織特性相悖的內(nèi)在困境，并對(duì)法院體系的合理運(yùn)行產(chǎn)生了消極影響。同時(shí)，科層制會(huì)議所固有的等級(jí)性、一元化與異化風(fēng)險(xiǎn)，在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議中都有不同程度的體現(xiàn)。這是我們?cè)谡J(rèn)識(shí)與理解包括全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議在內(nèi)的法院系統(tǒng)會(huì)議機(jī)制時(shí)必須意識(shí)到的?？梢灶A(yù)見的是，無論國家治理模式如何變化，在沒有找到替代工具之前，會(huì)議機(jī)制將繼續(xù)存在于法院體系的運(yùn)行與管理之中。在此背景下，我們應(yīng)該在吸收其他學(xué)科有關(guān)會(huì)議研究之所長(zhǎng)的基礎(chǔ)上深入研究法院系統(tǒng)的會(huì)議機(jī)制，為克服會(huì)議的內(nèi)在弊害提供理論智識(shí)。

注釋：

① 根據(jù)《人民法院改革開放三十年·大事記(1978-2008)》(最高人民法院編、人民法院出版社2008年版)與《中國法律年鑒》整理而成。

② 1950年7月，中央人民政府最高人民法院、最高人民檢察署、司法部、法制委員會(huì)共同召開了第一次全國人民司法工作會(huì)議，1965年12月召開了第七次全國人民司法工作會(huì)議，13年之后第八次全國人民司法工作會(huì)議召開。值得注意的是，這是最后一次由最高人民法院、最高人民檢察院、司法部等共同組織召開的全國性司法工作會(huì)議。參見最高人民法院新聞局：《70回眸：創(chuàng)造歷史的諸多首次》，載《人民法院報(bào)》2019年10月22日，第7版。

③ 根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，從第十六次全國法院工作會(huì)議到第二十一次全國法院工作會(huì)議，只有第十六次(1992年12月21日召開)到十七次全國法院工作會(huì)議(1995年12月19日召開)中間間隔了3年。

④ 比如，下文將提到，確定下一年度的工作任務(wù)與工作重點(diǎn)是全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的重要內(nèi)容。在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議不召開的情況下，全國法院工作會(huì)議會(huì)在安排下一階段法院工作時(shí)會(huì)專門明確下一年的工作重點(diǎn)與目標(biāo)任務(wù)。

⑤ 根據(jù)筆者的檢索，最高人民法院分別在1980年5月22日、1982年7月26日、1989年5月8日組織召開過北京等10省、市自治區(qū)高級(jí)人民法院院長(zhǎng)座談會(huì)、全國高級(jí)人民法院和專門法院院長(zhǎng)座談會(huì)、全國高級(jí)人民法院院長(zhǎng)座談會(huì)。這些座談會(huì)主要是商討某個(gè)特定領(lǐng)域的問題，與后來的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議在會(huì)議主題上存在差異。它們應(yīng)該是1991年之后基本也成慣例、一般在每年年中召開的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)座談會(huì)的淵源。

⑥ 比如在2005年的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上，時(shí)任最高人民法院副院長(zhǎng)姜興長(zhǎng)的總結(jié)講話不僅“結(jié)合代表們?cè)谟懻撝刑岢龅囊庖姾徒ㄗh”，還就“2005年需要抓好的工作再強(qiáng)調(diào)了幾點(diǎn)”。參見孟天：《來自全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議的報(bào)道》，《人民司法》2005年第1期，第20-21頁。

⑦ 比如，在2001年的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上，時(shí)任最高法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)宣讀了中央領(lǐng)導(dǎo)同志的批示，并認(rèn)為這表明“黨中央對(duì)法院工作的重視與支持”。參見孟天：《以公正與效率為主題——記全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議》，載《人民司法》2001年第2期，第4頁。

⑧ 根據(jù)筆者的檢索，從1991年到2021年，只有2008年與2010年的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議不在年底的12月或年初的1月舉行，而是分別在當(dāng)年的6月與4月召開。

⑨ 比如，最高人民法院在2002年1月專門就精簡(jiǎn)會(huì)議和行政文件出臺(tái)文件，提出了明確的目標(biāo)與具體措施。參見徐來：《最高法院新年伊始改會(huì)風(fēng)今年會(huì)議砍一半》，載《法制日?qǐng)?bào)》2002年1月24日，第1版。

⑩ 比如，最高人民法院2000年3月發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的意見》就在1999年12月召開的全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上征求過與會(huì)者的意見。參見肖揚(yáng)：《努力推進(jìn)改革確保司法公正以嶄新姿態(tài)跨入新世紀(jì)——在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上的講話》，載《中華人民共和國最高人民法院公報(bào)》2000年第1期，第16頁。