齊歡 吳天予

（廣西師范大學政治與公共管理學院, 廣西 桂林 541000）

中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議于2021年4月29日通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》）, 自2021年6月1日起正式施行。自黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來, 社會各界對鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的關(guān)注與日俱增。其中, 鄉(xiāng)村立法工作得以廣泛的討論與研究。2018年9月, 《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法工作被列入國家五年立法規(guī)劃藍圖, 標志著立法工作的正式開始, 體現(xiàn)了黨延續(xù)“依法治國”的戰(zhàn)略思維解決“三農(nóng)”問題。一方面, 《鄉(xiāng)村振興促進法》作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的具體實施法, 作為頂層設(shè)計的重要組成部分, 正確政治導向, 承接國家戰(zhàn)略規(guī)劃, 保障國家戰(zhàn)略部署的具體落實；另一方面, 《鄉(xiāng)村振興促進法》與《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)涉農(nóng)法律共建共治現(xiàn)代化農(nóng)村, 并與涉農(nóng)政策建立回應(yīng)和互動機制, 進一步規(guī)范和完善現(xiàn)代農(nóng)法體系。《鄉(xiāng)村振興促進法》通過精簡目標性和導向性政策, 開發(fā)扶持性和發(fā)展類項目, 制定約束性機制、壓實責任主體等內(nèi)容滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)代化訴求。本法作為一部促進性法律, 整個制度框架從無到有所依賴的是深度調(diào)研和分析論證。故之, 《鄉(xiāng)村振興促進法》仍需要廣泛學術(shù)討論與現(xiàn)實研究作為理論支撐。

因此, 本文以金登的多源流理論為分析框架, 剖析《鄉(xiāng)村振興促進法》出臺的相關(guān)因素和運行邏輯, 挖掘《鄉(xiāng)村振興促進法》背后的深層機理。通過理論與實際相結(jié)合, 揭示政策“輸入”轉(zhuǎn)化為“輸出”的“黑箱”, 亦能為促進法的出臺提供理論支持, 進而維護法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性。研究本法的立法議程和決策機制具有一定的必要性和合理性。

1 多源流理論及其適配性

1.1 多源流理論的分析框架

20世紀80年代, 政策科學家金登在拉斯韋爾的“垃圾桶模型”的基礎(chǔ)上, 結(jié)合理性決策和漸進決策模型首次提出多源流模型。該理論認為任何一項政策的出臺都是以“三大源流”為主, 多重要素為輔綜合作用的結(jié)果。其中, 問題流是通過運用數(shù)據(jù)指標、焦點事件、項目反饋三種機制將一些社會問題界定為政策問題并提上政府的議事日程。政策流即政策議程設(shè)置中備選方案得以產(chǎn)生、篩選、采用的過程。政治流指推動政策制定的政治文化機制, 包含壓力集團、政府的更迭、國民情緒的變化等。三大源流均有獨立的運行機制和流動規(guī)則, 獨自運行、互不影響。多源流理論中兩個重要因素：一是政策共同體, 即推動政策變遷的主體。政策企業(yè)家的倡議和游說功能對推動三流耦合具有關(guān)鍵性作用。二是政策之窗, 即三流耦合時的關(guān)鍵時刻。政策之窗的開啟可以提高某一主題進入政策議程的可能性, 同時也是問題最后進入政策議事日程的標志 。一般性的“政策之窗”分為由問題流促成的“問題之窗”和由政治流主導的“政治之窗”。簡而言之, 多源流理論是對某一主題如何被確立為政策議題并成功進入到政策議程的過程分析, 注重揭示“政策之窗”開啟的可能性, 為政策過程分析提供一種獨特的解釋視角。

1.2 多源流理論與《鄉(xiāng)村振興促進法》之間的適配性

國內(nèi)外研究表明, 多源流理論作為一種政策分析框架, 具有清晰的理論架構(gòu)和強大的解釋力, 是以廣泛運用于國家、各個地區(qū)等層次以及醫(yī)療、教育、交通等各個領(lǐng)域的政策議程研究。然而, 多源流理論始于國外的制度實踐, 國內(nèi)外的差異性要求在運用一種舶來品時需注意適配性和本土化問題。本文的分析對象是立法議程, 應(yīng)格外注重理論運用的嚴謹性和科學性。首先, 國內(nèi)既有研究表明, 多源流理論是一種較成熟的分析政策制定和變遷的理論工具。部分學者將其引用于分析食品安全法、教育立法、刑法修正、疫苗管理法等各種法律現(xiàn)象。以上研究成果表明, 多源流理論在國內(nèi)學者的充分研究下, 已廣泛運用到法律現(xiàn)象中?？傊? 多源流理論對我國復雜的立法議程設(shè)置具有一定的適配性和解釋力。其次, 我國政策議程設(shè)置與立法議程設(shè)置的內(nèi)容具有一定的相似性與延續(xù)性。K·茨威格特、H·克茨指出：“即使在西方國家, 每一項法律規(guī)則也都具有或明確或模糊的政策背景, 否則便幾乎不可能理解法律是如何產(chǎn)生或在實踐中是如何適用的?！睋Q而言之, 在我國政策法律化的趨勢下, 立法的可行性來源于政策的實踐性, 否則無法解釋法律的理論立足點和現(xiàn)實支撐點。《鄉(xiāng)村振興促進法》是有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化, 具有系統(tǒng)性和引領(lǐng)性的特點。因此, 在我國政治環(huán)境中, 多源流理論作為一種政策議程設(shè)置的分析工具, 對《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法議程設(shè)置具有同樣的適配性。最后, 政策與法律的同質(zhì)性決定了部分有關(guān)政策制定的理論分析框架同樣適用于對立法過程的研究。立法的本質(zhì)是一種利益調(diào)整的政策制定, 政策議程的設(shè)定過程是國家立法工作的啟動過程, 故立法議程與政策制定具有同樣的運行邏輯。并且在國外的語境中政策制定包含了立法過程。故之, 將分析政策制定與修改的多源流理論框架用于解釋《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法議程具有一定的恰當性與合理性。

2 《鄉(xiāng)村振興促進法》的多源流理論分析

2.1 問題流：立法問題的識別與構(gòu)建

以多源流理論的邏輯推理, 推動《鄉(xiāng)村振興促進法》立法的原因是現(xiàn)行涉農(nóng)法律體系的滯后性和新時期城鄉(xiāng)差異的嚴峻性和緊迫性。

繼脫貧攻堅之后, “三農(nóng)”工作重心實現(xiàn)向全面推進鄉(xiāng)村振興的歷史性轉(zhuǎn)移, 這標志著我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開始邁入新的發(fā)展階段。但是, 現(xiàn)行的相 關(guān)涉農(nóng)法律已不能滿足新時代背景下“三農(nóng)”問題的新形勢、新任務(wù)和新要求；不能與相關(guān)涉農(nóng)政策與機制進行有效互動回應(yīng), 解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體性問題；不能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和技術(shù)變革的訴求作出有效的回應(yīng)；不能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和發(fā)展提供法治保障。與此同時, 一些根源性問題仍未得到有效解決：目前, 我國的鄉(xiāng)村治理體系不完善, 未能達到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標和要求, 與我國的經(jīng)濟體系、市場體系發(fā)展不協(xié)調(diào)；我國作為世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品進口國, 農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展短板難以有效應(yīng)對新階段國家糧食安全的挑戰(zhàn)；城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的不健全, 以致難以實現(xiàn)二元城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型；農(nóng)村土地制度、戶籍制度等根源性制度改革不徹底, 阻礙我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。其中, 突出的具體性問題有：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟附加值不高、農(nóng)村生態(tài)治理滯后、基層社會治理不規(guī)范、農(nóng)村人口老齡化嚴重等問題日益突出。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后、生產(chǎn)成本攀升與供需結(jié)構(gòu)失衡并存、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展關(guān)系存在不穩(wěn)定性并且融合深度不足、城鄉(xiāng)居民收入差距較大、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育發(fā)展仍然存在諸多短板和現(xiàn)實制約等等。

《鄉(xiāng)村振興促進法》服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 有關(guān)鄉(xiāng)村振興的重要指標變化凸顯出《鄉(xiāng)村振興促進法》成為政策議題的緊迫性和必要性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡, 鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的宏觀背景相呼應(yīng), 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要著力破解這一問題。根據(jù)國家統(tǒng)計局在官方網(wǎng)站提供 的2018—2020年城鄉(xiāng)居民可支配收入統(tǒng)計數(shù)字（見表1）：就增速而言, 農(nóng)村地區(qū)人均收入明顯快于城鎮(zhèn)地區(qū), 農(nóng)村地區(qū)的收入水平得到顯著提升；就絕對數(shù)量而言, 農(nóng)村人均收入仍不足城鎮(zhèn)的一半, 城鄉(xiāng)間的收入差距呈現(xiàn)出逐漸拉大的趨勢。改革開放40多年來, 農(nóng)村地區(qū)生活水平盡管有較大的提升, 但城鄉(xiāng)差距并沒有發(fā)生根本性變化, 這與新時期廣大農(nóng)民對美好生活的強烈追求形成鮮明的對比, 難以激起農(nóng)民立足農(nóng)業(yè)振興鄉(xiāng)村的生產(chǎn)積極性。此外, 農(nóng)村空心化作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的邏輯起點, 其相關(guān)指標的重大變化凸顯出鄉(xiāng)村問題的形勢嚴峻。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移使農(nóng)村人口比重逐年下降, 人口減少將直接導致農(nóng)村空心化。農(nóng)村空心化加速了鄉(xiāng)村的衰竭, 進而加大了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施難度。一方面, 我國農(nóng)村人口流失愈發(fā)嚴重, 根據(jù)近十年的人口普查數(shù)據(jù)顯示, 農(nóng)村人口呈現(xiàn)出遞減趨勢, 城鎮(zhèn)人口逐年增長, 農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)出青壯勞動力單向流動效應(yīng), 甚至形成農(nóng)村“城市化”和“逆城市化”問題。另一方面, 人口減少和耕地廢棄等致使鄉(xiāng)村的衰竭與消失。據(jù)《2019年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中的統(tǒng)計數(shù)據(jù), 中國自然村數(shù)由2000年的353.7萬個減少到2019年的251.3萬個, 平均每年約有5.3萬個村莊消失。總之, 正 是現(xiàn)行涉農(nóng)法律體系的滯后性以及新時期城鄉(xiāng)發(fā)展的不理想狀態(tài), 加快了《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法工作進度。

表1 2018—2020年城鄉(xiāng)居民可支配收入（單位：元）

2.2 政策流：立法建議的聚焦與回應(yīng)

問題得到關(guān)注后下一步應(yīng)是如何解決。政策共同體以價值必要性、可操作性、技術(shù)可行性等為參考對備選方案進行反復論證, 以尋求最合理的解決方案?！多l(xiāng)村振興促進法》的政策源流主要由體制內(nèi)自上而下的政治策略和體制外政策研究者的聯(lián)動探討兩部分構(gòu)成。

自黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來, 整個政府體系服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。頂層設(shè)計的制度性引領(lǐng)為《鄉(xiāng)村振興促進法》的制定提出了明確的方向和框架內(nèi)容, 地方政策執(zhí)行的實際性成效為《鄉(xiāng)村振興促進法》的出臺提供現(xiàn)實支撐與實地經(jīng)驗。2017年中央農(nóng)村工作會議上明確指出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務(wù)是, 到2020年, 鄉(xiāng)村振興取得重要進展, 制度框架和政策體系基本形成”, 2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：“上級要求加快有關(guān)鄉(xiāng)村振興的立法工作進度, 將其政策法定化進而發(fā)揮立法的保障和推動作用”；十三屆全國人大一次會議第四次全體會議表決通過關(guān)于設(shè)立十三屆全國人大專門委員會的決定, 成立了專門的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中提出：“完善鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)和標準體系”, 進一步強調(diào)落實鄉(xiāng)村振興的立法工作；2019年《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于做好2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的實施意見》中強調(diào)：“督促立法進程并及時開展相關(guān)立法調(diào)研”；2021年, 中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》, 意見的發(fā)布為有關(guān)鄉(xiāng)村振興的立法提供了針對性內(nèi)容與具體性規(guī)范；2021年2月, 國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室重組為國家鄉(xiāng)村振興局并正式掛牌, 成為《鄉(xiāng)村振興促進法》實施的專門機構(gòu), 在行政架構(gòu)上為法律的施行做好充分準備。地方政府為確保鄉(xiāng)村振興立法內(nèi)容的科學性和針對性, 因地制宜地開展政策調(diào)查與試點, 如2018年福建省提出促進當?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展的針對性措施；2019年江蘇省修訂《江蘇省村民委員會選舉辦法》, 切實加強農(nóng)民主體地位, 保障村民依法行使民主選舉權(quán)利；2019年重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加快培育新型職業(yè)農(nóng)民的意見就針對人才振興提出打造新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人隊伍, 為振興鄉(xiāng)村提供人力保障和智力支撐；2021年廣東省根據(jù)土地布局建設(shè)鄉(xiāng)村, 結(jié)合縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制, 對現(xiàn)有村莊規(guī)劃進行分類優(yōu)化, 以保障農(nóng)村土地的最大化利用和村莊的合理化發(fā)展。各地方政府積極配合中央頂層設(shè)計, 合理恰當?shù)卣{(diào)整與修改地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章, 確保與時俱進, 與《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法內(nèi)容保持一致性。

在體制內(nèi)自上而下的政治策略激發(fā)了體制外政策研究者參與到立法工作中。研究者對立法內(nèi)容不斷妥協(xié)與完善的過程, 就是政策共同體的思想相互碰撞和創(chuàng)新的過程, 這就是金登所謂的“政策原湯”過程。政府官員、人大代表、高校學者等通過身份和資源優(yōu)勢, 在草案征集意見過程中發(fā)表意見和建議。2019年全國兩會, 全國人大代表崔榮華：“建議出臺鄉(xiāng)村振興促進法, 用法律來規(guī)范和明確鄉(xiāng)村振興的政策體系、激勵機制、約束機制, 發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的規(guī)范、保障和推動作用?！?020年全國兩會, 全國人大代表孔曉艷等34名天津代表聯(lián)名提交議案建議, 加快制定鄉(xiāng)村振興促進法, 建議：“鄉(xiāng)村振興立法還要因地制宜, 確保中央頂層設(shè)計與地方特點相統(tǒng)一、相適應(yīng)。同時, 要建立健全‘三農(nóng)’發(fā)展頂層協(xié)調(diào)機制和綜合監(jiān)督機制, 切實提高監(jiān)督效能?！敝r(nóng)業(yè)專家溫鐵軍建議：“在這次立法進程中, 希望能把鄉(xiāng)村振興與國家的生態(tài)文明轉(zhuǎn)型、中國民族偉大復興結(jié)合在一起, 這樣立法的立意才是高遠的, 法律的有效性才是長期的?！眹鴥?nèi)學者對《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法紛紛發(fā)表專業(yè)建議, 高強通過借鑒國外政策經(jīng)驗, 為我國的立法進程提供參考；呂康寧梳理“三農(nóng)”的立法情況和立法經(jīng)驗為鄉(xiāng)村振興立法工作提供一定的智力支持；代水平、高宇、朱智毅等人從鄉(xiāng)村振興立法的定位和功能等維度分析其合理性和必要性；王濤針對鄉(xiāng)村振興立法的具體內(nèi)容提出鄉(xiāng)村振興立法的指導思想和基本原則, 指出其中需把握的關(guān)鍵性問題。此外, 專家學者通過大眾媒體、參與聽證會、座談會等各種渠道建言獻策。同時, 學術(shù)期刊也成為學術(shù)界為鄉(xiāng)村振興事業(yè)提供智力支持的重要平臺。2019年中國首個直接以《鄉(xiāng)村振興》為名的期刊于四川省創(chuàng)刊, 該期刊全面服務(wù)于鄉(xiāng)村振興工作?？傊? 政策研究者的聯(lián)動探討能在最有效的時間內(nèi)給予專業(yè)性的咨詢, 政府官員、人大代表等由于其身份的雙重性能提出針對性的意見, 提高立法的可行性, 政策企業(yè)家思想的交鋒不斷地軟化決策層, 得出最優(yōu)政策建議以滿足政治需要, 最終加快《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法。

2.3 政治流：立法議程的主導與推動

政治流指推動政策制定的政治文化機制, 包含壓力集團、政府的更迭、國民情緒等政治變量。這些政治變量一旦發(fā)生變化, 便對政策議程設(shè)置產(chǎn)生決定性影響。《鄉(xiāng)村振興促進法》的政治源流包括：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要求、領(lǐng)導人“以人民為中心”的執(zhí)政理念和百年目標的交匯期。

國家戰(zhàn)略作為一種推動國家發(fā)展的政治意志體現(xiàn), 在政策議題選擇上具有較高的政治優(yōu)先地位?；诒M快實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標, 貫徹國家戰(zhàn)略理念的政治意愿, 國家戰(zhàn)略本身會成為與其有關(guān)法律修訂與更新的直接動力。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的立法需求為《鄉(xiāng)村振興促進法》立法提供有力的政治動機。

《鄉(xiāng)村振興促進法》聚焦于鄉(xiāng)村, 著眼于“三農(nóng)”。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律化產(chǎn)物, 其立法目的、內(nèi)容、意義等各方面應(yīng)契合戰(zhàn)略發(fā)展思路, 圍繞戰(zhàn)略發(fā)展目標?？梢詮囊韵聨c理解：第一, 國家發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型的時代需要。國家進入發(fā)展新階段, 新發(fā)展理念推動著農(nóng)村發(fā)展理念的升級。農(nóng)村在發(fā)展格局中的城市從屬地位向強化農(nóng)村發(fā)展主體地位轉(zhuǎn)變, 在發(fā)展路徑上更為強調(diào)深入挖掘農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生源動力, 《鄉(xiāng)村振興促進法》通過更新與完善涉農(nóng)法律體系為鄉(xiāng)村釋放活力, 提升農(nóng)民自主積極性, 為鄉(xiāng)村振興賦能, 突破鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展瓶頸, 順應(yīng)了國家發(fā)展轉(zhuǎn)型需要。第二, “三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移的歷史必然。在全面建成小康社會后“三農(nóng)”工作重心發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)移, 鄉(xiāng)村在全面小康的基礎(chǔ)上向更高質(zhì)量的全面振興邁進則成為歷史必然選擇。與全面脫貧不同, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的廣度與深度均遠超過全面脫貧?！多l(xiāng)村振興促進法》涉及的內(nèi)容是全方位的, 包含“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護、組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合等”, 意在“推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展”?！多l(xiāng)村振興促進法》有效契合“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移后的鄉(xiāng)村發(fā)展新方向, 為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標探索可行路徑。第三, 保障國家現(xiàn)代化發(fā)展行穩(wěn)致遠的邏輯選擇。現(xiàn)代化發(fā)展中不僅意味著國家進入高質(zhì)量發(fā)展階段, 同時也意味著發(fā)展過程將面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村成為關(guān)乎國家現(xiàn)代化發(fā)展能否行穩(wěn)致遠的重要因素。當前長期存在的“三農(nóng)”問題制約著國家現(xiàn)代化發(fā)展過程穩(wěn)定以及發(fā)展成果的協(xié)調(diào)平衡可持續(xù)。故之, 推動鄉(xiāng)村振興解決歷史遺留下的“三農(nóng)”問題正是保障國家現(xiàn)代化發(fā)展行穩(wěn)致遠的邏輯選擇?！多l(xiāng)村振興促進法》有利于發(fā)揮鄉(xiāng)村“壓艙石”與“穩(wěn)定器”的作用, 確保國家現(xiàn)代化發(fā)展進程可以有序穩(wěn)定推進。

領(lǐng)導人的執(zhí)政理念對政策議程的設(shè)置與推進起到關(guān)鍵作用, 領(lǐng)導人“常常扮演政策議程主要決定者的角色, 其政策建議幾乎可以自動地提上政府議程”。在領(lǐng)導人執(zhí)政理念推動下, 有助于實現(xiàn)其政治理想的法律草案能夠得到優(yōu)先關(guān)注, 并在領(lǐng)導人政治支持下加快其立法進度。

“全心全意為人民服務(wù)”是我黨的宗旨, 同時也是新中國成立以來歷屆領(lǐng)導人的政治理念。黨的十八大以來習近平總書記圍繞“以人民為中心”提出一系列重要論述, 在十九大報告上習近平總書記指出：“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命, 就是為中國人民謀幸福, 為中華民族謀復興?！痹邳h史學習教育動員大會上習近平總書記強調(diào)：“堅持一切為了人民、一切依靠人民, 始終把人民放在心中最高位置、把人民對美好生活的向往作為奮斗目標, 推動改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！边@些論述深刻體現(xiàn)了習近平總書記為了人民, 依靠人民, 造福人民的政治理念。作為“以人民為中心”政治理念下的法律產(chǎn)物：《鄉(xiāng)村振興促進法》是以落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為核心任務(wù)的國家建設(shè)事務(wù)法, 通過發(fā)揮促進法的價值引導作用, 貫徹新發(fā)展理念和推動鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展, 讓五億多鄉(xiāng)村人口能夠分享現(xiàn)代化發(fā)展成果。作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要舉措, 《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法深刻體現(xiàn)了執(zhí)政黨和領(lǐng)導人對扶持和發(fā)展農(nóng)村的堅定決心?！多l(xiāng)村振興促進法》通過明確鄉(xiāng)村振興任務(wù), 明晰各級政府及相關(guān)部門在實施促進法中的具體職責, 建立鄉(xiāng)村振興工作監(jiān)督檢查機制等方式確保政策落地, 凸顯出國家夯實政府責任, 切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益的決心。《鄉(xiāng)村振興促進法》將維護農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民意愿以及保障農(nóng)民合法權(quán)益等貫穿全法始終, 彰顯出該法為了農(nóng)民, 依靠農(nóng)民, 造福農(nóng)民的立法精神。習近平總書記“以人民為中心”的執(zhí)政理念為新時期“三農(nóng)”工作的開展提供了根本的遵循, 為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確了方向, 加快了《鄉(xiāng)村振興促進法》立法的審議與通過。

在國家發(fā)展規(guī)劃過程中重大歷史節(jié)點往往會為一個時間參照坐標, 為規(guī)劃有序推進提供時間參考。而此類重大歷史節(jié)點則會成為新法律制定的重要契機。兩個百年發(fā)展目標的轉(zhuǎn)變就是我國發(fā)展的重大歷史節(jié)點, 百年目標的交匯期為鄉(xiāng)村振興促進法的推出提供了關(guān)鍵機遇。

黨的十五大報告首次提出“兩個一百年”奮斗目標, 到建黨一百年時, 使國民經(jīng)濟更加發(fā)展, 各項制度更加完善；到世紀中葉建國一百年時, 基本實現(xiàn)現(xiàn)代化, 建成富強民主文明的社會主義國家。黨的十九大報告習近平總書記指出“從十九大到二十大, 是‘兩個一百年’奮斗目標的歷史交匯期”。百年目標的變化所體現(xiàn)的是發(fā)展理念和發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變。進入新發(fā)展階段, 我們必須完整準確全面貫徹新發(fā)展理念, 將其貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域, 從而實現(xiàn)更深層次的發(fā)展。因此, 在兩個百年目標交匯期的歷史性時刻, 有關(guān)鄉(xiāng)村振興的新思維和新戰(zhàn)略順勢推出, 在全新發(fā)展理念的指引下, 實現(xiàn)全面脫貧的基礎(chǔ)上, 為鄉(xiāng)村進一步完善現(xiàn)代化發(fā)展的法制保障體系提供了歷史性機遇。從政治源流來看, 2021年是作為兩個百年目標的交匯點, 既是我國首次實現(xiàn)全面脫貧的勝利之年, 同樣也是鄉(xiāng)村進入振興階段并向社會主義現(xiàn)代化強國目標邁進的啟程之年, 這為《鄉(xiāng)村振興促進法》的出臺提供重要時間節(jié)點。首先, 第二個百年目標奮斗規(guī)劃構(gòu)成鄉(xiāng)村戰(zhàn)略提出的政治引導, 中國共產(chǎn)黨基于對國家未來的期望和現(xiàn)實的困境提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 為《鄉(xiāng)村振興促進法》的出臺明確了立法的政治導向。其次, 兩個百年目標的交匯期成為具有重大歷史意義的時間節(jié)點, 為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快立法落實提供可以預(yù)期的時間表, 即在國家正式進入發(fā)展新時代的同時鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的立法工作應(yīng)取得實質(zhì)進展, 為新時期鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供與時俱進的法制保障。作為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要法律化成果的《鄉(xiāng)村振興促進法》在此壓力下加速其立法, 這也是《鄉(xiāng)村振興促進法》會在短短的兩年多的時間完成立法工作的重要原因之一。最后, 第一個百年目標的實現(xiàn)標志著我國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了歷史性脫貧, 為鄉(xiāng)村走向振興打下扎實的物質(zhì)基礎(chǔ), 艱苦的脫貧攻堅工作同樣為鄉(xiāng)村如何振興總結(jié)了寶貴的經(jīng)驗, 提振了人們對鄉(xiāng)村發(fā)展的信心, 從而為《鄉(xiāng)村振興促進法》的推出提供更堅實的物質(zhì)與經(jīng)驗基礎(chǔ)。

3 《鄉(xiāng)村振興促進法》三流耦合：“政策之窗”開啟

多源流理論認為：“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果, 而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結(jié)果?！币话阈缘摹罢咧啊狈譃橛山裹c事件促成的“問題之窗”和由政治因素主導的“政治之窗”。就《鄉(xiāng)村振興促進法》而言, 并不存在焦點事件, 故政治流中的有效因素發(fā)揮著主導作用。

2017年習近平總書記在黨的十九大報告中指出中國社會主要矛盾發(fā)生變化：“中國特色社會主義進入新時代, 我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”矛盾的變化說明了城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐漸加大的嚴峻形勢, 同樣也體現(xiàn)了長期存在的“三農(nóng)”問題已成為我國現(xiàn)代化進程中最凸出的發(fā)展短板。而針對“三農(nóng)”問題所提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是開啟政策之窗的關(guān)鍵機遇, 為其政策之窗開啟營造良好的前提條件。執(zhí)政黨與國家最高領(lǐng)導人對鄉(xiāng)村振興立法工作的批示, 是順利開啟政策之窗的標志。首先, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為鄉(xiāng)村建設(shè)提供立法機遇。我國作為法治國家, 依法治國是我國推進現(xiàn)代化發(fā)展進程的重要原則, 完善與更新涉農(nóng)政法體系將有效彌補鄉(xiāng)村法治的缺口, 通過立法的穩(wěn)定性和權(quán)威性確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持之以恒, 通過發(fā)展性促進法推動鄉(xiāng)村有效發(fā)展。其次, 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施后, 最高領(lǐng)導層分別對鄉(xiāng)村振興立法問題作出回應(yīng), 使其在政策議程表中地位更為凸出, 助推“三農(nóng)”問題由量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化, 順利開啟政策之窗。2017年習近平總書記對鄉(xiāng)村振興的立法工作作出批示；2018年李克強總理對鄉(xiāng)村振興的立法工作作出重要講話。執(zhí)政黨與國家高層領(lǐng)導人的指示為鄉(xiāng)村振興立法工作注入政治動力, 在決策者的政治支持下鄉(xiāng)村振興立法幾乎自動進入政策議程中。最后, 決策者的高度關(guān)注與重視, 吸引體制內(nèi)外的政策企業(yè)家對鄉(xiāng)村問題的積極考慮, 同時為長期關(guān)注“三農(nóng)”問題的政策研究者提供發(fā)言窗口, 參與到鄉(xiāng)村立法的討論與研究, 得出最佳備選方案以響應(yīng)新政治形勢。概之, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施產(chǎn)生立法需求, 領(lǐng)導人“以人民為中心”的執(zhí)政理念和百年目標的交匯期賦予了立法的必要性和緊迫性；決策者的高度關(guān)注推動政策研究者對立法問題與內(nèi)容的深入研究。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政治環(huán)境下, 執(zhí)政黨和國家高層領(lǐng)導人對鄉(xiāng)村振興立法工作的指示, 促使政治流、問題流與政策流三流耦合, 順利開啟政策之窗。

4 結(jié)論

本文研究表明《鄉(xiāng)村振興促進法》的出臺是政治流、問題流和政策流相互影響、相互作用的結(jié)果。與金登的多源流理論有所不同, 《鄉(xiāng)村振興促進法》的三流之間并不呈現(xiàn)相互平等, 各自流動的態(tài)勢。首先, 在《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法議程中—政治流在整個議程設(shè)置中起主導作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是《鄉(xiāng)村振興促進法》開啟立法議程的直接動力, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后黨中央對鄉(xiāng)村振興立法工作的指示成為打開政策之窗的關(guān)鍵時刻；領(lǐng)導人作為決策系統(tǒng)的核心, 其執(zhí)政理念起到加快立法議程的政治主導作用；百年目標的交匯期是加速立法議程的關(guān)鍵節(jié)點, 是《鄉(xiāng)村振興促進法》在短時間內(nèi)得以出臺的主要原因。其次, 在問題流中并沒有重大事件成為《鄉(xiāng)村振興促進法》的立法誘因, 相反, 在強政治流的作用下長期存在的“三農(nóng)”問題成為新時代改革熱點, 反向推動政府和社會對“三農(nóng)”問題的深入研究。最后, 在政策流中, 《鄉(xiāng)村振興促進法》屬于戰(zhàn)略推動下產(chǎn)生的法律成果, 黨中央的統(tǒng)一指導下體制內(nèi)自上而下的政治策略與體制外提供的智力支持共同構(gòu)成《鄉(xiāng)村振興促進法》立法產(chǎn)出雙路徑, 實踐與理論的交互有效提高政策的可行性和科學性, 加速了政策由實踐到成熟, 由草案向法律的轉(zhuǎn)變。