孫春蕾， 楊紅， 韓棟， 郝聰明*， 李虎

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心，北京 100081；2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081）

糧食安全是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題[1]，而農(nóng)田是糧食安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷快速發(fā)展，人口持續(xù)增長、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級、資源環(huán)境約束持續(xù)趨緊，農(nóng)產(chǎn)品剛性需求不斷增長，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯[2]。我國農(nóng)田資源稟賦較差，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。①基礎(chǔ)相對薄弱。人均農(nóng)田少、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田少、后備資源少的農(nóng)田基本格局長期存在。②細(xì)碎化問題突出。人均耕地面積約0.1 hm2，不到世界平均水平的50%，且全國現(xiàn)有耕地中，田坎、溝渠、田間道路占13%，機(jī)械化作業(yè)水平不高，農(nóng)作物耕種收割機(jī)械化水平僅占50%[3]。③農(nóng)田灌排設(shè)施薄弱。根據(jù)水利部2019年底數(shù)據(jù)，全國有效灌溉耕地面積達(dá)0.68 億hm2，只占我國耕地總量的50%，一半耕地是缺乏灌溉設(shè)施的“望天田”；中低產(chǎn)田約占全國耕地總量的69%，配套設(shè)施不完備[4]。這些問題是制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要因素，因此亟待通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，穩(wěn)固我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件。

黨中央、國務(wù)院圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，做出了一系列重大部署。2008年，黨的十七屆三中全會提出“加快中低產(chǎn)田改造、提高耕地質(zhì)量、大幅度增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比重”，此次會議對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作具有深遠(yuǎn)意義。2009年，中央一號文件正式提出“加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。大力推進(jìn)土地整治，搞好規(guī)劃，統(tǒng)籌安排土地整理復(fù)墾開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等各類建設(shè)資金，集中連片推進(jìn)農(nóng)村土地整治，實(shí)行田、水、路、林綜合治理，大規(guī)模開展中低產(chǎn)田改造，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比重”。2010年，中央一號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（以下簡稱《意見》）提出“把800個產(chǎn)糧大縣的基本農(nóng)田加快建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”；8月，十七屆五中全會提出“大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”，推動了全國范圍內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作的全面鋪開和實(shí)施。2013年，國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確要求“到2020年，建成旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8 億畝（0.53億hm2），畝均糧食綜合生產(chǎn)能力提高100 公斤以上”?！兑?guī)劃》的發(fā)布實(shí)施，在國家層面形成了統(tǒng)一的建設(shè)總體規(guī)劃，讓建設(shè)“旱能灌、澇能排”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田成為保障國家糧食安全的重要任務(wù)。2016年，首次在中央一號文件中提出“到2020年確保建成8億畝（0.53億hm2）、力爭建成10億畝（0.67億hm2）集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”的建設(shè)目標(biāo)。2018年，《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出“確保到 2022年建成 8 億畝（0.67 億 hm2）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，所有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一上圖入庫”。2019年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發(fā)〔2019〕50 號），進(jìn)一步明確了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措，并再次重申8 億畝（0.53 億hm2)及10億畝（0.67億hm2)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)目標(biāo)，并穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能；到2035年，通過持續(xù)改造提升，全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保有量進(jìn)一步提高，不斷夯實(shí)國家糧食安全保障基礎(chǔ)。

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是立足國家糧食安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做出的重要戰(zhàn)略部署，本研究根據(jù)全國31 ?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）（新疆含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）“十二五”至“十三五”10年間的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況，總結(jié)已有建設(shè)成效，分析高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中存在的主要問題，以期為新時期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供決策支持。

1 全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田10年建設(shè)情況

1.1 第一階段：“十二五”時期“五牛下田”開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

1.1.1 “十二五”時期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要特點(diǎn)2010年以來，發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）和水利部（以下簡稱“五部門”）認(rèn)真落實(shí)國家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)要求，積極組織開展建設(shè)工作。這一階段特點(diǎn)可概括為“五牛下田”、分散管理，發(fā)展改革委會同農(nóng)業(yè)部按照《全國新增1000 億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃》、財政部按照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃》、水利部按照《全國灌溉發(fā)展總體規(guī)劃》、國土資源部按照《全國土地整治規(guī)劃》分別組織實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。五部門根據(jù)各自規(guī)劃分解年度任務(wù)，省級政府將各部門建設(shè)任務(wù)進(jìn)行分解落實(shí)，細(xì)化相關(guān)配套政策、完成具體建設(shè)實(shí)施。該階段是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的初期階段，各部門在此階段主要是制定完善了相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，不斷規(guī)范建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施管理、項(xiàng)目驗(yàn)收和流程管理；同時不斷加大資金投入，保障建設(shè)任務(wù)的完成。以國土資源部門為例，該階段出臺了《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》《土地整治工程施工監(jiān)理規(guī)范》《土地整治工程質(zhì)量檢驗(yàn)與評定規(guī)程》《土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》，通過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程的制定實(shí)施規(guī)范了各種建設(shè)問題。

1.1.2 “十二五”時期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成情況根據(jù)“十二五”時期各省份上報的全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國共建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4 億畝（0.27 億 hm2），完成了建設(shè)任務(wù)[5]。從資金總量看，中央累計安排建設(shè)資金2 290 億元[6]，為各地持續(xù)開展建設(shè)提供了穩(wěn)定資金保障；從資金構(gòu)成看，中央和地方各級新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)投入約占全部財政資金投入的70%；從每公頃投資看，中央投資標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，2014年國家發(fā)改委和財政部分別將田間工程、中低產(chǎn)田改造標(biāo)準(zhǔn)提高到1.8 萬元·hm-2，較之前分別提高2 倍和10%[7]。

1.1.3 “十二五”時期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效 此階段建設(shè)成效主要表現(xiàn)為3個方面。一是完成了建設(shè)任務(wù)。大部分省份均完成了“十二五”規(guī)劃分解任務(wù)，其中內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、湖北等省份建設(shè)成效明顯，建成面積高于既定目標(biāo)任務(wù)（圖1）；從統(tǒng)計情況看，13個糧食主產(chǎn)省份建成面積2.8 億畝（0.19 億 hm2），占建成總量的72%。二是增加了耕地面積。建設(shè)新增耕地1 615 萬畝（107.67 萬 hm2），復(fù)墾土地 2.8 萬畝（8.53 萬 hm2）[8]，促進(jìn)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田集中連片布局。三是改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件。全國共新建改建田間道和生產(chǎn)路213萬km、新增和改善農(nóng)田防澇面積1.035億畝（0.069億hm2），農(nóng)民人均年收入增加1 300余元[9]。通過第一階段高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)施，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，特別是田間道和生產(chǎn)路、農(nóng)田灌排設(shè)施、農(nóng)田防護(hù)工程的完善為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活提供了較大便利，提高了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的保障能力。

圖1 2011—2015年全國各省（自治區(qū)、直轄市）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成情況Fig.1 Completion of well-facilitated farmland construction in all provincial-level region of China from 2011 to 2015

1.2 第二階段：“十三五”時期（2018年前）“五牛合力”開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

1.2.1 “十三五”時期（2018年前）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要特點(diǎn) “十三五”時期五部門協(xié)同力度不斷增強(qiáng)，各部門密切合作，推進(jìn)了制度、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管考核、上圖入庫等方面的協(xié)調(diào)配合，“五牛合力”建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的局面逐步形成。首先是制度設(shè)計不斷健全，聯(lián)合開展建設(shè)工作成為必然要求。2016年，中發(fā)1 號文件提出“整合完善建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管考核、統(tǒng)一上圖入庫”；2017年，《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意見》提出統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)管、資金投入等要求。相關(guān)文件的出臺為五部委聯(lián)合開展建設(shè)工作提供了制度支撐。其次是規(guī)劃布局不斷融合，五部門按照《規(guī)劃》要求，并結(jié)合各部門建設(shè)重點(diǎn)，聯(lián)合實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，特別是在縣市級層面，加大了規(guī)劃布局的融合和統(tǒng)一。再次是評價考核不斷統(tǒng)一，2016年，國家標(biāo)準(zhǔn)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價規(guī)范》的發(fā)布實(shí)施，以及五部門2016年度考核工作的正式部署開展，有效促進(jìn)了五部門在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后期評價和考核方面的“聯(lián)合作戰(zhàn)”。最后是上圖入庫不斷推進(jìn)，2017年五部門下發(fā)《切實(shí)做好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫工作的通知》，明確要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)要求開展上圖入庫，推進(jìn)了五部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有據(jù)可查、全程監(jiān)控、精準(zhǔn)管理和資源共享。

1.2.2 “十三五”時期（2018年前）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成情況 以2016年度五部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)考核數(shù)據(jù)為例，考核工作明確了考核范圍、內(nèi)容、步驟和工作要求，規(guī)范了各省份上報數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；在此基礎(chǔ)上，采取了“省級自評+部門評價”的方式，五部門聯(lián)合對各省份上報數(shù)據(jù)結(jié)合“農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”及各部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)計結(jié)果，進(jìn)行了偏差修正，確保數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。從五部委考核數(shù)據(jù)看，2016年度共完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)560 余萬hm2，每公頃投資與“十二五”時期相比有所提高，但也有部分省份(直轄市、自治區(qū))如四川、陜西、天津等資金保障壓力較大，投入有所減少。

1.2.3 “十三五”時期（2018年前）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效 此階段建設(shè)成效主要表現(xiàn)為4個方面。一是建設(shè)數(shù)量上，各省(市、區(qū))進(jìn)展較為順利，其中黑龍江、廣東、重慶等省(市、區(qū))建成面積高于既定目標(biāo)，較好地完成了年度建設(shè)任務(wù)（圖2）；同時各省(市、區(qū))結(jié)合地方實(shí)際，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)生態(tài)化，加快了科技化現(xiàn)代化農(nóng)田建設(shè)工作。二是建設(shè)質(zhì)量上，補(bǔ)充完善了田、土、水、路、林、電、技、管等方面基礎(chǔ)設(shè)施短板，有效降低了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境污染負(fù)荷，提高了農(nóng)田有機(jī)質(zhì)含量和地力水平。三是建設(shè)管理上，日常監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制不斷健全，特別是上圖入庫等管理制度日益規(guī)范，夯實(shí)了國家糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。四是帶動農(nóng)村上，農(nóng)民通過投工投勞、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)田入股等參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)模化經(jīng)營，拓寬了農(nóng)民增收渠道；同時農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，便利了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)輸條件，美化了農(nóng)村景觀風(fēng)貌。如貴州省遵義市綏陽縣某高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，流轉(zhuǎn)土地3 200 畝（213.33 hm2）打造觀賞性田園和花卉園，每年吸引30 萬余游客，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)收190 萬元，促進(jìn)了農(nóng)民收入持續(xù)增長以及和諧宜居農(nóng)村的建設(shè)[9]。

圖2 2016年全國各省份高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成情況Fig.2 Completion of well-facilitated farmland construction in all provincial-level region of China in 2016

總體看，至2017年底五部門在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，有力推動了“藏糧于地”戰(zhàn)略實(shí)施。但由于我國耕地自然稟賦基礎(chǔ)不好，加之農(nóng)田設(shè)施建設(shè)歷史欠賬太多、資金投入與實(shí)際建設(shè)需求相比仍有較大差距等，已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田無論是數(shù)量規(guī)模還是質(zhì)量等級，都不適應(yīng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求[10]；同時由于各部門職能交叉，個別高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在規(guī)劃和組織實(shí)施等方面存在位置重疊、重復(fù)投資等問題，需要重新審視管理機(jī)制、不斷改進(jìn)實(shí)施方式、全力推進(jìn)建設(shè)工作。

1.3 第三階段：“十三五”時期（2018年后）“一家統(tǒng)管”開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

1.3.1 “十三五”時期（2018年后）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要特點(diǎn) 黨的十九屆三中全會后，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)職責(zé)統(tǒng)一整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，改變了過去“五牛下田”分散管理的問題，也理順了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的工作機(jī)制，該階段高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與過去相比有5 方面特點(diǎn)。一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全面指導(dǎo)建設(shè)工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全面負(fù)責(zé)制定農(nóng)田建設(shè)政策、規(guī)章制度等，統(tǒng)籌安排建設(shè)任務(wù)、管理項(xiàng)目建設(shè)、開展監(jiān)督評價等。二是實(shí)行集中統(tǒng)一管理體制。統(tǒng)一了規(guī)劃布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施、驗(yàn)收評價、上圖入庫等工作，促進(jìn)全流程監(jiān)管。三是明確了省、市、縣三級具體職責(zé)。省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭制定省級規(guī)劃，組織完成本省建設(shè)任務(wù)，分解年度工作方案，組織開展竣工驗(yàn)收和監(jiān)督檢查工作；市級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本市農(nóng)田建設(shè)工作，承擔(dān)初步設(shè)計審批、竣工驗(yàn)收、監(jiān)督檢查等工作；縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、建立項(xiàng)目庫，開展具體建設(shè)工作。四是簡化了前期管理程序。與以往相比，簡化了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目前期工作程序，壓減了項(xiàng)目建議書和可行性研究報告的編制審批環(huán)節(jié)，實(shí)行簡約管理模式；同時以縣為單位建立項(xiàng)目庫，具體做法是依據(jù)縣級規(guī)劃將項(xiàng)目落實(shí)到田塊，規(guī)劃出一系列項(xiàng)目（達(dá)到項(xiàng)目儲備深度），再由縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以項(xiàng)目庫為基礎(chǔ)，直接編制審批項(xiàng)目初步設(shè)計，節(jié)約了前期工作時間和經(jīng)費(fèi)。五是實(shí)現(xiàn)了部省聯(lián)合的激勵約束機(jī)制。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價激勵實(shí)施辦法，安徽、廣西、山東等省份也紛紛出臺了省級激勵實(shí)施辦法。部級層面根據(jù)年度糧食安全生產(chǎn)責(zé)任制、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)考核情況和當(dāng)年進(jìn)展情況，確定擬激勵省份，每個省份給予1～2 億元建設(shè)資金；省級部門對本省激勵機(jī)制進(jìn)行細(xì)化，重點(diǎn)明確不得納入激勵名單的情況，自上而下健全了激勵和約束機(jī)制。

1.3.2 “十三五”時期（2018年后）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成情況 根據(jù)2018年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)綜合評價情況通報，建設(shè)規(guī)劃任務(wù)為8 000 萬畝（533.33 萬hm2）。其中，已全部分解落實(shí)到縣8 000 萬畝（533.33 萬 hm2），已落實(shí)到具體項(xiàng)目7 840 萬畝（522.67 萬hm2），開工建設(shè)（含已建成）的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積達(dá)7 360萬畝（490.67萬hm2）[11]；資金投入仍以財政資金為主，財政資金投入、社會資本投入占比分別為88%、12%，財政資金仍是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入的主渠道。據(jù)2019年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)綜合評價情況通報，建設(shè)規(guī)劃任務(wù)為 8 000 萬畝（533.33 萬 hm2），建成 8 150 萬畝（543.33萬hm2）[12]，完成了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。

1.3.3 “十三五”時期（2018年后）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效 一是全力推進(jìn)建設(shè)工作。在機(jī)構(gòu)改革調(diào)整和疫情防控工作雙重壓力下，大部分省份積極推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目實(shí)施，基本完成建設(shè)任務(wù)，取得了較好成效。二是創(chuàng)新投、融資機(jī)制。2019年度各地加大了地方政府資金投入，通過創(chuàng)新投、融資等方式，每公頃投資較往年有所提高，如山東省充分發(fā)揮了社會資本帶動作用，從2019年建設(shè)情況看，全省有24個新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加入項(xiàng)目實(shí)施，吸引社會資金3 436萬元，落實(shí)建設(shè)任務(wù)5.17萬畝（3 446.67 hm2）[13]。三是完成重點(diǎn)省份激勵獎勵，2018年度完成了河南、江蘇、江西、安徽4個工作績效突出省份的獎勵激勵工作，2019年度完成了廣東、河南、江西、黑龍江、山東5個工作績效突出省份的獎勵激勵工作。

2 面臨挑戰(zhàn)和主要問題

國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發(fā)〔2019〕50 號）中明確，到2020年要確保建成8 億畝（0.53 億 hm2）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，到 2022年要建成 10 億畝（0.67 億hm2），以穩(wěn)定保障糧食產(chǎn)能在1萬億斤（0.5萬億kg）以上，約占我國糧食總產(chǎn)量的80%[14]，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)壓力陡增；同時，機(jī)構(gòu)改革后地方管理方式慣性猶存、配套政策尚未完全調(diào)整公布、資金保障壓力大、重點(diǎn)流程環(huán)節(jié)需加強(qiáng)等問題突出，這些挑戰(zhàn)和困難成為完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要障礙因素。

2.1 制度設(shè)計不夠完善

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理機(jī)制重大調(diào)整的背景下，規(guī)劃、預(yù)算定額、建設(shè)通則等頂層制度需要在全盤考慮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況基礎(chǔ)上，重新設(shè)計和制定，因此現(xiàn)階段尚未完全調(diào)整到位。新時期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作需要新標(biāo)準(zhǔn)可依、新規(guī)范約束、新制度指導(dǎo)，亟待加快建立集中高效規(guī)范統(tǒng)一的農(nóng)田建設(shè)管理體系。劉永年[15]指出，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中缺乏指導(dǎo)性文件是我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的問題之一。目前，我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要參照GB/T 30600—2014《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》[22]，雖然該通則對我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)具有一定的指導(dǎo)作用，但高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中缺少明確的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計規(guī)范。

2.2 資金保障不夠充足

強(qiáng)化資金保障是當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的重要難題，隨著近年來建設(shè)任務(wù)增加、建設(shè)成本提高，資金需求呈現(xiàn)增長態(tài)勢。目前，按農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資不低于2.25萬元·hm-2的標(biāo)準(zhǔn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需要中央、省、市財政共同配合，社會資本、金融資本共同投入完成；在此基礎(chǔ)上，如要建設(shè)適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，平原地區(qū)資金需達(dá)4.5萬元·hm-2，丘陵山區(qū)投入還要更高[16]，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求和保障壓力較大。全國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及耕地面積存在差異，且大多耕地面積廣闊，區(qū)域交通、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不健全，資金投入需求量大[17]。地方財政投入政策不明確，配套資金投入相對不足，區(qū)縣級財政資金投入缺少明確規(guī)定[18]。資金投入與耕地稟賦不匹配造成投資管理效益低、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目主體融資難度大、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后期維護(hù)困難等問題，使項(xiàng)目對社會資金吸納能力有限，是限制PPP（public-private partnership）模式構(gòu)建的重要因素[19]。

2.3 管理環(huán)節(jié)不夠規(guī)范

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)管理和監(jiān)管問題仍需加強(qiáng)，特別是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)前期工作簡化后的項(xiàng)目監(jiān)管、規(guī)劃引導(dǎo)、上圖入庫、資金管理以及在疫情等特殊情況影響下如何保障建設(shè)任務(wù)完成等問題需要予以重視。此外，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及職能部門較多，建設(shè)過程需進(jìn)行多部門的協(xié)調(diào)[20]。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中，因部門間協(xié)調(diào)問題導(dǎo)致的工作受阻等問題不容輕視。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、綜合性高的工作。項(xiàng)目整體規(guī)模較大，且存在諸多環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)又存在工作分工，這就使得管理工作具有一定的復(fù)雜性。另外，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)不應(yīng)只是建設(shè)，建成后的管理維護(hù)工作同樣是建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，而“重建輕管”現(xiàn)象普遍存在[21]。建成區(qū)域內(nèi)工程設(shè)施的維護(hù)及機(jī)械設(shè)備的調(diào)度與養(yǎng)護(hù)等問題也是管理工作的重要環(huán)節(jié)，目前針對該環(huán)節(jié)的管理相較于建設(shè)過程較為薄弱。

3 展望

確保完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，既需要正視面臨的困難挑戰(zhàn)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田已有的建設(shè)基礎(chǔ)，更需要從加強(qiáng)制度設(shè)計、創(chuàng)新投融資機(jī)制、強(qiáng)化重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管等方面入手，完善制度、創(chuàng)新手段、改進(jìn)方式，完成既定目標(biāo)。

3.1 抓好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)制度設(shè)計

一是推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作的法制進(jìn)程。當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)還存在著諸如規(guī)定政策碎片化、運(yùn)行管理機(jī)制不夠健全、群眾權(quán)益保障不足等操作層面的問題，亟需通過立法對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)活動進(jìn)行規(guī)范，制定《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)條例》，明確各級政府的職責(zé)和法定義務(wù)，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作進(jìn)行宏觀管控，強(qiáng)化實(shí)施管理，依法保障群眾權(quán)益。二是加快編制高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)預(yù)算定額。預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)項(xiàng)目投資管理的重要基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，是制定項(xiàng)目不同管理階段投資標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。2002年，水利部制定了《水利建筑工程概算定額》《水利建筑工程預(yù)算定額》《水利工程施工機(jī)械臺時費(fèi)定額》《水利工程設(shè)計概（估）算編制規(guī)定》等；2011年，國土資源部和財政部修訂了《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》，各省份結(jié)合各地實(shí)際情況出臺了地方定額標(biāo)準(zhǔn)。部門職能整合后應(yīng)順應(yīng)管理形勢要求，充分借鑒原有預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，同時充分考慮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容完善、技術(shù)進(jìn)步、工程材料和勞動成本提高等因素，加快制定契合現(xiàn)階段高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)狀況的國家和地方預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。三是修訂完善《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》。2014年實(shí)施的通則由各部門共同編制，核心是實(shí)現(xiàn)各部門建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的銜接，已不適應(yīng)現(xiàn)有形勢要求。應(yīng)盡快對通則進(jìn)行修訂完善，從國家層面規(guī)范高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作。在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，著力開展土壤改良、培肥地力、深耕深松、有機(jī)質(zhì)提升等工作，重視并建設(shè)好耕地本底條件，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)數(shù)量質(zhì)量雙提升。

3.2 創(chuàng)新投融資機(jī)制撬動資金投入

一是建立明確的分級負(fù)擔(dān)財政投入機(jī)制。各省份按本地區(qū)財政資金情況，明確省、市、縣三級高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入分擔(dān)比例。如山東省明確規(guī)定，由省財政配套6 000 元·hm-2，市縣財政配套1 500 元·hm-2，中央、省、市三級資金按因素法分配到縣，由縣里統(tǒng)籌撥付到具體項(xiàng)目。二是充分發(fā)揮金融資本撬動作用。探索構(gòu)建金融資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的途徑和方式，鼓勵地方采取投資補(bǔ)助、以獎代補(bǔ)、財政貼息等方式，有序引導(dǎo)金融資金投入增加；同時，鼓勵市、縣政府發(fā)行政府專項(xiàng)債券（如鄉(xiāng)村振興債券等），完善新增耕地指標(biāo)的核實(shí)、調(diào)劑和收益分配機(jī)制，支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。如南通市提出，新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)要達(dá)到1%以上，以縣為單位落地上圖，即每新建100畝（6.67 hm2）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，增加1畝（0.067 hm2）以上耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，通過指標(biāo)交易有效保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展等資金。三是積極引導(dǎo)社會資本投資拉動能力。帶動龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、土地所有權(quán)人等新型農(nóng)業(yè)主體積極性，根據(jù)新型農(nóng)業(yè)主體經(jīng)營要求配套提升自動灌溉、溫度控制系統(tǒng)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，形成以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為引導(dǎo)，社會資本配套建設(shè)的投資拉動效應(yīng)。需注意的是，引導(dǎo)社會資本應(yīng)充分考慮項(xiàng)目區(qū)位、經(jīng)營內(nèi)容、經(jīng)營主體投資能力，因地制宜、合理部署工程措施。

3.3 強(qiáng)化高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管

針對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的問題，建議重點(diǎn)抓好以下工作。一是構(gòu)建國家、省、市、縣四級農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃體系。根據(jù)2021年9月新出臺的《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，加快編制省、市、縣農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的總體建設(shè)布局、年度任務(wù)安排。二是加強(qiáng)程序簡化后的項(xiàng)目監(jiān)管。順應(yīng)改革趨勢，做好簡化程序后的項(xiàng)目監(jiān)管工作，抓好項(xiàng)目庫流程管理以及招投標(biāo)、組織實(shí)施、工程驗(yàn)收等主要工作環(huán)節(jié)；積極開展農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)機(jī)制研究，著力解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)和移交管理問題。三是重點(diǎn)推進(jìn)上圖入庫工作。研發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的統(tǒng)一上圖入庫系統(tǒng)，對五部門未上圖入庫的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和新建、新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)行統(tǒng)一上圖入庫，建立信息化管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田有據(jù)可查、精準(zhǔn)管理。四是加快績效管理機(jī)制構(gòu)建。加強(qiáng)對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的分配使用和過程管理，建立全流程績效管理機(jī)制，強(qiáng)化績效評價過程約束和結(jié)果應(yīng)用，促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的合理配合和使用效益的提升。五是做好特殊時期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作。在當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的疫情防控形勢下，加強(qiáng)對各地特別是基層高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的跟蹤指導(dǎo)，在督促各地做好安全保障工作的同時，加快推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)。