王宇燦, 沈 山*, 郭里麗, 胡庭浩

(1.江蘇師范大學(xué) 地理測繪與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院,江蘇 徐州 221116; 2.鎮(zhèn)江市丹徒土地儲備中心,江蘇 鎮(zhèn)江 212100)

2019年5月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》出臺,其中的國土空間規(guī)劃體系中的實用性村莊規(guī)劃成為鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)與管理的法定依據(jù).此后,江蘇省開展了以“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃為引領(lǐng)的多項工作,全面推動鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè).農(nóng)宅建設(shè)管控作為鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)的重要一環(huán),深刻影響著鄉(xiāng)村發(fā)展及國土資源利用效率的提升.目前，關(guān)于農(nóng)宅建設(shè)管控的研究多以新型城鎮(zhèn)化和國土空間規(guī)劃為背景,探究鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)[1]、農(nóng)村居民點整治[2]以及農(nóng)村風貌建設(shè)等問題[3],鮮少有研究探討實用性村莊規(guī)劃編制中農(nóng)宅建設(shè)管控的具體方法.村莊規(guī)劃如何更好地支持農(nóng)宅建設(shè)管控,為鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展提供支撐,值得深入探討.本文通過梳理江蘇省農(nóng)宅建設(shè)管控政策,研判現(xiàn)狀問題,從村莊規(guī)劃編制的視角,提出農(nóng)宅建設(shè)的管控策略與方法,為江蘇省農(nóng)宅建設(shè)管控的政策制定、工作管理提供參考.

1 江蘇省農(nóng)宅建設(shè)管控政策演進

對農(nóng)宅建設(shè)的管控源于城鎮(zhèn)化背景下產(chǎn)生的“無序擴張、外擴內(nèi)空”問題[4].由于我國對農(nóng)宅建設(shè)的管控具有很強的政策性,梳理不同時期相應(yīng)的政策關(guān)注熱點是研究管控策略的基礎(chǔ).1978年以來,農(nóng)宅建設(shè)管控可劃分為3個階段，見表1.

表1 國家和江蘇省關(guān)于農(nóng)宅建設(shè)管控政策演進(1978年至今)

江蘇省針對農(nóng)宅建設(shè)的管控政策可追溯至2000年出臺的《江蘇省土地管理條例》.2005年12月,江蘇省政府辦公廳發(fā)布《江蘇省建設(shè)用地審批辦法》,農(nóng)宅建設(shè)從申請、選址到審批都有了較為嚴格的限制條件.2006年3月江蘇省委省政府發(fā)布《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村的若干意見》,提出加強農(nóng)村集中居住村規(guī)劃設(shè)計,自此,江蘇省各地方開始推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作,引導(dǎo)居民相對集中居住,形成相對集中的“塊狀”布局,實行區(qū)域性管理.2019年4月,江蘇省自然資源廳發(fā)布《江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善技術(shù)指南(試行)》,按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的思路,村莊規(guī)劃需要將村莊分類落實到具體的農(nóng)宅建設(shè)上,提出差異化的管控策略[5].2020年6月,江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布《關(guān)于加強和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理工作的通知》,要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門全面協(xié)調(diào)農(nóng)村宅基地改革管理問題，自然資源部門落實宅基地用地規(guī)模布局問題.自此,在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各單位建立工作協(xié)調(diào)機制,共同組織宅基地盤活利用,聯(lián)合開展對農(nóng)宅建設(shè)的審批監(jiān)管.

2 江蘇省農(nóng)宅建設(shè)中存在的問題

2.1 宏觀:宅基地布局分散,人居環(huán)境改善遲緩

江蘇省自然環(huán)境的差異和主觀選擇的干預(yù),使得宅基地在空間分布上形態(tài)各異[6],主要形成耕地半徑導(dǎo)向的塊狀、依路沿河分布的條帶狀、地形地貌限制的散點狀3種類型(圖1).宅基地單體規(guī)模普遍偏大,部分區(qū)域戶均宅基地用地面積為220～260 m2,遠超國家標準(150 m2/戶)[7].集中度南北差異顯著,部分區(qū)域布局相對分散[8],公共服務(wù)均等化要求下的基礎(chǔ)設(shè)施空間組織相對困難,投入成本較大.

圖1 江蘇省農(nóng)村宅基地分布主要類型示意圖

近年來,江蘇省政府比較重視對農(nóng)村實施遷村并點和集中居住改造,但對村莊內(nèi)部原有宅基地的整理、利用缺乏較為明晰的要求.老舊宅基地整治管護工作滯后,生活垃圾處理、污水處理問題較多,公共衛(wèi)生狀況時好時差;閑置宅基地退出整理問題缺乏引導(dǎo),出現(xiàn)鐘擺式閑置[9].老舊宅基地片區(qū)臟亂差與低效利用問題并行,人居環(huán)境改善難以深入.

2.2 中觀:宅基地空間無序擴張,耕地保護壓力增大

蘇北傳統(tǒng)習(xí)俗和城鎮(zhèn)化的推進,蘇南居民富裕和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展導(dǎo)致江蘇新增宅基地需求持續(xù)增加,引發(fā)更新住房的浪潮.江蘇地理環(huán)境優(yōu)越,宅基地周邊均為優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū),而村民集體組織對建設(shè)監(jiān)管意識薄弱,住房更新與擴建時占用耕地的比例居高不下.據(jù)調(diào)查,江蘇省城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴張占用耕地面積為全國最高,農(nóng)村居民點侵占耕地面積占總面積的17%[10].同時,江蘇設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展位居全國前列,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模擴大過程中,農(nóng)民多以發(fā)展農(nóng)用設(shè)施之名,擴大宅基地用地規(guī)?；蛟诟貎?nèi)建設(shè)農(nóng)用設(shè)施用于經(jīng)營畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖,甚至工業(yè)商品生產(chǎn),對耕地產(chǎn)生不同程度的破壞和占用.

針對當前宅基地存在的圈占土地、亂占濫用耕地等突出問題,江蘇省雖有系列約束政策,但對鄉(xiāng)村自上而下的統(tǒng)一管理難以深入到各地方農(nóng)宅建設(shè)中,管控實操中又缺少專業(yè)技術(shù)人員支撐,因此，至今未形成科學(xué)有效的農(nóng)村宅基地侵占耕地行為的管控措施[2].

2.3 微觀:農(nóng)房風貌多樣,村莊風貌難以統(tǒng)一

農(nóng)房建設(shè)風格帶有很強的時代特征和地域性.改革開放以來,江蘇省農(nóng)房建設(shè)按時期可分為非規(guī)劃管控下的“瓦房院落時期”“磚混洋房時期”和初步規(guī)劃管控下的“多元并存時期”.20世紀五六十年代，多為單層“一堂兩室”的土墻房；七八十年代以磚瓦房為主，并增建廂房圍合成院落；進入90年代后，借鑒城市建筑風格，農(nóng)房多趨向多層磚混洋房.非統(tǒng)一規(guī)劃的自發(fā)建房[11]，使農(nóng)房形式風格多樣，村莊整體風貌協(xié)調(diào)度較差.塑造具有特色的村莊風貌，成為新時期村莊規(guī)劃較為迫切的任務(wù).

3 規(guī)劃變革背景下江蘇省農(nóng)宅建設(shè)管控思路與優(yōu)化策略

實用性村莊規(guī)劃中，可以通過宏觀尺度對村域內(nèi)宅基地的分類調(diào)整、中觀尺度對宅基地邊界的科學(xué)優(yōu)化、微觀尺度對宅基地上建筑要素的規(guī)范設(shè)計,構(gòu)建“宏觀-中觀-微觀”空間維度嵌套的農(nóng)宅建設(shè)管控思路,實施“分類管控、邊界管控、要素管控”的精細化管控方式(圖2).從規(guī)劃編制要求及內(nèi)容來看,首先，銜接鎮(zhèn)村布局規(guī)劃,基于自然村不同發(fā)展定位,劃分自然村內(nèi)宅基地管控類型;其次，重視耕地保護,基于第3次全國國土調(diào)查(簡稱“三調(diào)”)數(shù)據(jù)及土地利用總體規(guī)劃約束性用地指標,整治宅基地侵占耕地現(xiàn)象,劃定宅基地建設(shè)邊界;最后,關(guān)注農(nóng)房建設(shè)對村莊風貌的影響,借鑒控制性詳細規(guī)劃要素管控辦法,通過建設(shè)指標的剛性約束和外觀風格的彈性引導(dǎo),制定建設(shè)要素管控導(dǎo)則,為農(nóng)房建設(shè)實施提供科學(xué)參考.

圖2 規(guī)劃變革背景下農(nóng)宅建設(shè)管控路徑框架

3.1 宏觀:銜接上位規(guī)劃,實施分類管控

面對村莊分散的結(jié)構(gòu)體系,村莊規(guī)劃向上銜接鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中對自然村的分類及要求,縱向傳導(dǎo)細化落實到自然村內(nèi)宅基地的分類管控.與其他省份對行政村劃分村莊發(fā)展類型不同,2020年,江蘇省各地鎮(zhèn)村布局規(guī)劃以自然村為規(guī)劃單位,根據(jù)自然村發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等,細化5種發(fā)展類型,按照“管點控面”的分類發(fā)展模式,為自然村內(nèi)農(nóng)宅建設(shè)管控提供了上位規(guī)劃指導(dǎo).

村莊規(guī)劃以行政村為單位劃分規(guī)劃管理單元,以自然村分類為依據(jù)劃分宅基地管控單元,對5類自然村內(nèi)的宅基地分類劃區(qū).《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中規(guī)定,在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃由市縣自然資源主管部門組織編制,因此,若行政村涉及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)城郊融合類自然村遵從上一級詳細規(guī)劃統(tǒng)一安排,農(nóng)宅建設(shè)管控納入城市管控范疇;界外的集聚提升類、特色保護類、其他一般類村莊內(nèi)的農(nóng)宅建設(shè),納入宅基地管控單元;搬遷撤并類自然村以“遠近結(jié)合,逐步搬遷”為原則退出宅基地,逐步引導(dǎo)村民向集中新建居民點搬遷,通過宅基地復(fù)墾或復(fù)綠、廢棄地綜合修復(fù)工程,促進遷出區(qū)恢復(fù)耕地綠地(圖3).同時,根據(jù)5類自然村發(fā)展要求,針對各典型自然村人居環(huán)境質(zhì)量的影響要素和居民意愿,分別設(shè)計適合不同地域特色、不同人居環(huán)境的農(nóng)宅建設(shè)管控原則,對管控內(nèi)容和工程措施要素進行詮釋,歸納出區(qū)域性、差異性、典型性的農(nóng)宅建設(shè)管控策略[12],為村莊范圍內(nèi)的農(nóng)宅建設(shè)管控提供精細化、精準化的約束與指導(dǎo).

圖3 農(nóng)宅建設(shè)中宅基地分類管控示意圖

3.2 中觀:落實耕地保護,劃定邊界管控

在組織開展農(nóng)宅建設(shè)現(xiàn)狀和需求情況統(tǒng)計調(diào)查中發(fā)現(xiàn),現(xiàn)狀建設(shè)中宅基地利用上存在違法占用永久基本農(nóng)田、被劃入生態(tài)保護紅線內(nèi)等問題.為落實國家糧食生產(chǎn)安全和生態(tài)保護的戰(zhàn)略要求,規(guī)劃需要劃定宅基地邊界范圍,實現(xiàn)由自然村“點位管控”向宅基地“邊界管控”的轉(zhuǎn)換(圖4).由于各級國土空間總體規(guī)劃仍處于全面推進的編制過程中,上位規(guī)劃在一段時間內(nèi)存在不確定性,現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的目標和三調(diào)成果成為上下級規(guī)劃之間指標、邊界等要素傳導(dǎo)的主要依據(jù).規(guī)劃以三調(diào)成果為基礎(chǔ),在指標上與現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的2020年約束性用地指標原則上保持一致,將三調(diào)成果與《江蘇省村莊規(guī)劃編制指南(試行)(2020年版)》用地分類相匹配,劃分農(nóng)林用地、建設(shè)用地、自然保護與保留用地,得到村域3類用地現(xiàn)狀情況;再提取土地利用規(guī)劃中用途管制區(qū),將建設(shè)用地范圍與限制建設(shè)用地區(qū)進行疊加分析處理,得到村域用地沖突地塊圖斑;遵循“保護永久基本農(nóng)田”“嚴守生態(tài)保護紅線”的原則,在核實地類利用狀態(tài)和協(xié)調(diào)各規(guī)劃沖突的基礎(chǔ)上,確定沖突地塊的空間位置、使用情況,界定沖突地塊邊界,向自然資源和規(guī)劃部門反饋永久基本農(nóng)田與建設(shè)用地存在沖突的現(xiàn)狀問題,為上級國土空間規(guī)劃部門制定沖突地塊整理拆除或保留調(diào)整方案提供基礎(chǔ)性信息.同時,村莊規(guī)劃以衛(wèi)星遙感影像作為底圖,明確宅基地與房前屋后耕地的界限,規(guī)范農(nóng)宅建設(shè)中宅基地邊界,為村莊管理提供可實施性的分類管控圖則,實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)對農(nóng)宅建設(shè)管控“一張圖”.

圖4 農(nóng)宅建設(shè)中宅基地邊界管控劃定思路

3.3 微觀:規(guī)范農(nóng)房設(shè)計,明確要素管控

自主建房引發(fā)的村莊風貌差異,需要從微觀上對宅基地上的農(nóng)房加強管控指導(dǎo).結(jié)合江蘇省農(nóng)村居住分布特點及分類情況,集聚提升類村莊成為農(nóng)宅建設(shè)的主要對象,規(guī)劃對其采取組團聯(lián)片式建設(shè),選擇風格相同或相近的戶型,借鑒控制性詳細規(guī)劃的管控方式,通過指標量化、圖則標定,編制農(nóng)房建設(shè)要素管控導(dǎo)則,使規(guī)劃方案能實際指導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)工作,以統(tǒng)一村莊風貌.

對新建、翻建農(nóng)宅,需要兼顧建設(shè)指標的剛性約束和外觀風格的彈性引導(dǎo),從“用地匹配、建筑選型、外觀匹配、整體布局”4方面提出對農(nóng)宅建設(shè)的規(guī)范要求(圖5).明確建設(shè)指標限制條件,以鎖定宅基地用地規(guī)模及建筑體量外形,同時，結(jié)合當?shù)刈匀粭l件和地域文化特征,增加農(nóng)房建設(shè)風格的科學(xué)規(guī)范化設(shè)計,向農(nóng)民提供效果示意圖,引導(dǎo)農(nóng)戶對農(nóng)房風格達成審美共識.農(nóng)戶根據(jù)管控導(dǎo)則，結(jié)合自身宅基地條件,征詢相鄰村民意見后,明確院墻位置、宅院面積,確定宅院內(nèi)部具體功能布局和院門圍墻、建筑門窗、墻面、欄桿等外觀構(gòu)建的材質(zhì)、色彩與裝飾,鄉(xiāng)村建筑風貌在農(nóng)房建設(shè)更新中逐步提升改善.

圖5 農(nóng)宅建設(shè)要素管控示意圖

4 結(jié)語

伴隨農(nóng)宅管控政策的不斷調(diào)整,其管控措施和手段也更為標準化、精細化.國土空間規(guī)劃體系中,村莊規(guī)劃將成為涉農(nóng)政策統(tǒng)籌的平臺[1].本文從江蘇省村莊規(guī)劃的實踐探索中,提出對農(nóng)宅建設(shè)管控的優(yōu)化策略:在市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃未出臺前,“分步報批”階段村莊規(guī)劃.應(yīng)針對農(nóng)宅建設(shè)中存在的問題,厘清現(xiàn)有各類規(guī)劃的傳導(dǎo)內(nèi)容:以鎮(zhèn)村布局規(guī)劃對自然村的分類為依據(jù),以三調(diào)成果為基礎(chǔ)底圖,以土地利用規(guī)劃建設(shè)指標為約束,實現(xiàn)規(guī)劃聯(lián)動.對農(nóng)宅建設(shè)提出“宏觀-中觀-微觀”空間維度嵌套的管控思路,實施“分類管控、邊界管控、要素管控”的精細化管控方式.待鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制完成后,銜接上位規(guī)劃再進行相應(yīng)調(diào)整完善.