牛 煒，李韶瑜，祁偉健，高世剛，李小娟，柳 洋

（1.國(guó)網(wǎng)甘肅省電力公司，甘肅 蘭州 730030；2.國(guó)網(wǎng)甘肅省電力公司電力科學(xué)研究院，甘肅 蘭州 730070）

1 引言

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程的急速飛躍，電網(wǎng)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平也已跨入國(guó)際先進(jìn)行列[1]。2020年，我國(guó)為應(yīng)對(duì)全球氣候變化，主動(dòng)提出了“雙碳”目標(biāo)，與此同時(shí)，新型電力系統(tǒng)的建設(shè)目標(biāo)也隨之落地。這些信號(hào)無(wú)不體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)“綠色家園”建設(shè)的注重和對(duì)環(huán)保事業(yè)的高度聚焦。在全國(guó)上下一致推動(dòng)環(huán)保工作的背景下，各行各業(yè)都開始部署更加嚴(yán)苛的環(huán)保政策。國(guó)網(wǎng)公司作為肩負(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈使命的特大型央企，也必然對(duì)自身的環(huán)保工作提出更高層面的要求。而環(huán)保全過(guò)程管理的概念自提出以來(lái)一直備受企業(yè)管理者的青睞。毫無(wú)疑問(wèn)，電網(wǎng)企業(yè)也已將其推廣許久，積累了一些管理經(jīng)驗(yàn)。但面對(duì)日益復(fù)雜的地表環(huán)境和處處收緊的環(huán)保政策，電網(wǎng)環(huán)保工作仍有一些缺口亟需封堵，因此，對(duì)電網(wǎng)環(huán)保全過(guò)程工作管理體系的優(yōu)化和完善也已迫在眉睫[2]。

2 電網(wǎng)企業(yè)環(huán)保管理發(fā)展形勢(shì)

在電網(wǎng)建設(shè)過(guò)程中，堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件，也是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)環(huán)境友好型電網(wǎng)工程的必然要求，這已成為國(guó)內(nèi)外電力能源企業(yè)的共識(shí)[3]。在提升環(huán)保管理水平方面，國(guó)內(nèi)外電力能源企業(yè)均在不斷地進(jìn)行探索和改進(jìn)。

2.1 國(guó)內(nèi)外電網(wǎng)企業(yè)環(huán)保管理現(xiàn)狀

2.1.1 國(guó)外環(huán)保管理現(xiàn)狀

隨著全球環(huán)境資源緊張局勢(shì)的擴(kuò)大和各國(guó)人民環(huán)保意識(shí)的提高，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家能源電力企業(yè)對(duì)各自環(huán)保工作越來(lái)越重視。國(guó)外能源及電力企業(yè)的環(huán)保管理工作比較完善，不論在規(guī)劃設(shè)計(jì)、設(shè)備采購(gòu)階段，還是在施工建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)、設(shè)備退役環(huán)節(jié)，均建立了較為全面的全過(guò)程管理標(biāo)準(zhǔn)及政策，并在實(shí)際工作中深化全過(guò)程環(huán)保管理模式的應(yīng)用。除此之外，他們基于全生命周期管理理念，在管理工作的系統(tǒng)化、信息化上也是頗有建樹，不但建立了統(tǒng)一的環(huán)保管理信息系統(tǒng)，還通過(guò)加強(qiáng)環(huán)?？?jī)效的定量化考核的手段。這些措施促進(jìn)了各部門、各單位環(huán)保工作的有序銜接，提升了環(huán)保工作效率，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)環(huán)保由結(jié)果管理向過(guò)程管理的轉(zhuǎn)變[4]。

2.1.2 國(guó)內(nèi)環(huán)保管理現(xiàn)狀

在我國(guó)國(guó)內(nèi)，國(guó)網(wǎng)公司環(huán)保工作目前采取分散式管理模式，要做好項(xiàng)目前期、建設(shè)期、運(yùn)行期和退役期各階段環(huán)保措施的落實(shí)和規(guī)范化管理等環(huán)保專業(yè)管理工作，需涉及科技、發(fā)展、建設(shè)、設(shè)備、物資、法律、信訪等各部門，此外，環(huán)保糾紛投訴和應(yīng)急處置等等日常工作，還需要辦公、人資、黨建、組織、宣傳、發(fā)展等部門協(xié)同配合。因此，電網(wǎng)環(huán)保工作是一個(gè)涉及多個(gè)專業(yè)部門，協(xié)調(diào)難度大，管控環(huán)節(jié)多、要求嚴(yán)的全壽命周期的系統(tǒng)性工程。而環(huán)保全過(guò)程管控是實(shí)現(xiàn)公司環(huán)保規(guī)范化管理、防范環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)的重要方法和有效手段，是此類系統(tǒng)性工程的核心要素。

2.2 電網(wǎng)企業(yè)環(huán)保工作面臨的形勢(shì)分析

2.2.1 環(huán)保處罰更重

隨著環(huán)境保護(hù)在國(guó)家層面的不斷重視，環(huán)保工作面臨的依法合規(guī)性、行政法規(guī)約束及處罰的壓力也在持續(xù)增加。在構(gòu)成犯罪行為的法律條款方面，《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》中對(duì)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪等條款進(jìn)行修訂，進(jìn)一步加大處罰力度，并明確規(guī)定了各種違法行為及相應(yīng)處罰措施。在不構(gòu)成犯罪行為的法律條款方面，包括2018年由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)最新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》和2018年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等，在相關(guān)處罰措施和處罰標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)節(jié)上也都有明確的規(guī)定。

2.2.2 環(huán)保監(jiān)管更嚴(yán)格

2019年開始，中央生態(tài)環(huán)保督察首次將中央企業(yè)列為督察對(duì)象，而從中央生態(tài)環(huán)保督察組反饋的問(wèn)題來(lái)看，普遍存在著一些問(wèn)題。比如對(duì)生態(tài)文明思想的認(rèn)識(shí)上有差距、主體責(zé)任落實(shí)不到位、環(huán)境違法違規(guī)問(wèn)題頻發(fā)、整改落實(shí)工作不力、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理不徹底等。因此，在環(huán)保監(jiān)管和檢查方面，生態(tài)環(huán)境部門強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)環(huán)境合規(guī)性和達(dá)標(biāo)排放管理加強(qiáng)監(jiān)管。這樣一來(lái)，企業(yè)不僅在項(xiàng)目“事前”就面臨著審批不通過(guò)的壓力，且在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的“事中”和設(shè)備退役的“事后”同樣會(huì)因環(huán)境因子超標(biāo)而承受處罰的風(fēng)險(xiǎn)?？傮w來(lái)說(shuō)，環(huán)保工作在程序、污染、違法等方面的監(jiān)管更加規(guī)范，監(jiān)管力度進(jìn)一步加強(qiáng)。這也意味著電網(wǎng)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)單位需要針對(duì)新形勢(shì)下的環(huán)保管理態(tài)勢(shì)優(yōu)化環(huán)保全過(guò)程管理[5]。

2.2.3 環(huán)保糾紛更復(fù)雜

輸變電工程的建設(shè)，難免對(duì)電磁環(huán)境和聲環(huán)境產(chǎn)生影響，有引發(fā)民眾舉報(bào)的可能。在施工和運(yùn)行時(shí)，會(huì)以不同形式對(duì)沿線植被、地形地貌等生態(tài)環(huán)境要素產(chǎn)生不同程度的破壞加劇區(qū)域生態(tài)環(huán)境的壓力，甚至引發(fā)行政糾紛[6]。

因此，針對(duì)輸變電工程全過(guò)程中可能遇到的環(huán)保糾紛，有必要分析各階段環(huán)保糾紛原因分布。在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“電網(wǎng)”“環(huán)?！薄凹m紛”為主題進(jìn)行高級(jí)檢索，得到有效文獻(xiàn)16篇。將環(huán)保糾紛發(fā)生原因按項(xiàng)目前期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期、退役期進(jìn)行分類，可以發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程都有引發(fā)糾紛的潛在隱患，統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)圖1。由圖易知，因項(xiàng)目前期出現(xiàn)問(wèn)題發(fā)生糾紛而提及的次數(shù)有8次，建設(shè)期10次，運(yùn)營(yíng)期21次、退役期1次。其中因公眾缺乏對(duì)電磁環(huán)境影響相關(guān)認(rèn)識(shí)而引起的糾紛是學(xué)者們關(guān)注度最高的一方面。

圖1 環(huán)保糾紛原因分階段歸類

3 電網(wǎng)環(huán)保全過(guò)程管理現(xiàn)狀分析

3.1 前期環(huán)保管理現(xiàn)狀分析

國(guó)家和地方各類禁止開發(fā)、限制開發(fā)的環(huán)境敏感區(qū)逐年增多，環(huán)境敏感區(qū)面積不斷擴(kuò)大，生態(tài)保護(hù)紅線管控要求日益嚴(yán)格，致使電網(wǎng)在建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)階段就出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題[7]。在項(xiàng)目空間布置規(guī)劃方面，電網(wǎng)企業(yè)面臨著選址選線困難,發(fā)展空間受限的挑戰(zhàn)。如若電網(wǎng)規(guī)劃與上層規(guī)劃或其他同層規(guī)劃發(fā)生沖突，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)電網(wǎng)項(xiàng)目無(wú)法及時(shí)得到批復(fù)，就會(huì)制約電網(wǎng)建設(shè)速度。而在工程設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)文件中如未嚴(yán)格落實(shí)環(huán)評(píng)報(bào)告相關(guān)環(huán)保設(shè)施（措施）設(shè)計(jì)要求，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建成投運(yùn)后環(huán)境因子（如噪聲）影響超標(biāo)和生態(tài)破壞等情況出現(xiàn)，甚至有發(fā)生相關(guān)設(shè)施不能投運(yùn)只能拆除或閑置情況的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 建設(shè)期環(huán)保管理現(xiàn)狀分析

省級(jí)電網(wǎng)各建設(shè)單位環(huán)保管理人員均為兼職人員，在工作任務(wù)加重和人員變動(dòng)頻繁的雙重壓力下，環(huán)保管理不深入致使一些環(huán)保工作出現(xiàn)漏洞[8]。主要問(wèn)題集中在兩方面，一是建設(shè)單位、調(diào)查單位在工程建設(shè)期間進(jìn)場(chǎng)時(shí)機(jī)不佳、進(jìn)場(chǎng)次數(shù)不足，未按要求開展環(huán)保監(jiān)理及監(jiān)測(cè)。因此在對(duì)環(huán)保措施的落實(shí)情況監(jiān)督力度不夠的情況下，施工期環(huán)保措施未落實(shí)的情況比較常見(jiàn)。二是輸變電工程的環(huán)保拆遷范圍內(nèi)居民搬遷和工程施工跡地恢復(fù)等的建設(shè)進(jìn)展緩慢，有造成工程“久拖不驗(yàn)”風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 運(yùn)行期環(huán)保管理現(xiàn)狀分析

當(dāng)前電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程環(huán)保管理尚不完善，因此在建設(shè)期向運(yùn)行期過(guò)渡過(guò)程中，存在環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的情況下投產(chǎn)運(yùn)行的問(wèn)題，這就為運(yùn)行期可能出現(xiàn)的環(huán)境因子監(jiān)測(cè)數(shù)值超標(biāo)埋下了隱患。而在電網(wǎng)全力運(yùn)行階段，也存在環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行中弄虛作假情況，如利用滲井、滲坑排污，或是偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等違規(guī)操作。然而，即便運(yùn)行期間的各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)都符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也還是有一些公眾因不了解電磁環(huán)境對(duì)人體的影響程度而上訪訴訟。

3.4 退役期環(huán)保管理現(xiàn)狀分析

電網(wǎng)設(shè)備退役期的主要問(wèn)題是退役設(shè)備管理制度不規(guī)范、監(jiān)管不嚴(yán)格。在退役設(shè)備的管理流程中，一經(jīng)退役，便應(yīng)對(duì)廢棄物進(jìn)行無(wú)害化處置，并做好廢棄物處置臺(tái)賬的記錄和統(tǒng)計(jì)工作。而在實(shí)際的工作中，對(duì)于一般電網(wǎng)廢棄物、鉛酸蓄電池（HW49）等危險(xiǎn)廢棄物，存在無(wú)專門的暫存地或暫存及處置方式不規(guī)范，臺(tái)賬、記錄不完整等問(wèn)題。此外，一些需要暫存的退役設(shè)備，對(duì)其暫存及處置的時(shí)效性監(jiān)管力度不夠，從而出現(xiàn)退役電氣設(shè)備六氟化硫（SF6）氣體泄露風(fēng)險(xiǎn)及退役電氣設(shè)備廢礦物質(zhì)油（HW08）泄露風(fēng)險(xiǎn)。

4 電網(wǎng)環(huán)保全過(guò)程管理優(yōu)化對(duì)策

4.1 前期管理優(yōu)化

針對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃問(wèn)題，應(yīng)在規(guī)劃初期及時(shí)與政府部門溝通，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)照上層規(guī)劃或同層規(guī)劃，特別是環(huán)境規(guī)劃，及時(shí)作出調(diào)整。具體操作時(shí)，建議在電網(wǎng)規(guī)劃階段，結(jié)合每五年開展的電網(wǎng)規(guī)劃開展相應(yīng)的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。從規(guī)劃的層面，梳理電網(wǎng)規(guī)劃與聲功能區(qū)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等上層規(guī)劃的要求，并將自身規(guī)劃與地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等同層規(guī)劃進(jìn)行對(duì)比，促發(fā)反饋調(diào)整機(jī)制，各規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保證建設(shè)項(xiàng)目順利通過(guò)環(huán)評(píng)水保審批。另需全面搜集地方環(huán)保、規(guī)劃、國(guó)土、水利、發(fā)改委、文物、林業(yè)等政府部門涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面資料和公司電網(wǎng)規(guī)劃有關(guān)資料，在實(shí)地踏勘、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，廣泛開展公眾調(diào)查，拿出最優(yōu)的選址選線方案。以確保消除不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)碾娋W(wǎng)規(guī)劃可能造成的環(huán)境影響，進(jìn)一步優(yōu)化電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、規(guī)模和布局。而對(duì)于設(shè)計(jì)疏漏引發(fā)的問(wèn)題，建議建設(shè)管理部門在初步設(shè)計(jì)內(nèi)審階段加強(qiáng)對(duì)環(huán)保設(shè)計(jì)內(nèi)容的審查，并將環(huán)保重大變動(dòng)情況作為初步設(shè)計(jì)評(píng)審的重要內(nèi)容。特別在初步設(shè)計(jì)評(píng)審時(shí)，需依據(jù)內(nèi)審后的環(huán)評(píng)報(bào)告，對(duì)工程內(nèi)容及環(huán)保設(shè)施（措施）等進(jìn)行一致性復(fù)核，并根據(jù)復(fù)核結(jié)果組織完善設(shè)計(jì)方案或修改環(huán)評(píng)報(bào)告，確保相關(guān)內(nèi)容保持一致。

4.2 建設(shè)期管理優(yōu)化

要優(yōu)化建設(shè)期管理工作，必須落實(shí)建設(shè)期各項(xiàng)環(huán)保措施。首先在工程環(huán)保意識(shí)上做好思想建設(shè)，建設(shè)單位應(yīng)組織施工、環(huán)境監(jiān)理等單位（含分包單位）開展環(huán)保培訓(xùn)。其次應(yīng)做好設(shè)計(jì)與施工的交接工作，組織設(shè)計(jì)單位對(duì)施工單位進(jìn)行環(huán)保設(shè)計(jì)交底，并編制環(huán)保施工組織設(shè)計(jì)文件，以保證施工單位對(duì)建設(shè)階段的所有環(huán)保細(xì)節(jié)了如指掌。而在真正開展施工工作的過(guò)程中，住建部應(yīng)加強(qiáng)費(fèi)用保證、技術(shù)保證，強(qiáng)化工藝保證、監(jiān)理措施，及時(shí)跟蹤項(xiàng)目實(shí)施情況，全面落實(shí)設(shè)計(jì)文件中提出的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施。除了督促項(xiàng)目施工單位落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的環(huán)境保護(hù)措施外，還要及時(shí)恢復(fù)建設(shè)過(guò)程中受到影響或破壞的環(huán)境。尤其對(duì)于臨近驗(yàn)收階段還未恢復(fù)施工區(qū)域環(huán)境的情況，應(yīng)限期整改，以確保按期圓滿驗(yàn)收。

4.3 運(yùn)行期管理優(yōu)化

為排除建設(shè)期隱患，對(duì)于未開展環(huán)評(píng)的歷史遺留項(xiàng)目或工程，以現(xiàn)狀調(diào)查監(jiān)測(cè)的形式進(jìn)行驗(yàn)收，出具調(diào)查結(jié)果或結(jié)論；對(duì)已開展環(huán)評(píng)但未開展驗(yàn)收的項(xiàng)目，一律按照竣工環(huán)保驗(yàn)收流程開展項(xiàng)目驗(yàn)收，做到項(xiàng)目程序合理合法。將環(huán)保設(shè)施運(yùn)維檢修納入生產(chǎn)運(yùn)維管理，設(shè)備管理部門應(yīng)將污水處理、事故油池、隔聲降噪、危廢暫存等環(huán)保設(shè)施的運(yùn)維檢修納入日常生產(chǎn)運(yùn)維管理和考核，制定相應(yīng)的運(yùn)維管理規(guī)定。設(shè)備部組織運(yùn)維單位加強(qiáng)環(huán)保設(shè)施運(yùn)維檢修，并做好運(yùn)維檢修記錄，確保環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)行，堅(jiān)決杜絕擅自拆除或閑置環(huán)保設(shè)施的違法行為。

針對(duì)運(yùn)營(yíng)期的電磁、噪聲等因素對(duì)公眾造成的心理疑慮，可以邀請(qǐng)市民參觀釋疑。比如邀請(qǐng)社區(qū)管委會(huì)、變電站周圍市民代表進(jìn)入變電站，介紹變電站建設(shè)工藝流程、工作原理、噪聲治理方案和國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，用數(shù)據(jù)說(shuō)明變電站工頻電場(chǎng)、磁場(chǎng)強(qiáng)度和噪聲，消除公眾對(duì)電磁環(huán)境的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和疑惑。

4.4 退役期管理優(yōu)化

設(shè)備部和物資事業(yè)部要依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和公司管理制度、技術(shù)規(guī)范，加快推動(dòng)危險(xiǎn)廢物暫存場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)。首先要做好電網(wǎng)廢棄物暫存和處置的臺(tái)賬管理，確保臺(tái)賬完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，對(duì)電網(wǎng)廢棄物處置臺(tái)賬實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。建議各省公司建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。在日?；蚰甓缺O(jiān)督檢查中，如若發(fā)現(xiàn)電網(wǎng)廢棄物處置臺(tái)賬不完整、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的，納入年度環(huán)保工作考核。在監(jiān)督激勵(lì)方面，可采用績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)廢棄物無(wú)害化處置工作的技術(shù)監(jiān)督。在獎(jiǎng)懲機(jī)制中推動(dòng)退役設(shè)備往“看得清楚、管得清楚、查得清楚”的方向上發(fā)展。此外要實(shí)施對(duì)暫存設(shè)備進(jìn)行監(jiān)管的措施。比如對(duì)于暫時(shí)無(wú)法處理的廢鉛酸蓄電池（HW49）等危險(xiǎn)廢棄物，可以建設(shè)符合規(guī)范要求的廢棄鉛酸蓄電池等危險(xiǎn)廢棄物的暫存場(chǎng)所，防止暫存過(guò)程中出現(xiàn)環(huán)境污染。亦可積極開展科技研發(fā)，研制退役鉛酸蓄電池暫存艙，開發(fā)物資存儲(chǔ)智能管控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范暫存，防止二次污染。

5 結(jié)論

將電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保全過(guò)程管理工作分四個(gè)階段把握。首先，項(xiàng)目前期全面搜集所需資料和信息，做好選址選線的規(guī)劃和環(huán)保設(shè)施設(shè)計(jì)，盡量從根源上減少環(huán)保隱患。然后，建設(shè)期要從加強(qiáng)監(jiān)管的角度保證環(huán)保設(shè)計(jì)的落實(shí)和對(duì)環(huán)境的恢復(fù)工作。接著是運(yùn)行期要在保證環(huán)境因子達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，做好宣傳工作，消除公眾的心理疑慮。最后，退役期要在規(guī)范臺(tái)賬管理的同時(shí)，做好對(duì)暫存設(shè)備的監(jiān)管?？傊?，在國(guó)內(nèi)環(huán)保政策收緊、監(jiān)管力度加大、民眾環(huán)保意識(shí)提高的大背景下，電網(wǎng)企業(yè)只有對(duì)輸變電項(xiàng)目的環(huán)保管理全過(guò)程進(jìn)行全面優(yōu)化，才能為新型電力系統(tǒng)的建設(shè)和輸變電事業(yè)的綠色發(fā)展打造堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。