孫映祥，楊 繁，梁 凱，韓亞琴

（1.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149； 2.自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034）

多年來，石油、天然氣作為重要化石能源為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要支撐。2020年我國的一次能源消費結(jié)構(gòu)中，石油、天然氣占比為28%，同時，石油對外依存度攀升至73%，天然氣為41%[1]。面對當前能源資源供需約束，以及全球應對氣候變化提出的碳減排目標等更大壓力和新挑戰(zhàn)，油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展成為必然趨勢。

面對當前我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新要求，注重提高資源綜合利用效率，最大程度減少對周邊人居環(huán)境及生態(tài)環(huán)境造成不良影響的綠色礦山建設[2]，成為油氣行業(yè)，特別是上游的勘探開發(fā)更好地轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要現(xiàn)實路徑。

本文結(jié)合綠色礦山遴選工作，以及在實地調(diào)研了解部分陸上油氣田綠色礦山建設等情況的基礎上，系統(tǒng)梳理分析了陸上油氣田綠色礦山建設現(xiàn)狀和存在的問題，提出更好地推進相關(guān)建設工作的意見建議，對于推動油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、助推碳減排目標的實現(xiàn)具有參考意義。

1 綠色礦山建設現(xiàn)狀

1.1 我國綠色礦山建設概況

2010年，國土資源部出臺的《關(guān)于貫徹落實全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃 發(fā)展綠色礦業(yè)建設綠色礦山工作的指導意見》（國土資發(fā)〔2010〕119號），是第一部提出綠色礦山建設標準要求的文件。自2011—2014年，按照“試點先行，整體推進”的原則，分四批先后公告了37家、183家、239家、202家，共661家國家級綠色礦山試點單位[2]，涉及油氣、有色、冶金、黃金、化工、非金屬及建材等行業(yè)，其中，陸上油氣試點單位有陜西鄂爾多斯盆地安塞油田、大慶油田子公司喇薩杏油田等13家。試點單位在資源節(jié)約與綜合利用、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護、節(jié)能減排、礦地和諧等方面取得了一定成效，起到了一定的示范引領作用。

2017年，在系統(tǒng)梳理總結(jié)國家級綠色礦山試點建設工作經(jīng)驗的基礎上，國土資源部聯(lián)合環(huán)境保護部等六部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4號），提出按照“政府引導、企業(yè)自建自評、第三方評估、達標入庫、社會監(jiān)督”的工作體系，全面推進綠色礦山建設。2018年，自然資源部發(fā)布金屬、非金屬、陸上油氣等9個行業(yè)綠色礦山建設規(guī)范，明確了礦區(qū)環(huán)境、資源開發(fā)方式、資源綜合利用、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新與數(shù)字化礦山、企業(yè)管理等6方面建設要求。2019年、2020年，自然資源部組織開展全國綠色礦山遴選工作，分別將953家、301家礦山企業(yè)納入全國綠色礦山名錄，其中，陸上油、氣綠色礦山分別各有29家，包括13家原國家級綠色礦山試點單位[3]。此外，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）因地制宜細化制定管理辦法，研制實施地方標準規(guī)范，建設省級綠色礦山名錄，現(xiàn)有省級綠色礦山3000余家。

10余年來，我國綠色礦山建設由試點探索轉(zhuǎn)向全面推進，綠色礦山占全部礦山比例由試點時期的約1%，增長到當前的約10%。相關(guān)政策制度、標準體系不斷健全完善，管理流程更加清晰，資源開發(fā)利用方式更加高效，礦業(yè)整體形象得到很大提升，在一定程度上得到社會各界的認可，相比傳統(tǒng)礦業(yè)更顯綠色、高效、智能、和諧。

1.2 陸上油氣田綠色礦山建設概況

現(xiàn)有58家油氣類綠色礦山納入全國綠色礦山名錄。天津、遼寧、新疆等省份的油氣采礦權(quán)分布相對集中，且作業(yè)主體、企業(yè)法人相對單一，被納入全國綠色礦山名錄的油氣類綠色礦山中，有15家是由同屬一個作業(yè)主體、企業(yè)法人的多個油氣采礦權(quán)打包申報，例如，“中國石油天然氣股份有限公司大港油田分公司”包括大港油田分公司下屬的25個油氣采礦權(quán)。經(jīng)統(tǒng)計，全國綠色礦山名錄中的58家油氣類綠色礦山共涉及123個油氣采礦權(quán)，其中石油采礦權(quán)100個、天然氣采礦權(quán)20個、頁巖氣采礦權(quán)2個、煤層氣采礦權(quán)1個。主要分布在15個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），其中較多的有新疆（36個）、河北（26個）、遼寧（17個）、四川（15個）（圖1）。屬于中國石油化工股份有限公司（中國石化）的共15個，屬于中國石油天然氣股份有限公司（中國石油）的共108個。

圖1 全國綠色礦山涉及的油氣采礦權(quán)分布情況

截至2020年年底，全國陸上油氣采礦權(quán)數(shù)量約有750個（據(jù)自然資源部全國礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)、油氣采礦權(quán)登記公告），綠色礦山建成比例約為16%。因油氣田企業(yè)管理相對規(guī)范，且更具規(guī)模效益，陸上油氣田綠色礦山建成率高于非油氣綠色礦山建成率。

陸上油氣田綠色礦山積極開展開發(fā)效益提升對策研究，克服低孔低滲儲層開發(fā)難度大等問題，最大限度提升油氣井產(chǎn)能，大幅度提高油氣采收率，注重礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾，大力推進節(jié)能減排與和諧礦區(qū)建設，總結(jié)形成了一批先進典型經(jīng)驗與模式，在行業(yè)中起到了較好的引領帶動作用。

2 相關(guān)油氣企業(yè)綠色礦山建設做法

2.1 中國石油積極開展油氣田企業(yè)綠色礦山創(chuàng)建

2017年6月，中國石油天然氣集團有限公司結(jié)合油氣田生產(chǎn)實際，研制下發(fā)了企業(yè)標準《油氣田企業(yè)綠色礦山創(chuàng)建標準》，要求所屬油氣田在5家原國家級綠色礦山試點單位建設經(jīng)驗基礎上，全面開展綠色礦山建設。隨后中國石油天然氣股份有限公司印發(fā)《關(guān)于開展油氣田企業(yè)綠色礦山創(chuàng)建工作的通知》和《綠色礦山創(chuàng)建驗收量化評分表》，明確了所有油氣田企業(yè)綠色礦山創(chuàng)建的總體思路、工作目標、創(chuàng)建標準、達標驗收等內(nèi)容[4]。

《油氣田企業(yè)綠色礦山創(chuàng)建標準》在明確了依法取得礦業(yè)權(quán)、嚴守生態(tài)紅線，以及安全生產(chǎn)、環(huán)保事件及百萬工時死亡率和萬臺車死亡率等基本要求前提下，從礦容礦貌環(huán)境優(yōu)美（視覺形象、目視化管理、綠化覆蓋率等）、環(huán)保高效開發(fā)（綠色勘探、鉆井、作業(yè)、施工、生產(chǎn)、HSE（健康Health、安全Safety和環(huán)境Environment）體系建設、風險防控）、資源節(jié)約與綜合利用（伴生資源利用、節(jié)能減排、土地占用與復墾）、現(xiàn)代數(shù)字化油田建設（場站數(shù)字化、自動監(jiān)控、信息系統(tǒng)、創(chuàng)新研發(fā)）、保持企業(yè)良好形象等方面作出了詳細規(guī)定?！毒G色礦山創(chuàng)建驗收量化評分表》則按照創(chuàng)建標準的5項要求內(nèi)容，明確了5項驗收主題（分值分別為90分、530分、200分、110分、70分），包括21個驗收項，細化形成了43項考核指標，總分值1000分，驗收達標分值為850分。

中國石油下屬油氣田企業(yè)制定創(chuàng)建工作實施方案，確定新建產(chǎn)能井場綠色礦山標準化建設工程、鉆井泥漿不落地工程、油區(qū)安全環(huán)保隱患治理工程等重點創(chuàng)建項目，積極推進創(chuàng)建工作。其中，大港油田分公司河北省渤海灣盆地烏馬營油田實踐探索總結(jié)了一套綠色低碳發(fā)展經(jīng)驗，充分利用生活區(qū)樓頂空間開展光伏發(fā)電項目（4.5萬m2、年發(fā)電750萬kW·h）用于生產(chǎn)生活，并利用伴生天然氣發(fā)電，實現(xiàn)節(jié)能降耗減排的同時，共伴生資源綜合利用率為100%。

2.2 中國石化提出貫穿全產(chǎn)業(yè)鏈的綠色企業(yè)創(chuàng)建行動

2018年4月，中國石化啟動了全產(chǎn)業(yè)鏈綠色企業(yè)創(chuàng)建行動——“綠色企業(yè)行動計劃”，從綠色發(fā)展、綠色能源、綠色生產(chǎn)、綠色服務、綠色科技、綠色文化6方面，提出了到2023年建成清潔、高效、低碳、循環(huán)綠色企業(yè)的行動目標，制定了《中國石化綠色企業(yè)評價指南》，全面推動綠色企業(yè)創(chuàng)建[5]。其中，與油氣田綠色礦山建設密切相關(guān)的綠色生產(chǎn)環(huán)節(jié)，要求油氣田推進源頭清潔化、過程清潔化、資源利用最大化、污染治理高效化、環(huán)境風險可控化等。

中國石化集團公司對下屬企業(yè)提出“一方案兩清單”（《綠色企業(yè)行動計劃實施方案》《綠色企業(yè)行動工作任務清單》《綠色企業(yè)行動項目實施清單》）的管理要求。①嚴格環(huán)保考核機制，每年對所屬企業(yè)下發(fā)“能源環(huán)境責任書”，明確減排目標和治理任務，并納入年度考核，要求清潔能源、資源綜合利用、污染物排放、溫室氣體排放等方面全面達到相關(guān)指標要求；②堅持固體廢物“減量化、資源化、無害化”處理原則，積極推廣循環(huán)經(jīng)濟理念，大力推進固廢綜合利用；③嚴格集約節(jié)約利用土地，按照“集約、高效、綠色”用地原則，加強土地資源管理，要求少占或不占耕地，采用叢式井鉆井工程，實行土地全生命周期閉環(huán)管理，要求各級企業(yè)制定土地管理細則，嚴格按照有關(guān)規(guī)定進行復墾和土壤修復，及時恢復利用所占土地；④注重企地和諧發(fā)展，秉承“回報當?shù)?，為繁榮當?shù)亟?jīng)濟做貢獻”的理念，注重環(huán)境保護，通過提供就業(yè)崗位、拓展投資項目、依法納稅等，推動當?shù)毓I(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，鼓勵所屬企業(yè)“開門辦企業(yè)，開放辦企業(yè)”，設立公眾開放日，通過制度化、常態(tài)化、流程化的活動，搭建起與社會公眾便捷溝通的穩(wěn)定渠道[6]，實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟、環(huán)境、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

中國石油、中國石化等油氣公司積極推進陸上油氣田綠色礦山建設工作，將與綠色礦山建設密切相關(guān)的綠色生產(chǎn)作業(yè)環(huán)節(jié)與公司已有且相對成熟的HSE管理體系密切結(jié)合，部署開展了創(chuàng)建驗收工作，取得了一定的成效。

中國石化下屬油氣田結(jié)合生產(chǎn)實際，將綠色礦山建設相關(guān)目標任務融入油氣田編制的《綠色企業(yè)行動計劃實施方案》，修訂完善《HSE監(jiān)督管理考核細則》，細化指標，量化打分，分解各項綠色礦山建設任務，形成《HSE目標責任書》，將相關(guān)指標納入經(jīng)營目標年度考核，形成良好綠色企業(yè)創(chuàng)建與綠色礦山建設的約束和激勵機制。

3 陸上油氣田綠色礦山建設存在的問題與分析

3.1 部分油氣企業(yè)對綠色礦山建設的認識存在不足

綠色礦山建設貫穿油氣勘探評價、開發(fā)建設、生產(chǎn)經(jīng)營、關(guān)井封井全過程，涉及專業(yè)面廣、部門多。部分油氣企業(yè)從集團公司到作業(yè)單位，對綠色礦山建設的主要任務、建設的重要性等方面存在認識不足情況。

一是部分油氣田將綠色礦山建設任務納入HSE管理，把相關(guān)任務分配給企業(yè)內(nèi)部安全環(huán)保部門，較難覆蓋綠色礦山建設內(nèi)容。油氣田HSE管理內(nèi)容，是根據(jù)油氣生產(chǎn)階段存在易燃易爆、有毒有害等因素而提出的，主要理念是安全第一、環(huán)保至上。而綠色礦山建設是在合法合規(guī)、安全環(huán)保生產(chǎn)的基礎上，要求通過科技創(chuàng)新，借助數(shù)字化、智能化手段，提高資源綜合利用效率與生產(chǎn)運營效率，減量化協(xié)調(diào)處理油氣田對周邊人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的擾動，涵蓋的內(nèi)容超過了HSE管理或安全環(huán)保部門的內(nèi)容與職責。

二是部分油氣田偏重落實企業(yè)內(nèi)部管理要求，對自然資源主管部門提出的綠色礦山建設任務要求重視程度不夠。油氣企業(yè)管理政策、制度標準相對成熟、完善，且有健全的約束、激勵機制，部分油氣田開展綠色礦山建設工作，多是將企業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、規(guī)范化運營等環(huán)節(jié)分別按照內(nèi)部制度要求推進，在參與綠色礦山申報時，按照企業(yè)內(nèi)部明確的綠色礦山創(chuàng)建標準或綠色企業(yè)評價要求自檢自查，未使用自然資源主管部門提出的綠色礦山建設評價指標要求，企業(yè)標準要求與管理部門要求未完全統(tǒng)一。此外，綠色礦山建設推進10余年來，部分油氣企業(yè)尚未制定綠色礦山建設計劃，僅按規(guī)定落實相關(guān)部門強制要求的安全、環(huán)保等方面的任務。

三是多個采礦權(quán)打包申報的綠色礦山中，部分油氣采礦權(quán)已發(fā)生到期、封閉鉆井等情況，但相關(guān)采礦權(quán)人未能及時提出綠色礦山入庫信息變更申請。

3.2 現(xiàn)行油氣資源管理制度在一定程度上約束油氣田綠色礦山建設管理效率

為保障國家經(jīng)濟安全等目標，我國將石油、天然氣等礦產(chǎn)列為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，作為礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理的重點對象，實行差別化管理，管理方式、審批權(quán)限不同于其他礦產(chǎn)?，F(xiàn)行制度下，陸上油氣資源勘探開發(fā)活動需要由自然資源部、國家發(fā)展和改革委員會能源局、應急管理部、公安部、水利部、生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部等多個部門，辦理包括用地、外商投資安全審查、安全生產(chǎn)、民用爆炸用品管理、取水許可、生態(tài)環(huán)境評價、涉路施工等大量行政許可事項[7]。石油、天然氣礦業(yè)權(quán)審批登記由自然資源部實行一級審批登記，地方自然資源主管部門無權(quán)辦理相關(guān)審批登記手續(xù)，油氣公司與地方自然資源管理部門溝通渠道尚不健全。這些現(xiàn)狀在一定程度上制約了油氣田綠色礦山建設及管理效率。

一是油氣田綠色礦山申報渠道不暢。雖然自然資源部在組織開展綠色礦山遴選時，要求各地負責遴選油氣類綠色礦山，但因管理權(quán)限原因，部分省域范圍內(nèi)存在油氣采礦權(quán)的省級自然資源主管部門，在申請綠色礦山管理經(jīng)費預算、開展省級與全國綠色礦山遴選時未考慮油氣田相關(guān)經(jīng)費及遴選名額，油氣田申報綠色礦山的渠道受阻。

二是對現(xiàn)有油氣田綠色礦山的監(jiān)督管理存在困難。油氣礦業(yè)權(quán)面積普遍較大，存在跨省域、跨市、跨縣等情況，受制于人力、物力、財力不足等原因，各地定期組織開展綠色礦山建設情況抽查檢查工作時，對油氣田綠色礦山監(jiān)督管理存在困難。

三是多地多部門多層級管理影響油氣企業(yè)開展綠色礦山建設的效率。油氣礦業(yè)權(quán)新鉆井開工備案與辦理建設用地手續(xù)或封井辦理土地復墾驗收手續(xù)時，流程較復雜：油氣采礦權(quán)普遍跨多個市縣，其項目開工需要在縣級以上發(fā)展改革部門備案（依據(jù)《油氣開發(fā)項目備案及監(jiān)管暫行辦法》），辦理建設用地手續(xù)需要在先向礦業(yè)權(quán)審批機關(guān)（自然資源部）送審礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案基礎上，在各相關(guān)縣開設專門賬戶足額繳納土地復墾費（依據(jù)《土地復墾條例實施辦法》）后，方可辦理；封井后的地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾情況需要由所在的多個縣級自然資源主管部門出具驗收材料。油氣勘探開發(fā)從規(guī)劃設計、生產(chǎn)運營到關(guān)閉的全過程，也是綠色礦山建設工作推進的全過程，其間涉及的管理部門多、層級多、手續(xù)多，對油氣企業(yè)推進綠色礦山建設工作效率產(chǎn)生一定的影響。

4 進一步推進陸上油氣田建設綠色礦山的建議

4.1 油氣企業(yè)要進一步健全完善綠色礦山建設推進機制

在已有的HSE管理制度基礎上，細化制定綠色礦山建設管理制度，并納入相關(guān)業(yè)績考核；成立包括勘探開發(fā)、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、科技發(fā)展、企業(yè)文化等部門在內(nèi)的綠色礦山建設推進工作組，明確建設任務、責任分工，共同推進相關(guān)工作；已納入全國綠色礦山名錄的油氣田發(fā)生重大變化時，應及時向自然資源主管部門提出綠色礦山名錄入庫信息變更申請。此外，因當前我國實行油氣資源探采合一制度，因此，油氣企業(yè)從勘探階段就要開展綠色勘查，從勘探開發(fā)源頭就做好綠色礦山建設計劃。

4.2 油氣企業(yè)要結(jié)合最新綠色礦山建設標準要求制修訂企業(yè)標準

從2010年國土資源部提出包括9方面內(nèi)容的國家級綠色礦山基本條件，到2017年六部委發(fā)布包括5方面內(nèi)容的7個行業(yè)綠色礦山建設要求，至2018年包括6方面內(nèi)容的9項綠色礦山建設行業(yè)標準的發(fā)布，綠色礦山建設內(nèi)容逐步具體細化。綠色礦山建設任務先后寫入國家“十三五”和“十四五”規(guī)劃綱要，新時代新形勢對綠色礦山建設及礦業(yè)綠色發(fā)展的要求進一步提高。油氣企業(yè)需要在現(xiàn)有工作基礎上，進一步研制或修訂綠色礦山建設企業(yè)標準，規(guī)范推動油氣田綠色礦山建設工作。

4.3 逐步健全地方管理部門對油氣田綠色礦山的監(jiān)督管理職責

在現(xiàn)有綠色礦山建設管理制度的基礎上，進一步健全綠色礦山建設推進工作機制，進一步完善六部委聯(lián)合提出的“部門協(xié)同，國家、省、市、縣四級聯(lián)創(chuàng)”的綠色礦山建設工作機制，自然資源、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革等相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同研究部署礦山綠色發(fā)展相關(guān)問題，研究發(fā)布綠色礦山建設管理辦法與綠色礦山評價標準，進一步理順各級自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門組織開展的評估和對已獲得綠色礦山稱號油氣田的監(jiān)督管理等相關(guān)職責與分工。

4.4 管理部門要進一步深化油氣資源管理改革，完善相關(guān)制度與政策

為確保能源礦產(chǎn)安全，管理部門應充分考慮油氣開采業(yè)的特殊性，充分調(diào)研油氣田勘探開采實際，進一步健全油氣項目開工與用地制度，合理保障油氣采礦權(quán)人開工進度及用地需求，進一步研究簡化油氣勘探開發(fā)項目等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用項目的建設用地手續(xù)、土地復墾費繳納、項目開工備案、土地復墾驗收等事項的辦理流程與手續(xù)，進一步提高各地、各部門在油氣等資源開發(fā)利用領域的管理效能，合理確定相關(guān)手續(xù)辦理機構(gòu)。