嚴(yán)春鶴

(安慶師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 安慶 246133)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設(shè)中的必經(jīng)之路，城鎮(zhèn)化的水平是經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的直觀表現(xiàn)。為了促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，政府出臺了一系列的政策措施。早在2000年，在“十五”規(guī)劃中就提出了要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，各級政府積極響應(yīng)中央號召，出臺了相關(guān)的政策。在“十一五”規(guī)劃中提出城鎮(zhèn)化要將城市群作為主要建設(shè)目標(biāo)，“十二五”規(guī)劃中提出要實現(xiàn)城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展；2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》發(fā)布，對人口、城市布局、城市發(fā)展提出了明確的要求；2018年，在中央農(nóng)村工作會中提出，要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的融合發(fā)展；2020年，國家發(fā)改委進(jìn)一步提出，要實現(xiàn)以縣城為中心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；2021年，在“十四五”綱要中明確城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅持以人為中心。

但是，隨著城鎮(zhèn)化規(guī)劃的擴(kuò)大也產(chǎn)生了農(nóng)民失地的問題，專家預(yù)測到2030年，我國失地農(nóng)民規(guī)模會達(dá)到1.1億人。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對失地農(nóng)民這一特殊群體需要給予足夠的重視。失地農(nóng)民普遍年齡偏大、文化程度較低、技術(shù)能力有限，導(dǎo)致其日常生活受到一定的影響，甚至在短期內(nèi)成為嚴(yán)重的社會問題。中央政府對失地農(nóng)民群體也非常重視，陸續(xù)出臺了一系列的支持保障政策，并且結(jié)合社會發(fā)展的實際進(jìn)行了及時的調(diào)整。由于原本習(xí)慣的生計模式被破壞，使失地農(nóng)民的生計方式被迫進(jìn)行調(diào)整。農(nóng)民的生計問題是影響國計民生的重要問題，如果得不到及時妥善的處理，容易造成社會的不穩(wěn)定，影響社會的長治久安。

一、文獻(xiàn)綜述

1.關(guān)于失地農(nóng)民的研究

目前學(xué)術(shù)界對于失地農(nóng)民的研究還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，同時，國外對于失地農(nóng)民的研究較少，也缺乏對這一概念的理解。國內(nèi)學(xué)者對于失地農(nóng)民的研究取得了大量的研究成果，但是在不同的研究中，對失地農(nóng)民的認(rèn)知有著顯著的差異，這種差異主要集中在失地原因、失地面積、空間位置等方面。勞動保障部提出，失地農(nóng)民指的是土地被政府征用后，失去全部或部分土地，難以維持個人生計的農(nóng)民。江易華和黃桀烽(2020)對農(nóng)民按照失地原因進(jìn)行了劃分，分為主動失地和被動失地，所謂主動失地指的是農(nóng)民主動放棄了自己所能使用的土地，這些主動失地的對象主要包括外出務(wù)工人員；被動失地指的是隨著城市化的深入發(fā)展，政府因開發(fā)建設(shè)需要征用了農(nóng)民的土地，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地[5]。李燕(2020)則認(rèn)為失地農(nóng)民指的是完全喪失土地的農(nóng)民，這部分農(nóng)民無法進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植，其生存方式發(fā)生了根本性的變化[6]。孫崇明和葉繼紅(2021)從更加量化的角度定義了失地農(nóng)民的概念，認(rèn)為人均耕地面積小于0.3畝則能認(rèn)定為失地農(nóng)民。因?qū)W術(shù)界目前對失地農(nóng)民的定義尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，本文定義的研究對象主要是土地被政府征用，失去土地的城市邊緣、非農(nóng)村腹地的農(nóng)民[7]。

2.關(guān)于生計問題的研究

魏小文和陳樸(2021)認(rèn)為生計問題的本質(zhì)屬于生存問題，除了包括生活、就業(yè)的情況，還應(yīng)包括未來生活的情況，穩(wěn)定的生計預(yù)測對農(nóng)民來講至關(guān)重要，對于消除貧困，增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入具有重要的意義[8]。張海娜等(2021)則指出，對于失地農(nóng)民而言，生計問題包含多個方面的內(nèi)容，土地征收補(bǔ)償款能夠解決農(nóng)民短期的生計問題，社會保障是影響長遠(yuǎn)的問題，就業(yè)既能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民的短期生計問題，又能夠達(dá)到積累資源的目的[9]。熊文等(2021)認(rèn)為解決失地農(nóng)民生計問題的關(guān)鍵在于實現(xiàn)農(nóng)民的再就業(yè)，但是大部分失地農(nóng)民文化程度較低、年齡較大，在再就業(yè)過程中面臨著諸多的問題，需要政府主導(dǎo)，提升失地農(nóng)民的再就業(yè)能力[10]。楊琨等(2021)分析了失地農(nóng)民再就業(yè)的主要途徑：一是進(jìn)城務(wù)工，大多從事的建筑行業(yè)，入門門檻較低；二是轉(zhuǎn)變?yōu)樵型恋厣系木蜆I(yè)工人，這與政府的征地用途密切相關(guān)，受到較多因素的影響；三是自主創(chuàng)業(yè)，少部分農(nóng)民會選擇自主創(chuàng)業(yè)，但是占比較低[11]。

二、失地農(nóng)民生計策略調(diào)整影響因素分析

生計包含的內(nèi)容豐富，既有人們生活需要的物質(zhì)資料，又有謀生所需要具備的能力。對于在城市建設(shè)中失去土地的農(nóng)民來說，他們失去的不僅是土地，還有他們的生存途徑以及身份認(rèn)同感。在失地、失業(yè)、失身份、未擁有社會保險的多重影響下，失地農(nóng)民的生存能力受到了嚴(yán)重的沖擊，對于失地農(nóng)民生計策略的調(diào)整主要受到社會適應(yīng)、環(huán)境保障和風(fēng)險抵抗的影響。

從層次分析來看，社會適應(yīng)、環(huán)境保障和風(fēng)險抵抗共同構(gòu)成了失地農(nóng)民生計的結(jié)構(gòu)圖。在最外層是堅硬的外殼，是抵御風(fēng)險的第一道屏障，在危機(jī)情況下能夠維持基本的生存需求。中間層指的是在人們的基礎(chǔ)生活環(huán)境沒有受到破壞的前提下，人們會產(chǎn)生高層次的需求，從側(cè)面也表現(xiàn)出了自然資源的可持續(xù)性。在最內(nèi)層，主要表現(xiàn)為失地農(nóng)民在城市生活中的適應(yīng)性，也是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的最終目標(biāo)——實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)個體對自我身份的認(rèn)同感，是滿足自我實現(xiàn)的需求。

為了深入分析失地農(nóng)民社會適應(yīng)、環(huán)境保障、風(fēng)險抵抗的狀況，并以科學(xué)性量化、可比性和可操作性原則為指導(dǎo)，對失地農(nóng)民生計策略調(diào)整的影響因素進(jìn)行細(xì)化，主要圍繞社會適應(yīng)、環(huán)境保障、風(fēng)險抵抗三個方面展開，

如表1所示，風(fēng)險抵抗主要包含收入、存款、社會保險、就業(yè)等基礎(chǔ)性指標(biāo)，反映失地農(nóng)民在遇到生存危機(jī)時化解危機(jī)的能力；社會適應(yīng)主要包括就業(yè)培訓(xùn)、受教育水平、生存技能和社會融合度等，主要考察農(nóng)民的再就業(yè)能力；環(huán)境保障主要從生態(tài)環(huán)境、交通情況、住房面積、社會治安等角度反映，體現(xiàn)了失地農(nóng)民在生計調(diào)整時所獲得社會支持。

表1 失地農(nóng)民生計策略調(diào)整影響因素

三、實證分析

1.構(gòu)建判斷矩陣

在建立失地農(nóng)民生計策略調(diào)整影響因素的指標(biāo)體系后，需要對影響因素進(jìn)行實證分析，以明確不同的因素對失地農(nóng)民的影響程度，為后續(xù)的政策實施提供參考依據(jù)。在失地調(diào)查之前，構(gòu)建判斷矩陣，對影響因素進(jìn)行打分。采用Satty評分標(biāo)準(zhǔn)對任意兩個指標(biāo)進(jìn)行對比打分，通過對12個指標(biāo)進(jìn)行兩兩對比，得到最終的各指標(biāo)評分，如表2所示。

表2 評分標(biāo)準(zhǔn)

2.研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

本文以武漢市為主要研究區(qū)域，武漢市作為新一線城市，城市建設(shè)發(fā)展快速，在近年來更是提出了“8+1”城市圈發(fā)展戰(zhàn)略，具有重要意義。此外，武漢市城市面積大，涉及到的失地農(nóng)民問題在我國具有代表性。研究數(shù)據(jù)主要來源于在國家統(tǒng)計局和地方統(tǒng)計局收集到的公開數(shù)據(jù)以及通過實地調(diào)研獲得的調(diào)查數(shù)據(jù)。在武漢經(jīng)開區(qū)、蔡甸區(qū)、漢陽區(qū)、洪山區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，征地規(guī)模大，涉及到的人群較為廣泛。此外，在武昌區(qū)、黃陂區(qū)進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)查，使得調(diào)查的區(qū)域更加廣泛，調(diào)查數(shù)據(jù)更加具有代表性，能夠綜合反映出武漢市失地農(nóng)民的整體情況。經(jīng)過匯總21個調(diào)查點的調(diào)查問卷468份，得到有效問卷443份，問卷有效率為84.7%。在實地調(diào)查中涉及到農(nóng)民家庭312戶，涉及失地家庭人數(shù)1039人。

3.數(shù)據(jù)質(zhì)量檢驗

在回收調(diào)查問卷后，針對問卷結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量檢驗，檢驗結(jié)果如表3所示。

表3 數(shù)據(jù)質(zhì)量檢驗

由表3可知，檢驗結(jié)果大于0.7即可認(rèn)為該指標(biāo)具有較好的效度，能夠反映被調(diào)查對象的真實情況。在3個一級指標(biāo)和12個二級指標(biāo)中，Cronbach值也均在0.7以上，說明一級指標(biāo)也通過了效度檢驗。

4.權(quán)重值確定

指標(biāo)權(quán)重的計算，使用最為普遍的是德爾菲法、層次分析法、熵值法等，結(jié)合實證分析要求和實地調(diào)查結(jié)果，采用熵值法進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重計算，其計算步驟主要為：

第一，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理。將所有數(shù)據(jù)統(tǒng)一量綱，主要計算方法如式(1)所示。

(1)

在式(1)中，m=12，指本文構(gòu)建的12個二級指標(biāo)，X是指標(biāo)體系的平均值，為了避免負(fù)數(shù)對結(jié)果的影響，對分析結(jié)果進(jìn)行加權(quán)平移。

第二，計算指標(biāo)體系的變異系數(shù)，如式(2)所示。

(2)

在式(2)中，Bij表示指標(biāo)體系中各指標(biāo)的變異系數(shù)。

第三，計算出指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重值，如式(3)所示。

(3)

Wj表示第j個指標(biāo)的權(quán)重值。

根據(jù)本文的計算公式，將數(shù)據(jù)處理后輸入統(tǒng)計分析軟件Matlab，筆者將權(quán)重值進(jìn)行整理后得到圖1和圖2的分析結(jié)果。

圖1 一級指標(biāo)權(quán)重值

如圖1所示，在一級指標(biāo)權(quán)重態(tài)勢中，社會適應(yīng)的權(quán)重值最大，為0.416，說明社會適應(yīng)對失地農(nóng)民生計策略調(diào)整的影響最大，對社會適應(yīng)能力強(qiáng)的農(nóng)民而言，他們具有較多的生存技能，土地可能只是其中的一種生存方式，當(dāng)失去土地后他們會選擇其他的生存技能作為謀生的手段；對于社會適應(yīng)能力較差的農(nóng)民來說，失去土地就意味著他們失去了唯一的生存方式，在謀生策略調(diào)整上也面臨著挑戰(zhàn)。權(quán)重值位于第二位的是環(huán)境保障，值為0.297，對于失地農(nóng)民來講，失去土地后意味著其生存環(huán)境會發(fā)生改變，部分農(nóng)民會離開原有的土地，進(jìn)入城市謀生，城市環(huán)境保障水平也會對他們的生存產(chǎn)生一定的影響。風(fēng)險抵抗的權(quán)重值為0.287，在農(nóng)民失地后其風(fēng)險抵抗能力會對其生計策略調(diào)整產(chǎn)生一定的影響，抗風(fēng)險能力強(qiáng)的農(nóng)民在失地之后會謹(jǐn)慎選擇再就業(yè)方式，也不會因為失去土地后變得慌亂。

如圖2所示，在二級指標(biāo)權(quán)重中外出務(wù)工技能的權(quán)重值最大，達(dá)到了0.126，說明在失去土地后，外出務(wù)工是失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)的主要途徑，因而產(chǎn)生的影響最大。就業(yè)培訓(xùn)占比的權(quán)重值位于第二位，為0.113，如果失地農(nóng)民所掌握的生存技能比較單一，在進(jìn)行再就業(yè)時培訓(xùn)就必不可少。受教育程度的權(quán)重值位于第三位，為0.107，這也說明了受教育程度越高，失地農(nóng)民的再就業(yè)能力就越強(qiáng)。社區(qū)管理滿意度、家庭存款和社保覆蓋率的權(quán)重值位于最后三位，這并不是說明這些因素在失地農(nóng)民生計策略調(diào)整時不重要，只是其在現(xiàn)階段不是影響農(nóng)民生計策略調(diào)整的關(guān)鍵因素，但在政策制定時也應(yīng)該給予足夠的重視和考慮。

圖2 二級指標(biāo)權(quán)重值

四、調(diào)整策略

1.加強(qiáng)失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)

對于地方政府而言，需要為失地農(nóng)民制定合理完善的技能培訓(xùn)體系。在培訓(xùn)失地農(nóng)民時，需要對失地農(nóng)民的就業(yè)狀況和文化程度進(jìn)行必要的調(diào)查，使得培訓(xùn)方案更加合理。就具體的培訓(xùn)內(nèi)容而言，失地農(nóng)民本身的文化程度有限，且思想觀念較為傳統(tǒng)，在提升技能的同時也要注重他們自身思想觀念的轉(zhuǎn)變。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對企業(yè)來說，在招聘過程中對應(yīng)聘者的能力要求越來越高，因此需要重視失地農(nóng)民就業(yè)能力的提升。此外，在培訓(xùn)方式上還應(yīng)該豐富多樣，提升失地農(nóng)民參加培訓(xùn)的積極性。對培訓(xùn)組織而言，在培訓(xùn)設(shè)備上也要積極更新，保證失地農(nóng)民接受最為先進(jìn)的培訓(xùn)。

2.鼓勵多樣化就業(yè)

隨著時代的進(jìn)步和發(fā)展，創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民開始出現(xiàn)并在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮出了重要的作用。在失地農(nóng)民生計策略調(diào)整時可以鼓勵多樣化的就業(yè)方式，對于有條件的農(nóng)民群體可以鼓勵他們積極創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)自主就業(yè)。從政府層面來看，應(yīng)該給再就業(yè)農(nóng)民群體一定的政策優(yōu)惠，對于創(chuàng)業(yè)群體可以在創(chuàng)業(yè)初期給予一定稅收上的優(yōu)惠，為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)之旅提供保障。在政府層面也可以設(shè)立專項資金，專人管理，專人使用，為有創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)民提供支持。在農(nóng)村地區(qū)往往不具備完善的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，對于失地農(nóng)民來講，良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境是非常重要的，切實幫助失地農(nóng)民解決實際問題，幫助創(chuàng)業(yè)群體創(chuàng)辦企業(yè)，拓展銷路，為失地農(nóng)民再就業(yè)保駕護(hù)航。

3.重視就業(yè)服務(wù)平臺建設(shè)

在土地征收之前政府就應(yīng)建立就業(yè)服務(wù)平臺，為失地農(nóng)民生計調(diào)整奠定基礎(chǔ)。一方面需要政府掌握失地農(nóng)民的基本信息并據(jù)此掌握失地農(nóng)民的實際需求，有針對性地制定合理的就業(yè)方案。在勞動力市場上，普遍存在著招工難的問題，但是又有部分群體找不到工作，主要問題就在于雙方的信息不對稱。政府要充分利用各種途徑為失地農(nóng)民傳遞就業(yè)信息，如抖音、快手等成為了農(nóng)民接受信息的主要渠道。政府可以引導(dǎo)建立專門的政府賬號，定期公布重要的就業(yè)信息。同時，在技能培訓(xùn)中，也要加強(qiáng)農(nóng)民獲取信息能力的培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民學(xué)會利用招聘網(wǎng)站、微博等搜集就業(yè)信息。