邴玉階，王春雷

(1.玉林師范學(xué)院 政法學(xué)院，廣西 玉林 537000；2.武昌理工學(xué)院 商學(xué)院，武漢 430000)

一、問(wèn)題的提出與研究現(xiàn)狀

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)施，加速了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)融合，帶動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拓寬了脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的渠道。黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，成為脫貧地區(qū)土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)所向。但部分地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)中，存在企業(yè)包辦產(chǎn)業(yè)、增值收益過(guò)度流向工商資本、土地流出農(nóng)戶被排除在增值收益分享之外的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響到鄉(xiāng)村振興的效果，有違國(guó)家土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策的初衷，不利于黨的十九大提出的“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”的實(shí)施。

2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》提出，“把農(nóng)民更多分享增值收益作為基本出發(fā)點(diǎn)”“讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的增值收益?！比绾螐耐恋貦?quán)利層面保障土地流出農(nóng)戶對(duì)產(chǎn)業(yè)增值收益的分享，《規(guī)劃》留下了探索空間，也成為本文研究的初衷。

2021年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)”“推進(jìn)農(nóng)村第一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)展各具特色的現(xiàn)代鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)”“壯大休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟(jì)等特色產(chǎn)業(yè)”“健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易”“完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，通過(guò)‘資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東’，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益”“完善農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置制度，進(jìn)一步放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

2022年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，“持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村第一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。鼓勵(lì)各地拓展農(nóng)業(yè)多種功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價(jià)值”“促進(jìn)脫貧人口持續(xù)增收”“鞏固提升脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制”，重點(diǎn)發(fā)展“鄉(xiāng)村休閑旅游”“支持農(nóng)民直接經(jīng)營(yíng)或參與經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂(lè)特色村(點(diǎn))發(fā)展?！?/p>

上述重要的政策文獻(xiàn)，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的進(jìn)一步發(fā)展和完善指明了方向，成為本文研究的重要指導(dǎo)。目前國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究，主要集中在以下方面。

(一)對(duì)土地流出農(nóng)戶權(quán)益受損的原因探究

土地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)了農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但土地流出農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)參與權(quán)利的缺失，使農(nóng)戶無(wú)法獲得土地增值收益的公平分配，成為局外人[1][2]23-31[3]。產(chǎn)業(yè)扶貧忽視了利益分配的偏向性問(wèn)題[4]，帶來(lái)土地流出農(nóng)戶就業(yè)難度加大，社會(huì)保障缺失等社會(huì)問(wèn)題[5]。農(nóng)戶被作為旅游開(kāi)發(fā)的客體而非主體，大量利益從農(nóng)村流走，形成“抽血機(jī)制”[6]。鄉(xiāng)村旅游中土地的級(jí)差地租被投資者無(wú)償或低價(jià)占有，農(nóng)民的土地權(quán)益無(wú)法得到合理公平的補(bǔ)償[7]85-91，級(jí)差地租流失，成為農(nóng)民權(quán)益受損的根源[8]118-122。土地流轉(zhuǎn)未考慮農(nóng)戶對(duì)產(chǎn)業(yè)增值收益的分享權(quán)[9]105-109， 導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)所獲收益過(guò)低，無(wú)法彌補(bǔ)失業(yè)或失去生活保障的損失。土地流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)以土地農(nóng)作物產(chǎn)出為依據(jù)，農(nóng)戶只能獲得相當(dāng)于農(nóng)作物種植收益的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用[10]11-18[11]100-116，農(nóng)戶所得到的補(bǔ)償與開(kāi)發(fā)后所獲得的高額利潤(rùn)相差懸殊[2]23-31。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的重要原因是回避了旅游吸引價(jià)值及未來(lái)收益[10]11-18。

(二)對(duì)土地流出農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)的路徑探索

對(duì)農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)的研究主要分為兩個(gè)層面。1.組織機(jī)制層面。一方面建立農(nóng)戶和企業(yè)的利益分配機(jī)制。對(duì)資本進(jìn)行規(guī)制，規(guī)范企業(yè)下鄉(xiāng)行為和經(jīng)營(yíng)規(guī)模[12]。通過(guò)農(nóng)村的再組織化，形成鄉(xiāng)村社會(huì)與工商資本的利益共同體，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益[13]。建立權(quán)力約束機(jī)制并成立農(nóng)業(yè)中介組織[14]，政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)戶土地發(fā)展權(quán)，農(nóng)戶土地入股分紅，土地租賃[15][16]，建立企業(yè)和農(nóng)民的利益連帶機(jī)制[11]100-116。一方面加強(qiáng)政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管[17]45-49等措施，保障農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)參與和增值收益分享。土地權(quán)利必須要有政策做保障[18]90-96在土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)方面，賦予農(nóng)戶更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益[19]。加強(qiáng)政府在利益分配中的作為，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益走向與資本的逐利流向放在合理區(qū)間，嚴(yán)防資本掌控話語(yǔ)權(quán)。政府隨時(shí)剝離資本的不當(dāng)訴求，使農(nóng)戶成為最大受益者[20]。通過(guò)政策扶持和機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)扶貧”從傳統(tǒng)的輸血機(jī)制，向社區(qū)主導(dǎo)、農(nóng)民深度參與的造血機(jī)制轉(zhuǎn)換[21]。

2.法律干預(yù)層面。土地流出農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)參與權(quán)在法律上的缺失，成為工商資本拒絕承認(rèn)農(nóng)戶“主體性”的理由[22]39-46，可以從“依法增權(quán)”[23]111-115和“立法增權(quán)”[24]兩個(gè)維度對(duì)農(nóng)戶權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。在“依法增權(quán)”方面，依據(jù)現(xiàn)有《合同法》確立債權(quán)，走債權(quán)保護(hù)之路[18]90-96。由于農(nóng)戶的弱勢(shì)性[18]90-96[8]118-122[7]85-91，在土地流轉(zhuǎn)合同談判中處于不利地位[10]11-18[23]111-115[2]23-31，“依法增權(quán)”走入了死胡同。且依靠市場(chǎng)合約進(jìn)行資源配置的前提是界定明晰的產(chǎn)權(quán)[2]25，立法不可回避。在“立法增權(quán)”方面，確立旅游吸引物權(quán)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行制度增權(quán)[2]23-31，似乎是可行之路。

中西方土地制度的差異，國(guó)外的相關(guān)研究主要集中在土地旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中權(quán)利失衡引致的社區(qū)利益受損方面。20世紀(jì)80年代提出了社區(qū)參與理論，之后又提出社區(qū)導(dǎo)向理論、利益相關(guān)者理論、增權(quán)理論等[25]。較為典型的是基于社區(qū)的旅游減貧模式。該模式強(qiáng)調(diào)社區(qū)在旅游發(fā)展的主體地位，社區(qū)擁有管理權(quán)力和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并排斥其他私營(yíng)部門(mén)參與[26]。上述理論是以西方土地私有制為基本前提，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制所形成的策略，是解決西方制度文明下社會(huì)矛盾的產(chǎn)物。中西方不同的制度文化，無(wú)法簡(jiǎn)單地套用西方理論來(lái)解決中國(guó)問(wèn)題[27]。

綜上所述，目前對(duì)土地流出農(nóng)戶分享產(chǎn)業(yè)增值收益的研究，主要集中在根源剖析、機(jī)制選擇和法律適用等層面，但對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的關(guān)注尚顯不足，在立法層面的探討則缺乏深入和持續(xù)。2018年修正的《土地承包法》明確提出了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)現(xiàn)了從政策層面向法律層面的跨越，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使提供了法律依據(jù)。土地功能的多樣性，決定了土地利用的多樣性，必然要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容具有廣泛性。土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容提出了新要求。任何權(quán)利只有獲得法律上的認(rèn)可和確認(rèn)才具有不可剝奪性和權(quán)威性，只有把法律確認(rèn)的權(quán)力進(jìn)行合理的流轉(zhuǎn)才能徹底地解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)不足和收益分配不公的問(wèn)題[22]39-46。土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“元”問(wèn)題，任何關(guān)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中農(nóng)戶權(quán)益問(wèn)題的研究，都必須回到土地上[10]11-18。僅從道德資格而不是從法律資格提出利益主張，即便農(nóng)戶權(quán)益可以得到部分維護(hù)，但仍無(wú)法回答該權(quán)益緣何而得等問(wèn)題，農(nóng)戶的權(quán)益依然隨時(shí)處在受侵犯的威脅之中[10]10-18[2]23-31。

本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為切入點(diǎn)，分析其權(quán)利內(nèi)容，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，目前的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)際權(quán)利內(nèi)容僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面。為行文方便，這里仍保留“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的名稱，將實(shí)際行使中的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”稱為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”，以顯示名義權(quán)利與實(shí)際權(quán)利的區(qū)別。進(jìn)一步分析土地經(jīng)營(yíng)中的各項(xiàng)活動(dòng)，挖掘其中還包括尚未被法律確認(rèn)的隱性權(quán)利。借鑒知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中著作演繹權(quán)的立法思想，嘗試在“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)演繹權(quán)”。在“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念下，包含土地“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”與土地“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)演繹權(quán)”兩項(xiàng)子權(quán)利，形成多層次的土地用益權(quán)體系，從制度層面保障農(nóng)戶的土地權(quán)益。

本文涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，有必要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)做出幾點(diǎn)說(shuō)明：一是2018年《土地承包法》修正案條例中，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”共出現(xiàn)38處，涉及“流轉(zhuǎn)”的有23處，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“流轉(zhuǎn)”高度相關(guān)；以非家庭承包方式取得的有8處?？梢钥闯?，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”具有兩個(gè)明顯特征：第一，該權(quán)利以流轉(zhuǎn)為條件。土地權(quán)利被承包人使用，稱為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”；一旦處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)，即稱之為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，是同一種權(quán)利在靜態(tài)與動(dòng)態(tài)下的不同稱謂；第二，該權(quán)利的取得為非家庭承包方式。受讓方以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商、股份合作、融資擔(dān)保等方式取得該權(quán)利。二是“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”在流轉(zhuǎn)中，必然涉及流出方與流入方，即承包方和受讓方，雙方在“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”上設(shè)定的權(quán)利義務(wù)各不相同。本文特指承包方流轉(zhuǎn)出的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，即以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的視角，考察在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中涉及的權(quán)利內(nèi)容及利益歸屬問(wèn)題。

二、土地流轉(zhuǎn)中兩個(gè)相反案例之比較

2017年課題組在武陵山集中連片特困區(qū)調(diào)研產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧時(shí)，發(fā)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中兩種不同做法、取得兩種不同效果的案例：

(一)案例一：重慶市A鎮(zhèn)綜合園區(qū)

A鎮(zhèn)地處武陵山集中連片特困區(qū)，鎮(zhèn)政府通過(guò)先規(guī)劃再流轉(zhuǎn)的方式，流轉(zhuǎn)了2萬(wàn)畝土地，交由開(kāi)發(fā)商建立了種植、旅游、養(yǎng)老的綜合園區(qū)。園區(qū)內(nèi)的旅游休閑產(chǎn)業(yè)由開(kāi)發(fā)商統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。園區(qū)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，在農(nóng)戶中挑選雇工。土地流轉(zhuǎn)中存在一定阻力，產(chǎn)生了如下問(wèn)題：一是農(nóng)戶被排除在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)也失去了旅游產(chǎn)業(yè)參與經(jīng)營(yíng)權(quán)，只能成為園區(qū)雇工。二是農(nóng)戶無(wú)法分享旅游產(chǎn)業(yè)增值收益。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即隔斷了與土地的一切經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，無(wú)法對(duì)土地增值收益分享進(jìn)行掌控。三是貧困人口脫貧難度增大。工商資本無(wú)法吸納全部土地流出農(nóng)戶，排斥老弱病殘等半勞動(dòng)力，增加了土地流出農(nóng)戶的生活和家庭養(yǎng)殖成本，面臨重返貧困的風(fēng)險(xiǎn)。

該問(wèn)題的出現(xiàn)，一方面削弱了鄉(xiāng)村振興的效果，沒(méi)能使農(nóng)戶成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的真正受益者；另一方面產(chǎn)業(yè)紅利過(guò)度流向工商資本，不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

(二)案例二：重慶市B鎮(zhèn)C村旅游開(kāi)發(fā)區(qū)

B鎮(zhèn)C村有良好的旅游資源，村集體流轉(zhuǎn)了沿河兩岸110畝土地，引入園藝公司進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃和開(kāi)發(fā)。村集體投入1 050萬(wàn)元建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施。鄉(xiāng)村旅游基本實(shí)現(xiàn)全民參與，農(nóng)戶通過(guò)鄉(xiāng)村游、農(nóng)家樂(lè)等形式參與旅游產(chǎn)業(yè)，收入占農(nóng)戶總收入的50%以上。沒(méi)有旅游接待能力的農(nóng)戶，采取土地入股、參與勞動(dòng)等形式進(jìn)行分紅。土地流轉(zhuǎn)后，盡管農(nóng)戶失去了土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，但保留了對(duì)土地的旅游開(kāi)發(fā)權(quán)和旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)，仍然可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)參與或權(quán)利流轉(zhuǎn)分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利，受到農(nóng)戶普遍歡迎。該做法產(chǎn)生如下成效：一是地方政府對(duì)土地旅游開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)，使農(nóng)戶成為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體；二是農(nóng)戶擁有土地旅游開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為產(chǎn)業(yè)紅利的掌控者和主要獲得者；三是土地旅游開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)，豐富了農(nóng)戶的權(quán)利清單，增加了資產(chǎn)性收益。

該成效的產(chǎn)生，得益于地方政府對(duì)土地旅游開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)。一方面使農(nóng)戶成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體，產(chǎn)業(yè)紅利留在了農(nóng)村，提高了農(nóng)民收入，增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的資金積累；另一方面增加了農(nóng)戶的土地資產(chǎn)性收益，提高了農(nóng)村“造血”機(jī)能，增強(qiáng)了農(nóng)村自我發(fā)展能力，初步改變了主要靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼、以工哺農(nóng)、以城促鄉(xiāng)等外部“輸血”式的農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力模式。

(三)兩個(gè)案例的比較分析

對(duì)表1中兩個(gè)案例的比較可以看出，產(chǎn)生差異的根源在于對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的界定。是否承認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中包含的旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為兩個(gè)案例效果迥異的關(guān)鍵。

表1 土地流轉(zhuǎn)中兩個(gè)相反案例之比較

資料來(lái)源：根據(jù)2017年武陵山集中連片特困區(qū)調(diào)研資料整理。

在案例一中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶對(duì)產(chǎn)業(yè)增值收益分享的邏輯關(guān)系，如圖1所示：

圖1土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)戶收益分享

從圖1可以看出，在案例一中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容僅包括“土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)戶僅獲得相當(dāng)于土地農(nóng)產(chǎn)品收益的流轉(zhuǎn)費(fèi)用；土地旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)處于隱性狀態(tài)，并不被土地流轉(zhuǎn)雙方和地方政府普遍認(rèn)可，被工商資本無(wú)償占有。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即失去了經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部?jī)?nèi)容，對(duì)產(chǎn)業(yè)增值收益的分享無(wú)法實(shí)際掌控，更無(wú)權(quán)利依據(jù)。

在案例二中對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)展性探索，如圖2所示：

圖2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)化與農(nóng)戶收益分享

從圖2可以看出，案例二與案例一的最明顯區(qū)別在于，案例一中的隱性權(quán)利顯性化。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化為土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)和土地旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。三種權(quán)利的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)戶分別獲得了土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流轉(zhuǎn)費(fèi)用、旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)、旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)或流轉(zhuǎn)費(fèi)用。在案例一中處于隱性狀態(tài)的土地旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，在案例二中實(shí)現(xiàn)了顯性化，成為農(nóng)戶分享產(chǎn)業(yè)增值收益的權(quán)利依據(jù)。

上述兩個(gè)案例雖然為個(gè)案，但反映出的問(wèn)題具有一定普遍性，特別是在鄉(xiāng)村旅游過(guò)程中，村民與旅游企業(yè)因門(mén)票收入分配而起紛爭(zhēng)，不乏其例。該案例在問(wèn)題的解決方面，不失為一條有效途徑，對(duì)同類問(wèn)題的解決，具有啟發(fā)意義和借鑒價(jià)值。

三、土地隱性權(quán)利的缺失成為農(nóng)戶權(quán)益受損的根源和發(fā)展制約

2015年國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》和2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，均提出“可依法通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的方式，使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)?！眹?guó)家政策鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，其前提正是流轉(zhuǎn)的土地具有生態(tài)和文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)價(jià)值。

土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐把土地隱性權(quán)利從潛在層面推向了現(xiàn)實(shí)層面，并在一定程度上，成為農(nóng)村第一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的有力支撐。農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和旅游觀光多重功能性[28]，使工商資本在維持土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，可以對(duì)土地生態(tài)價(jià)值進(jìn)行開(kāi)發(fā)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，帶來(lái)產(chǎn)生增值收益。這種增值并非完全來(lái)自于企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的價(jià)值附加，在很大程度上源于土地本身具有的生態(tài)和文化價(jià)值。土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)地價(jià)值通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品收益來(lái)評(píng)價(jià)[11]100-116，工商資本在土地實(shí)際利用中從事生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的收益存在大量隱性流失[17]45-49。土地隱性權(quán)利的缺失，嚴(yán)重制約了農(nóng)戶利益的充分表達(dá)，制約了農(nóng)戶增收和鄉(xiāng)村發(fā)展。

(一)成為農(nóng)戶“權(quán)利貧困”的源頭

農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流出后，對(duì)生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)增值收益的分享，目前尚無(wú)法律和政策依據(jù)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的直接來(lái)源是《土地承包法》，僅規(guī)定了土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，并以此作為土地流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)的計(jì)算依據(jù)——以土地農(nóng)作物的產(chǎn)出作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)。按此計(jì)算，農(nóng)戶只能獲得相當(dāng)于農(nóng)作物種植收益的土地租金[11]100-116。農(nóng)戶實(shí)際流轉(zhuǎn)的不僅有土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)還有生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地隱性權(quán)利的缺失，使土地流出的農(nóng)戶對(duì)土地增值收益的分享無(wú)法無(wú)據(jù)，成為“權(quán)利貧困”的源頭。農(nóng)戶被排除在產(chǎn)業(yè)參與和增值收益分享之外，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的旁觀者，不利于國(guó)家“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的實(shí)施。

(二)帶來(lái)土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等

根據(jù)《土地承包法》對(duì)農(nóng)地用途的規(guī)定，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的只能是土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，而工商資本對(duì)土地的實(shí)際使用卻并不僅限于此。以旅游產(chǎn)業(yè)為例，產(chǎn)業(yè)的特殊性，可以在“維持土地的農(nóng)業(yè)用途”前提下，附加生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)[29]38-42[10]11-18。而土地的生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)，又不包含在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之列。因此，土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)的收益，被工商資本無(wú)償或低價(jià)占有[7]85-91。由于我國(guó)農(nóng)村土地制度的特殊性、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶談判的弱勢(shì)性[10]11-18[23]111-115[2]23-31和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不完善性，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶無(wú)法對(duì)自身利益進(jìn)行充分維護(hù)，存在農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利與企業(yè)實(shí)際使用的土地權(quán)利存在事實(shí)上的不對(duì)等[10]11-18[11]100-116。在現(xiàn)有制度框架下，這種不對(duì)等并沒(méi)有得到法律和政策的有效調(diào)整和平衡。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合法流轉(zhuǎn)的形式下，農(nóng)戶被“合法”地排除在生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)增值收益分享之外。

(三)制約了土地功能多樣性地區(qū)的發(fā)展選擇

一是土地功能的多樣性決定了利用價(jià)值的多樣性，同時(shí)也蘊(yùn)涵了更為豐富的權(quán)利內(nèi)容。農(nóng)村土地作為多功能載體，具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、糧食、生存保障和文化等多種價(jià)值[30][31]。土地的旅游化流轉(zhuǎn)使土地功能更加多樣，土地價(jià)值和效益進(jìn)一步提升[9]105-109。特別是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，土地功能多樣性顯著，獨(dú)特的地理資源和生物多樣性，使農(nóng)村土地具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)多重價(jià)值。二是現(xiàn)行制度下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容過(guò)于單一。根據(jù)2010年《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，限制開(kāi)發(fā)區(qū)分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)而言，把保持“農(nóng)業(yè)用途”作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，突顯其農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全的保障功能；而對(duì)土地功能多樣性的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，則暴露出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容過(guò)于單一的弊端。三是土地生態(tài)、文化價(jià)值開(kāi)發(fā)成為部分地區(qū)第一二三產(chǎn)業(yè)融合的切入點(diǎn)和鄉(xiāng)村振興的重要途徑。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)獨(dú)特的地理和生態(tài)資源，使土地具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和旅游開(kāi)發(fā)等多種用途，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)成為第一二三產(chǎn)業(yè)融合的切入點(diǎn)，也是脫貧區(qū)鞏固脫貧成果、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為唯一內(nèi)容，弱化了三產(chǎn)融合的基礎(chǔ)，制約了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展路徑的多樣化選擇。

四、土地隱性權(quán)利創(chuàng)設(shè)的制度困境與創(chuàng)設(shè)空間

對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中隱性的生態(tài)、文化開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，目前的法律和政策均無(wú)明確規(guī)定，而在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中隱性權(quán)利又確實(shí)在發(fā)揮作用，由此形成了法律政策與土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的非同步性，迫切需要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，回應(yīng)時(shí)代的呼聲。土地隱性權(quán)利的法律化，面對(duì)諸多制度困境，同時(shí)也具有一定的創(chuàng)設(shè)空間。

(一)土地隱性權(quán)利創(chuàng)設(shè)的制度困境

土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容僅限于法律規(guī)定的“農(nóng)業(yè)用途”。《土地承包法》規(guī)定，承包方應(yīng)“維持土地的農(nóng)業(yè)用途”；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)開(kāi)展“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”并取得收益?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)農(nóng)民集體所有土地的承包經(jīng)營(yíng)規(guī)定為“從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。《農(nóng)業(yè)法》對(duì)“農(nóng)業(yè)”的規(guī)定為“種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)，包括與其直接相關(guān)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)”；對(duì)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”規(guī)定為“協(xié)調(diào)發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)”。可見(jiàn)，現(xiàn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容僅限于法律規(guī)定的“農(nóng)業(yè)用途”，即從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體活動(dòng)，可稱之為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”。而從事生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)，顯然并不包含其中。由此決定了土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面[10]11-18[11]100-116。現(xiàn)行法律制度對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的單一規(guī)定，成為土地隱性權(quán)利法律化的制度困境。

(二)現(xiàn)行制度留下了創(chuàng)設(shè)空間

《土地承包法》從文本上只做了禁止性規(guī)定，并沒(méi)有進(jìn)行許可性規(guī)定。只規(guī)定“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”，但并沒(méi)有禁止對(duì)土地進(jìn)行生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，留下了制度創(chuàng)設(shè)空間；國(guó)家政策雖然沒(méi)有對(duì)土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，但提供了探索多途徑放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策支持。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》提出，“探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑”，“鼓勵(lì)在理論上深入研究承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問(wèn)題”，“堅(jiān)持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，鼓勵(lì)進(jìn)行符合實(shí)際的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新”。這些政策支持，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中隱性權(quán)利的創(chuàng)設(shè)指明了方向。

(三)流轉(zhuǎn)實(shí)踐開(kāi)拓了創(chuàng)設(shè)路徑

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)踐，包含并超越了法律規(guī)定的權(quán)利內(nèi)容。一是權(quán)利來(lái)源的非唯一性?，F(xiàn)行法律只能是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的重要來(lái)源，而絕非唯一來(lái)源。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容來(lái)自于法律但不局限于法律，可以包含與法律相容的多項(xiàng)權(quán)利，通過(guò)合同約定創(chuàng)設(shè)私人權(quán)利。二是現(xiàn)行政策的指引性?！锻恋爻邪ā穼⑼恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)法律權(quán)利，但同時(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還是個(gè)政策概念，具有超出法律規(guī)定更為豐富的實(shí)踐內(nèi)涵，政策實(shí)踐可以賦予其新的權(quán)利內(nèi)容。三是流轉(zhuǎn)實(shí)踐的超前性。實(shí)踐需要制度指引，但實(shí)踐永遠(yuǎn)超前于制度。制度永遠(yuǎn)是第二性的，只能如實(shí)反映實(shí)踐的要求和呼聲，并在實(shí)踐的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)自身的突破。法律滯后于實(shí)踐，無(wú)法窮盡土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中所應(yīng)包含的全部?jī)?nèi)容。土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的豐富性和發(fā)展性，推動(dòng)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的發(fā)展，應(yīng)及時(shí)將實(shí)踐的新內(nèi)容納入法律體系。

(四)學(xué)理上具有相容性

從學(xué)理上，作為土地隱性權(quán)利基礎(chǔ)的土地“生態(tài)、文化用途”與土地“農(nóng)業(yè)用途”具有相容性，可以并行不悖。兩者互補(bǔ)、共生，相得益彰。一是土地隱性權(quán)利與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)具有相容性。土地“生態(tài)、文化用途”的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，并不必然以“改變土地用途”為條件。二是土地隱性權(quán)利與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)相得益彰[32][33]。在一定規(guī)制下土地“生態(tài)、文化用途”的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，并不是對(duì)“農(nóng)業(yè)用途”的否定和替代，而是“農(nóng)業(yè)用途”的擴(kuò)展和延伸，是在不破壞土地“農(nóng)業(yè)用途”前提下的保護(hù)性開(kāi)發(fā)；“農(nóng)業(yè)用途”是對(duì)“生態(tài)、文化用途”的支撐和豐富。離開(kāi)了“農(nóng)業(yè)用途”，“生態(tài)、文化用途”也將失去內(nèi)容而枯竭；離開(kāi)了“生態(tài)、文化用途”，“農(nóng)業(yè)用途”也將失去反哺和創(chuàng)新而缺乏動(dòng)力。三是實(shí)踐為學(xué)理提供了佐證。對(duì)土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的實(shí)踐也證明，在一定的制度規(guī)制下，土地“農(nóng)業(yè)用途”與“生態(tài)、文化用途”可以并行不悖。在保證土地“農(nóng)業(yè)用途”的前提下，可以進(jìn)行“生態(tài)、文化用途”的功能附加[10]11-18。

五、土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)演繹權(quán)的創(chuàng)設(shè)

(一)著作演繹權(quán)的立法思想

在我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中，有設(shè)立著作演繹權(quán)的立法思想。著作演繹權(quán)是法學(xué)術(shù)語(yǔ)，并不是一項(xiàng)權(quán)利名稱，是指在保證作品完整性不受損害的前提下，通過(guò)改編、翻譯、注釋、整理、編輯和攝制等方法，對(duì)作品進(jìn)行再創(chuàng)作的權(quán)利。著作演繹權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于著作權(quán)人，著作權(quán)人對(duì)他人使用著作演繹權(quán)有獲得報(bào)酬的權(quán)利。

土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系及權(quán)利歸屬，在立法思想上，與原作品與演繹作品、著作演繹權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬，有異曲同工之處。為便于比較，將土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)稱為土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)演繹權(quán)，詳見(jiàn)表2：

表2 著作權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)立法思想之比較

從表2中可以看出，著作權(quán)人具有下述權(quán)利：(1)保護(hù)作品完整性和不受歪曲篡改的權(quán)利；(2)對(duì)作品形式的演繹，同樣以保證作品完整性為前提；(3)著作演繹權(quán)歸著作權(quán)人。

(二)土地隱性權(quán)利的立法借鑒

土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，同樣是在保證土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途不受損害的前提下，通過(guò)第一二三產(chǎn)業(yè)融合等方法對(duì)土地進(jìn)行再利用的權(quán)利。土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬，同樣應(yīng)該是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

我國(guó)農(nóng)村土地的“農(nóng)業(yè)用途”受到嚴(yán)格保護(hù)，可以稱之為“土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”。借鑒著作演繹權(quán)的立法思想，創(chuàng)設(shè)“土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)演繹權(quán)”，具體內(nèi)容包括權(quán)利為：土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)；土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。因受“土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的限制，“土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)演繹權(quán)”只能是對(duì)“土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的權(quán)利附加，而不能對(duì)“土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”構(gòu)成任何損害。以“土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)演繹權(quán)”統(tǒng)領(lǐng)土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，即維護(hù)了現(xiàn)有法律制度對(duì)土地“農(nóng)業(yè)用途”的嚴(yán)格規(guī)制，又對(duì)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的權(quán)益進(jìn)行了充分保護(hù)。

六、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的重構(gòu)

創(chuàng)設(shè)土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)演繹權(quán)，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的隱性權(quán)利顯性化，豐富了權(quán)利內(nèi)容。在“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”框架下，除了原有的“土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”之外，發(fā)掘出的隱性權(quán)利，豐富了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利內(nèi)容，自然形成了對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利重構(gòu)。在“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”框架下，以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)演繹權(quán)”(即土地生態(tài)、文化開(kāi)發(fā)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán))兩項(xiàng)子權(quán)利為支撐，構(gòu)成多方面、多層次的土地用益權(quán)體系。重構(gòu)后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有以下特征：

(一)重構(gòu)內(nèi)容具有地區(qū)差異性

根據(jù)不同地區(qū)土地資源稟賦差異和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求的多樣性，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容進(jìn)行重構(gòu)。一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可細(xì)化為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“生態(tài)、文化開(kāi)發(fā)權(quán)”、“生態(tài)、文化經(jīng)營(yíng)權(quán)”的土地用益權(quán)體系。擴(kuò)大了農(nóng)戶土地權(quán)利清單，增加了農(nóng)戶資產(chǎn)性收益。二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)子權(quán)利可單獨(dú)或合并流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶根據(jù)自身對(duì)土地資源的利用能力和土地市場(chǎng)需求的變化，靈活使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)子權(quán)利。三是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)子權(quán)利的邊界確定和規(guī)制。允許土地在保持農(nóng)業(yè)用途的前提下開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)。土地的生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)用途只能是對(duì)農(nóng)業(yè)用途的功能附加[10]11-18[29]38-42，而不能成為對(duì)農(nóng)業(yè)用途的替代，或給土地、生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。

(二)土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)平衡

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)子權(quán)利的流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)雙方各得其所：一是土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。流入方獲得農(nóng)業(yè)收益，流出方獲得以農(nóng)產(chǎn)品為基價(jià)的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。二是土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)流轉(zhuǎn)。流入方獲得開(kāi)發(fā)權(quán)，流出方獲得開(kāi)發(fā)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用。三是土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。流入方獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，流出方獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用。目前，在土地制度中，土地流出農(nóng)戶僅能獲得第一種權(quán)利帶來(lái)的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。因缺乏對(duì)第二、三種權(quán)利進(jìn)行主張的法律和政策依據(jù)，農(nóng)戶無(wú)法分享土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)收益。細(xì)化后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地流出農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)參與和對(duì)產(chǎn)業(yè)增值收益分享有了法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶對(duì)產(chǎn)業(yè)增值收益的依法分享，而不僅僅是道義主張。

七、結(jié)語(yǔ)和余論

在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，保障土地流出農(nóng)戶對(duì)產(chǎn)業(yè)增值收益的分享，富裕農(nóng)民、興旺產(chǎn)業(yè)、宜居農(nóng)村，最大程度保證非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收益本地化[34]，是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的首位價(jià)值，也是鄉(xiāng)村振興的題中之義。農(nóng)戶的富裕主要靠經(jīng)營(yíng)收入和財(cái)產(chǎn)收入[35]，增加農(nóng)戶的土地權(quán)利清單，擴(kuò)大資產(chǎn)性收益，讓農(nóng)戶充分分享非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)增值收益，也是土地流轉(zhuǎn)的初衷所在。

土地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)，作為經(jīng)濟(jì)行為，需要利益相關(guān)方的共同參與。農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶作為土地資源的所有者和承包權(quán)人，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中具有先天優(yōu)勢(shì)，本可以在土地開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)和增值收益分享方面把握主動(dòng)權(quán)，但農(nóng)民群體的弱勢(shì)性，以及強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)制度的缺失，在強(qiáng)大的工商資本面前卻往往處于劣勢(shì)地位。通過(guò)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的重新建構(gòu)，使農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中隱性的權(quán)利顯性化，建立起合理的增值收益分享機(jī)制，使產(chǎn)業(yè)紅利在農(nóng)戶、投資者、開(kāi)發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者、村集體、地方政府等各方進(jìn)行合理分配。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為權(quán)利束，進(jìn)一步細(xì)化為土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)和土地生態(tài)、文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益權(quán)利體系。重構(gòu)下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地權(quán)利更加細(xì)化，歸屬更加清晰，實(shí)現(xiàn)“土地資源集中化、土地權(quán)利細(xì)碎化”，從制度層面保障土地流出農(nóng)戶對(duì)產(chǎn)業(yè)增值收益的分享，同時(shí)可以進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是細(xì)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能更好適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的多樣化需求。多樣化的權(quán)利，能夠?qū)崿F(xiàn)靈活多樣的土地資源配置，有利于城鄉(xiāng)資源流動(dòng)。二是細(xì)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)給農(nóng)戶帶來(lái)多樣化的土地利用選擇。農(nóng)戶可以根據(jù)自身需要，對(duì)三種權(quán)利進(jìn)行自由組合，選擇適合自己的流轉(zhuǎn)方式，使收益最大化。三是細(xì)化的土地權(quán)有利于城鄉(xiāng)融合。擁有土地權(quán)利資產(chǎn)的農(nóng)戶，提高了城鎮(zhèn)化能力，有利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。四是細(xì)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的契合點(diǎn)。通過(guò)對(duì)農(nóng)戶土地“賦權(quán)”，使土地從“資源化”屬性進(jìn)一步向“財(cái)產(chǎn)化”屬性轉(zhuǎn)變[36]。農(nóng)戶通過(guò)讓渡土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地在資源與資產(chǎn)兩個(gè)維度自由切換，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置[37]。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的細(xì)化，向農(nóng)戶提供了更加細(xì)致的土地利用組合，進(jìn)一步提高了優(yōu)化效果。五是細(xì)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力模式的轉(zhuǎn)換。通過(guò)對(duì)農(nóng)戶土地“賦權(quán)”，增加了農(nóng)戶自我發(fā)展的選擇途徑，推動(dòng)了農(nóng)村發(fā)展方式從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)換。六是細(xì)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以為困擾鄉(xiāng)村旅游紅利分享的難題提供破解思路。在以土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，旅游產(chǎn)業(yè)的紅利分享問(wèn)題，可以通過(guò)細(xì)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)重新平衡各方利益關(guān)系，使利益的分配有法可依，從個(gè)案調(diào)節(jié)走向法制化軌道。

土地資源和土地權(quán)利，不同于私法領(lǐng)域其他財(cái)產(chǎn)和權(quán)利，涉及國(guó)家政權(quán)和法律基本制度。從我國(guó)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐看，農(nóng)村土地集體所有制和地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)力介入，是我國(guó)農(nóng)村土地制度的顯著特點(diǎn)。從我國(guó)法治建設(shè)看，土地流轉(zhuǎn)中當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)合同約定的公平性問(wèn)題，僅靠《合同法》無(wú)法解決，涉及農(nóng)戶、企業(yè)、集體組織乃至地方政府各方利益的平衡問(wèn)題，兼具私法和公法的雙重特點(diǎn)，根源于我國(guó)集體土地所有制本身兼具公私兩重性，并在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中再次發(fā)生折射。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并非完全市場(chǎng)行為，既需要流轉(zhuǎn)雙方的合同約定，更需要公權(quán)利的適時(shí)介入，對(duì)權(quán)利內(nèi)容和利益歸屬進(jìn)行確認(rèn)。我國(guó)農(nóng)村土地制度“對(duì)上不排他”[38]，正像土地產(chǎn)權(quán)制度安排無(wú)法將國(guó)家力量排除在外[39]一樣，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)同樣無(wú)法離開(kāi)土地集體所有制的大前提。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶利益的保護(hù)，僅一部《合同法》難當(dāng)此任，需要借助國(guó)家之手對(duì)失衡的利益進(jìn)行再平衡。