韓瑞波 譚 熒

城鄉(xiāng)社區(qū)是國家治理體系的基本單元和居民生活共同體的構成空間?！巴苿由鐣卫碇匦南蚧鶎酉乱?，把更多資源、服務、管理放到社區(qū)”多次出現于十九大以來黨中央的政策文件和習近平總書記的重要論述之中。2017年7月，《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強調要堅持改革創(chuàng)新，“積極推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新”；2021年7月，《中共中 央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程?！苯y(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理，要求以社區(qū)治理創(chuàng)新為抓手，不斷升級社區(qū)治理模式，著力克服治理碎片化和內卷化的問題，提升社區(qū)治理績效和服務質量。隨著社區(qū)治理創(chuàng)新探索在全國各地如火如荼地開展，如何系統(tǒng)而準確地進行經驗梳理，科學地把握實踐動態(tài)和邏輯，對于促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

一、關于城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的既有研究回溯

一些研究者基于實地調研和案例分析，描述了社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐形態(tài)，提煉出影響城鄉(xiāng)社區(qū)治理效能的重點問題或發(fā)展進路。例如，王江偉基于民政部于2013年至2015年組織評選出的三屆“中國社區(qū)治理創(chuàng)新成果”的案例，解讀了中國社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐特征與動因，將社區(qū)治理創(chuàng)新領域概括為治理體制創(chuàng)新、公眾參與創(chuàng)新和公共服務創(chuàng)新三個方面，將社區(qū)治理創(chuàng)新方式概括為探索性創(chuàng)新、累積性創(chuàng)新和學習性創(chuàng)新三種形態(tài)。(1)王江偉：《中國社區(qū)治理創(chuàng)新的特征、動因與績效——基于“中國社區(qū)治理創(chuàng)新成果”的多案例分析》，《求實》2017年第12期，第61-73頁。張平等以42個城市社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)案例作為分析樣本，運用模糊集定性比較法探究了城市社區(qū)治理創(chuàng)新的影響因素以及組合形式，在此基礎上歸納出中國城市社區(qū)治理創(chuàng)新的類型樣態(tài)。(2)張平、吳子靖、侯德媛：《中國城市社區(qū)治理創(chuàng)新：動力因素與類型闡釋——基于42個實驗區(qū)案例的模糊集定性比較分析》，《社會主義研究》2020年第2期，第81-89頁。張勤等通過對江蘇省、上海市、重慶市等地城鄉(xiāng)社區(qū)的調研發(fā)現，社區(qū)治理創(chuàng)新面臨的主要困境在于社區(qū)自治能力創(chuàng)新發(fā)展不足、治理資源要素的法治保障缺位、治理異質性和碎片化并存、多元主體參與意識不夠和積極性缺失等問題，提出以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念引領社區(qū)治理創(chuàng)新。(3)張勤、宋青勵：《以新發(fā)展理念引領社區(qū)治理創(chuàng)新》，《中國行政管理》2021年第8期，第149-151頁。

也有研究者聚焦于當前社區(qū)治理創(chuàng)新實踐的典型案例和經驗做法，對實踐背后的深層邏輯加以解析。例如，社區(qū)治理創(chuàng)新中的黨建引領，實質上是政黨重塑、銜接、引領社會的過程，強調“政黨統(tǒng)合”(4)李朔嚴、王名：《政黨統(tǒng)合與基層治理中的國家—社會關系》，《經濟社會體制比較》2021年第2期，第171-180頁?；颉包h建統(tǒng)合”(5)鄭永君、吳春來：《基層黨建統(tǒng)合與鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新——都江堰市“黨引民治”實踐案例分析》，《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2020年第5期，第72-82頁。功能。曹海軍指出，黨組織作為社區(qū)治理和服務的主心骨，在社區(qū)治理中發(fā)揮著“一核多元”與“一核多能”的治理核心作用和多重服務功能。(6)曹海軍：《黨建引領下的社區(qū)治理和服務創(chuàng)新》，《政治學研究》2018年第1期，第95-98頁。吳曉林認為，社區(qū)黨建具有“政治建設”與“社會構建”的二重性，這既是保持黨的“先鋒隊”作用、發(fā)揮“密切聯(lián)系群眾政治優(yōu)勢”的政黨屬性使然，也是彌補多主體缺位、達成集體行動的現實選擇。(7)吳曉林：《黨如何鏈接社會：城市社區(qū)黨建的主體補位與社會建構》，《學術月刊》2020年第5期，第72-86頁。孫柏瑛等的研究發(fā)現，黨建引領在精準扶貧過程中展現出強大的再組織化功能。基層黨組織作為鄉(xiāng)村社會組織化建設的核心，在精準扶貧中將自上而下的政策目標和自下而上的村莊需求銜接起來，發(fā)揮著政治保障、精英吸納與組織建設等多重功能，借助項目化運作重建了村民與村集體之間的聯(lián)結，完成了對鄉(xiāng)村多元主體的整合。(8)孫柏瑛、胡盼：《黨建引領的精準扶貧與鄉(xiāng)村社會的再組織》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2021年第3期，第73-81頁。

再如，針對基層自治組織行政性凸顯的問題，探尋城鄉(xiāng)社區(qū)回歸自治性和實現政社協(xié)同和社會共治的有效舉措，其背后蘊含了一種“去行政化”(9)陳鵬：《社區(qū)去行政化：主要模式及其運作邏輯——基于全國的經驗觀察與分析》，《學習與實踐》2018年第2期，第89-97頁。的邏輯。有研究者對以往的社區(qū)去行政化改革提出質疑，指出社區(qū)居委會的去行政化改革與其行政性的不斷強化抑或再生產高度相關。(10)侯利文：《去行政化的悖論：被困的居委會及其解困的路徑》，《社會主義研究》2018年第2期，第110-116頁。當前，以社區(qū)協(xié)商、單元下沉、減負增效、共建共治、智慧治理為主題的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐正是社區(qū)“去行政化”的積極嘗試，其目的往往都是通過社區(qū)賦權賦能和有效減負，合理配置基層權責，解決權責分立、權責不等的治理難題，協(xié)調行政組織和自治組織之間的權力關系，改變單中心的權力格局，以讓渡公共權力的方式調動多方社會力量參與社區(qū)治理，在各主體之間形成合作、互動、協(xié)同、開放的關系結構。這些探索是實現社區(qū)“去行政化”的必由之路，也是推行社區(qū)治理創(chuàng)新的關鍵突破口。

上述研究不乏對城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的經驗梳理和系統(tǒng)分析，在一定程度上有力闡釋了城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐動態(tài)與邏輯機理。但囿于案例文本的有限，既有研究無法清晰地呈現當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的全貌，亦難以科學地歸納該領域的實踐主題，進而造成觀察與研究的局限性，并抑制了對實踐邏輯和趨勢的準確研判。因而，全方位地歸納和解讀城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐主題就顯得十分必要。本文試圖對城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的案例文本展開聚類分析和主題建模，以期整體性地把握這一特定領域的主題與邏輯。

二、案例文本和研究方法

(一)案例文本來源

2021年6月15日，民政部發(fā)布《關于征集基層治理創(chuàng)新典型案例的通知》，目的在于總結推廣各地基層治理實踐創(chuàng)新經驗做法，宣傳展示各地加強基層治理的進展成效，營造全面推進基層治理體系和治理能力現代化建設的良好氛圍。截至2021年9月30日，民政部基層政權建設和社區(qū)治理司共征集到280個城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新典型案例。這些案例為我們系統(tǒng)、全面、客觀地把握當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的現狀、經驗和邏輯提供了很好的分析樣本。

從征集程序來看，城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新案例由縣級民政部門匯總，形成申報材料報地市級民政部門審核，再由地市級民政部門擇優(yōu)推薦至省級民政部門；省級民政部門綜合考慮區(qū)域分布、工作基礎、經驗成效、選題均衡性等因素，基于優(yōu)中選優(yōu)原則遴選優(yōu)秀案例，報送民政部基層政權建設和社區(qū)治理司。案例材料具備以下三個方面的內容：一是案例背景，即當地基層治理所面臨的新形勢、新情況和新任務；二是主要做法，即當地推動基層治理的經驗做法；三是工作成效，即當地基層治理創(chuàng)新取得的進展成效。申報單位需依據特定的申報條件和標準化格式，提供案例的基本信息和實施狀況。這些材料必須是對城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的真實描述，具備真實性和可信度。與此同時，這些案例在報送過程中需經過地方政府的審核和篩選，一般是獲得地方政府認可并擇優(yōu)推薦的典型經驗做法，體現了當前我國基層治理體系和治理能力建設在城鄉(xiāng)社區(qū)層面的最新實踐進展，具有較強的典型性和前瞻性。

(二)研究方法呈現

主題是文本中語義信息的載體。挖掘文本信息中的主題可使研究者清晰準確地掌握文本中的語義信息。主題模型可為各個主題集合生成主題描述，完成特定領域的主題挖掘。本文從文本挖掘視角對民政部社區(qū)治理創(chuàng)新案例進行內容分析，利用非負矩陣分解(11)Lee Daniel D.，Seung H. Sebastian,“Learning the Parts of Objects by Non-Negative Matrix Factorization，”Nature，vol.401，no.6755，1999，pp.788-791.(Non-Negative Matrix Factorization，NMF)主題模型解析非結構化文本數據，探究社區(qū)治理創(chuàng)新的主題。NMF本身具有聚類特性，是多元分析和線性代數中的一組算法，被廣泛應用在文本聚類、計算機視覺、天文學、生物信息學等領域。它是一種基于矩陣分解的數據降維手段，是大數據處理和模式識別中數據近似表述的有效方法。具體而言，NMF將文檔—特征詞矩陣分解為文檔—主題、主題—特征詞兩個非負矩陣的乘積，可以實現對原始矩陣的降維，從而減少存儲空間。

本研究采用Scikit-Learn工具包求解NMF，NMF模型初始化方法為NNDSVD，該算法能有效處理稀疏矩陣，利用Gensim訓練詞向量，維度設置為1000。具體操作主要分為四個步驟：第一，對案例文本進行預處理，分詞并去掉停用詞。第二，利用tfidf特征(12)tfidf即是tf * idf所得到的值，可以衡量某個詞在所有文檔中的信息量。其中tf(Term Frequency)是指一個特征項在文檔中出現的次數，反映了該特征對文檔的重要性；idf即逆向文檔頻率(Inverse Document Frequency)，是指一個特征項在其他文檔中的重要程度。構建“文檔—特征詞”模型，以便呈現該特征向量模式下的主題分布和效果。第三，設置NMF主題數范圍為[3-15]，分別記錄每個主題數下的主題一致性(topic coherence)。主題一致性是用于評價主題模型的指標，主題一致性越大，說明主題模型效果越好。此處采用基于詞向量的TC-W2V計算主題分類下前K個詞語的語義相似度的平均值進行測算。第四，根據主題一致性評價結果選擇主題個數，對社區(qū)治理創(chuàng)新案例文本進行主題聚類，將結果可視化處理。

三、城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新案例文本的主題建模

借助算法“SKLearn_tfidf_NMF_主題”，可得出NMF主題范圍為[3-15]時的不同主題一致性：

K=03：Coherence=0.3840

K=04：Coherence=0.3869

K=05：Coherence=0.3745

K=06：Coherence=0.3578

K=07：Coherence=0.3334

K=08：Coherence=0.3198

K=09：Coherence=0.3482

K=10：Coherence=0.3526

K=11：Coherence=0.3376

K=12：Coherence=0.3349

K=13：Coherence=0.3371

K=14：Coherence=0.3240

K=15：Coherence=0.3359

可見，當K=04時，主題一致性最高，主題模型效果最好。依據這一結果，本文將主題個數確定為4個，在此基礎上對城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新文本進行主題聚類，分別抽取出4個主題下的關鍵主題詞(如表1所示)，并對聚類結果進行可視化處理(如圖1所示)。

表1 城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新案例文本關鍵主題詞

圖1 NMF模型下的城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新案例文本主題可視化

整體上看，這種主題挖掘結果是比較粗糙的。各類主題下的高頻關鍵詞分布較為分散，需對其進行聚類分析的再加工，即根據高頻關鍵詞之間的親疏關系、相似關系和相異關系，將同質性更強的關鍵詞有機地整合到一起，以實現對高頻關鍵詞的更優(yōu)分類，從而挖掘出關鍵詞之間的內在聯(lián)系，使后續(xù)對案例文本的主題劃分更為明確。由圖1可知，4個主題中頻次較高的關鍵詞有著較多的重合，如“治理”“服務”“居民”“村民”等，這表明各主題之間的差別相對較小，聯(lián)系較強，也從側面反映出聚類效果較為理想，因為各類主題的實踐探索最終都應落腳于社區(qū)治理和服務的優(yōu)化升級以及回應村居民的實際需求。

各主題的內涵和外延差異性取決于其所涵蓋的不同關鍵詞的含義。主題1中較能體現該主題特性的關鍵詞包括“社會”“組織”“需求”“社區(qū)服務”“活動”“資源”“參與”等，這些關鍵詞反映的主要內容聚焦社區(qū)組織網絡和資源、以需求為導向的社區(qū)活動；主題2中較能體現該主題特性的關鍵詞包括“鄉(xiāng)村”“振興”“村規(guī)民約”“文明”“積分”等，這些關鍵詞反映的主要內容聚焦服務于鄉(xiāng)村振興的創(chuàng)新舉措、村規(guī)民約的制定以及以積分制為代表的農村社區(qū)工作機制的創(chuàng)新和改進；主題3中較能體現該主題特性的關鍵詞包括“基層”“黨建”“網格化”“平臺”“黨員”“信息”等，這些關鍵詞反映的主要內容聚焦于社區(qū)治理中的黨建引領與網格化黨建平臺和智能平臺的打造；主題4中較能體現該主題特性的關鍵詞包括“協(xié)商”“物業(yè)”“業(yè)委會”“議事”“業(yè)主”“物業(yè)管理”“議事會”等，這些關鍵詞反映的主要內容聚焦于社區(qū)治理的“三方聯(lián)動”和議事協(xié)商。這種主題呈現為接下來對城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新主題的進一步劃分提供了依據。

四、城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的主題劃分

基于主題建模和聚類分析結果，通過反復斟酌和綜合考慮高頻關鍵詞的含義及其差異性，結合實踐層面的經驗做法，本研究將當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新主題歸納為6個方面，即加強黨建引領、推行社區(qū)微治理、訂立社區(qū)公約、打造智慧平臺、開展議事協(xié)商、改進工作機制。

(一)加強黨建引領，搭建組織網絡

黨建引領社區(qū)治理能否發(fā)揮作用，關鍵在于實現機制的構建。不斷完善黨建引領社區(qū)治理的實現機制，提升基層黨組織的組織動員能力和資源整合能力，是當前社區(qū)治理創(chuàng)新的主要著力點。黨建引領社區(qū)治理注重“黨建”和“自治”的有機結合，力求糾正兩種錯誤偏向：一是簡單籠統(tǒng)強調黨建，忽略甚至否定自治，導致黨建虛浮無根；二是片面推崇民主，以西方標準夸大自治，變相弱化黨的領導。(13)趙秀玲：《中國城鄉(xiāng)治理的升級再造》，《東南學術》2021年第5期，第54-67頁。這也規(guī)定了黨建引領的實踐內容既要包括推進黨組織的全覆蓋、黨員先鋒模范帶頭作用的充分發(fā)揮以及基層黨建形式的創(chuàng)新，也要涉及社區(qū)自治屬性的有效激活與對多元主體的增權賦能，具體包括多層次的治理網絡、多種形式的議事平臺以及正式或非正式的合作機制的構建，為多元社會力量進行利益訴求表達和參與公共事務創(chuàng)造渠道，進而實現基層黨建的去“懸浮化”(14)陳亮、李元：《去“懸浮化”與有效治理：新時期黨建引領基層社會治理的創(chuàng)新邏輯與類型學分析》，《探索》2018年第6期，第109-115頁。和基層社會治理的再嵌入。

例如，浙江省舟山市普陀區(qū)于2015年成立物業(yè)小區(qū)聯(lián)合會黨委，整合社區(qū)黨員、志愿者、業(yè)主、物業(yè)等多方資源，打造基層黨組織統(tǒng)合、居民群眾共同參與、共建共治共享的重要平臺——“紅色物業(yè)聯(lián)盟”，采用“紅色黨建進小區(qū)、紅色管家進樓宇、紅色先鋒進家庭”的“三紅三進”工作法，有效增進社區(qū)治理與服務水平。又如，深圳市龍華區(qū)民治街道北站社區(qū)黨委積極探索黨建引領社區(qū)治理新舉措，不斷加深、拓寬黨組織在社區(qū)的覆蓋，讓“支部建在小區(qū)上”“支部建在城中村里”“支部建在社會組織上”，通過成立社區(qū)黨組織聯(lián)席會、開設社區(qū)“微黨課”、開展黨員教育工作、加強黨員分類管理等方式，高效凝聚和利用黨建資源，增強社區(qū)黨委的政治領導功能，實現社區(qū)黨委領導下的組織共建、問題共商和資源共享。此類案例還有北京市朝陽區(qū)的“社區(qū)成長伙伴計劃”和海淀區(qū)大院街道的“永定街坊合伙人”，天津市武清區(qū)的“小巷管家”，江蘇省徐州市云龍區(qū)漢風街道昆侖社區(qū)的“五共社區(qū)合伙人”，重慶市沙坪壩區(qū)石井坡街道的“社區(qū)能人坊”，浙江省德清縣武康街道的“三分三統(tǒng)三聯(lián)動”，吉林省長春市朝陽區(qū)的“紅色物管聯(lián)盟”，等等。

由以上案例可以看出，黨建引領社區(qū)治理創(chuàng)新要求黨組織有效銜接和嵌入社會，其效果取決于黨自身的組織力與平臺機制的構建能力?；鶎狱h組織應善于建立網格化黨建的平臺機制。區(qū)域化黨建往往立足于黨的全面領導實現轄區(qū)內黨建要素的共建共享，主要依賴上級黨組織來統(tǒng)籌協(xié)調轄內的人財物資源；網格化黨建則是把基層黨支部置于網格中心、黨員放在網格上、黨的服務變成網線延伸出去，由基層黨支部發(fā)揮自主性，營造空間、開發(fā)資源、創(chuàng)設議題，進而提升黨的組織力。(15)祝靈君：《黨領導基層社會治理的基本邏輯研究》，《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2020年第4期，第37-45頁。這種黨建方式以平臺機制培育社區(qū)治理的內生動力與活力，強化了黨組織對其他治理主體的吸納和整合，借助黨組織本身的組織吸納特性將盡可能多的治理主體整合到社區(qū)治理的結構框架內，使各方主體各司其職、各盡其力；同時，使黨組織的覆蓋面得以拓展，黨的力量逐步滲透于社區(qū)范圍內的微觀治理空間，如小區(qū)、樓棟、社會組織，為黨建引領社區(qū)治理夯實組織基礎。

(二)推行社區(qū)微治理，下移治理單元

社區(qū)微治理(或稱“微自治”)作為社區(qū)自治的一種創(chuàng)新形式，主要是指基于地方實際將自治范圍不斷下移，使自治內容更具體化，自治方式趨于細化。當前，社區(qū)微治理已然成為社區(qū)治理創(chuàng)新的重要基礎和載體，在社區(qū)治理創(chuàng)新過程中具有不可替代的作用。(16)黎昕、高鴻：《社區(qū)微治理：社會治理創(chuàng)新的重要載體》，《福建論壇(人文社會科學版)》2015年第9期，第143-148頁。例如，湖北省秭歸縣自2012年8月起，在全縣農村開展“幸福村落”建設，依據“地域相近、產業(yè)相同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習慣、規(guī)模適度”的原則，將167個行政村劃分為2035個村落。以村落為單元，以村落黨小組和理事會為平臺，以“兩長八員”為骨干，以群眾為主體，探索出“村落夜話”的議事協(xié)商機制，利用山區(qū)群眾夜晚休息和納涼的時間召開村民會議，商議本村落與村民生產生活息息相關的大小事務。將自治單元下移至村落是微治理能夠有效運行的基本前提。一方面，村落內部是一個完全的熟人社會，村民之間存在血緣和地緣的天然關系，在村莊事務上具有較高的連帶性和共享性，因而協(xié)商成本較低；另一方面，當地以種植臍橙為主，同一村落內部的村民之間產業(yè)結構趨同，在經濟利益上具有高度相關性。(17)李永萍：《基層小微治理的運行基礎與實踐機制——以湖北省秭歸縣“幸福村落建設”為例》，《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2016年第5期，第46-54頁。這種利益相關性避免了村落內部關系的松散，以及個體行為的隨意，便于村民圍繞公共事務建立協(xié)商與互動機制。

再如，上海市寶山區(qū)于2017年起整體推進“活力樓組”培育，2019年全面升級打造“活力樓組”2.0版，探索黨建引領、政府“搭臺”、居民“唱戲”、第三方指導的模式，不斷縮小和豐富治理單元，共培育活力樓組3500余個。寶山區(qū)將樓組作為“兩級政府—三級管理—四級網絡”下的第五級社區(qū)治理平臺；出臺《關于培育“活力樓組”、推進社區(qū)成長的指導意見》，制定活力樓組發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮示范樓組的輻射帶動效應，并實地驗收評定星級，對五星樓組給予自治金獎勵；對樓組打造不預設范式，鼓勵基層結合實際推陳出新，如羅店鎮(zhèn)推出“七彩樓組”工作機制。此外，廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣的“組甲制”和貴港市的屯級“一組兩會”，安徽省黃山市徽州區(qū)中山社區(qū)的小樓棟治理，湖北省武昌區(qū)的老舊小區(qū)微治理實踐，重慶市萬州區(qū)的“樓棟工作日”，陜西省富平縣陶藝社區(qū)的“三融四微”，青海省果洛州久治縣的“十戶長”等，均為社區(qū)微治理的有益探索。

(三)訂立社區(qū)公約，健全治理規(guī)則

社區(qū)公約主要指村規(guī)民約和居民公約，是由特定社區(qū)范圍村居民通過民主協(xié)商制定并遵從的，用于調整社區(qū)內部關系，以實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督為目的的一種非正式行為規(guī)范。(18)陳成文：《論村規(guī)民約與新時代基層社會治理》，《貴州社會科學》2021年第8期，第80-87頁。社區(qū)公約具有明確的價值導向功能，倡導社會主義核心價值觀，又充分吸收傳統(tǒng)儒家倫理道德中的優(yōu)秀成分，由此為社區(qū)成員確立正確的價值準則和行動標準。2018年12月27日，民政部、中組部和中央政法委等七部門聯(lián)合發(fā)布的《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》指出：“到2020年，全國所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務實管用的村規(guī)民約、居民公約，推動健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制?！边@種頂層設計與推進村規(guī)民約和居民公約建設的地方性探索相得益彰。

例如，貴州省余慶縣的71個村(社區(qū))全部制定了村規(guī)民約(居民公約)，其中28個村(社區(qū))獲省級村規(guī)民約(居民公約)示范村(社區(qū))。該縣在修訂村規(guī)民約(居民公約)的過程中遵循以下原則。一是合法性原則。各村(社區(qū))保證村規(guī)民約(居民公約)的內容與黨的方針、政策和國家現行法律法規(guī)相符合。二是民主性原則，在程序上嚴格按照《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，由村(居)民會議討論通過，召開小組會議廣泛聽取全體村(居)民意見，充分醞釀討論，體現全體村(居)民的共同意愿。三是實用性原則，考慮本村(社區(qū))的自然歷史、風俗習慣、文化素質等情況，做到內容具體、措施量化、文字簡潔、通俗易懂、有針對性、便于操作。四是與時俱進原則，一方面在保持村規(guī)民約(居民公約)相對穩(wěn)定的同時，隨著形勢變化和實際需要，適時地加以修訂完善。

再如，湖南省平江縣梅仙鎮(zhèn)的全部村莊以組以片或以屋場為單位，分別召開村民戶主會、家庭主婦會，由村民對公約內容逐條逐項進行討論和表決。凡沒有得到大多數群眾認可的條款，一律不進入公約，凡寫入公約的條款，必須是絕大多數群眾認可、贊同的條款；將家風建設與村規(guī)民約深度融合，將“誠實守信、尊老愛幼、遵規(guī)守法、勤儉持家、和睦鄰里、愛護環(huán)境”等內容以公約方式固定下來。各村分組分片分屋場挑選3名德高望重、善做群眾工作、責任心強、敢于較真碰硬的老黨員、老干部和家族主事人，組成村規(guī)民約監(jiān)督執(zhí)行“三人小組”，第一時間發(fā)現、勸導和制止各種違約行為，對違約村民進行處罰和幫教。另外，湖北省宜都市、河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)、河南省許昌市魏都區(qū)、福建省龍巖市新羅區(qū)適中鎮(zhèn)新祠村等地都做了修訂社區(qū)公約的嘗試和創(chuàng)新。

(四)打造智慧平臺，升級治理路徑

現代社會的技術作為一種治理要素，通常是指某種工作或手段在公共治理領域內的具體化?；鶎又卫硇袨槿Q于所采用的治理技術，且不同的治理技術在運行主體和方式等方面具有差異化特征。(19)吳旭紅、章昌平、何瑞：《技術治理的技術：實踐、類型及其適配邏輯——基于南京市社區(qū)治理的多案例研究》，《公共管理學報》2022年第1期，第107-120頁?；鶎又腔壑卫硎乾F代信息技術與基層社會治理結合而成的一種新型治理路徑。該路徑憑借互聯(lián)網、大數據、云計算等新興技術手段重新認知復雜治理對象，“將復雜的社會事實數據化和清晰化”(20)黃其松、劉強強：《論國家治理結構的技術之維》，《探索》2021年第1期，第87-96頁。，用以提升社會治理和服務的精準度。如今，智慧治理驅動下的城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新已涌現出多樣態(tài)的實踐模式。例如，上海市浦東新區(qū)周家渡街道將“社區(qū)云”作為社區(qū)智慧治理的創(chuàng)新基礎性平臺，精準供給各項基本功能，并個性化定制功能板塊。如“議事廳”板塊，方便居民針對社區(qū)的熱點問題開展自下而上的公開議事活動，打造了“居民提出議題—居委把關篩選—居民開展協(xié)商—推動形成項目/倡議/公約—居委實施評估”的工作鏈。上海市嘉定區(qū)為解決“基層減負有差距，村居臺賬報表多”的問題，利用“社區(qū)云”智慧報表規(guī)范管理村居工作臺賬，推進村居臺賬信息管理智能化和精細化。

江蘇省南京市棲霞區(qū)的“掌上云社區(qū)”系統(tǒng)整合了基層黨委總攬全局和協(xié)調各方的政治優(yōu)勢、基層政府的資源整合優(yōu)勢、企業(yè)的技術支撐優(yōu)勢以及社會組織的專業(yè)服務優(yōu)勢。“掌上云社區(qū)”的各項功能呈現主要依靠植根于居民用戶微信客戶端的“政務機器人”——“小棲”，在功能設置上尤其注重線上服務實效，如黨建云社區(qū)、信息交流、智能回復、不見面服務、工單流轉、協(xié)商議事、多群管理和大數據分析等。此類案例還有浙江省衢州市的“鄰禮通”“鄰禮匯”，廣東省廣州市南沙區(qū)的時間銀行“互聯(lián)網+”模式，吉林省吉林市豐滿區(qū)龍城社區(qū)的“碼上回家”，等等。各種智慧平臺的涌現為社區(qū)治理創(chuàng)新打上了“技術”和“智慧”的標簽。社區(qū)智慧平臺的運用是技術賦能社區(qū)的積極嘗試，它使社區(qū)治理的信息基礎變得完整、實時、動態(tài)、清晰，便于治理主體精確觀察和了解治理對象，在補齊社區(qū)治理信息不對稱的短板、構建多元主體聯(lián)動的運行機制和強化社區(qū)服務能力等方面的成效顯著。

(五)開展議事協(xié)商，創(chuàng)新民主形式

黨的十九屆五中全會指明了完善基層民主協(xié)商制度的重要性，將其與“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”和“實現政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動”并列表述。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義基層民主協(xié)商的重要組成部分和有效實現形式。社區(qū)協(xié)商的實質是社區(qū)范圍內的不同主體以平等、自由的姿態(tài)充分參與特定公共議題的討論和決策，形成多元利益的聚合，基于某種共識來達成統(tǒng)一的社區(qū)行動。要素、程序和規(guī)則構成高質量社區(qū)協(xié)商系統(tǒng)的三大元件。(21)張大維：《高質量協(xié)商如何達成：在要素—程序—規(guī)則中發(fā)展協(xié)商系統(tǒng)——兼對5個農村社區(qū)協(xié)商實驗的評量》，《華中師范大學(人文社會科學版)》2021年第3期，第35-46頁。沿著這一思路，要素構建、程序設定和規(guī)則定制，成為當前城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實踐的主要創(chuàng)新點。

例如，廣西壯族自治區(qū)南寧市探索出了“老友議事會”的協(xié)商模式?！袄嫌炎h事會”汲取本土“老友”文化，依據“社區(qū)組織成立選舉委員會—議定小區(qū)議事代表席位—發(fā)布選舉辦法—組織候選人報名—組織居民投票選出議事代表”的程序產生，按照“居民提意見—代表提議案—黨委審議范圍—議事會決議方案—居民評議效果”的流程議事。黨組織只在關鍵節(jié)點把控議案邊界，其它環(huán)節(jié)則交由各方自發(fā)找到解決方案和利益平衡點。老友議事會代表以小區(qū)為單位劃分選舉片區(qū)、以樓棟為投票單元一戶一票選舉產生，包括黨員、居民代表、熱心居民、商家代表、物業(yè)公司代表、業(yè)委會成員、社會組織代表等。同時，制定《議事協(xié)商自治章程》《議事會提案范本》等基本規(guī)范與議事規(guī)程，推動社區(qū)協(xié)商走向規(guī)范化。

關于社區(qū)議事協(xié)商的典型案例還有北京市房山區(qū)拱辰街道南廣陽城村的“協(xié)商民主、契約治村、群眾自治、不訴自辦”，北京市大興區(qū)的“拉家?！弊h事會，湖北省崇陽縣銅鐘鄉(xiāng)坳上村的“村灣夜話”，重慶市渝北區(qū)統(tǒng)景鎮(zhèn)的“民情茶室”，天津市東麗區(qū)萬新街道海頌園社區(qū)的“海頌約吧”，江西省南昌市西湖區(qū)的“幸福圓桌會”，廣西壯族自治區(qū)容縣西鎮(zhèn)祖立村的“雙片長片事商議制”與來賓市興賓區(qū)橋鞏鎮(zhèn)毛塘村的“議事協(xié)商清單制”，甘肅省慶陽市華池縣懷安鄉(xiāng)協(xié)商民主“411”工作法，浙江省杭州市余杭區(qū)“眾人的事情眾人商量”基層協(xié)商治理機制，江蘇省蘇州市吳中區(qū)以“共議善治”破解老舊小區(qū)治理難題，等等。以上案例皆體現出基層民主協(xié)商在消解社區(qū)利益分歧、整合民眾利益偏好、形成社區(qū)公共利益中的優(yōu)勢和作用。作為一種多元主體利益均衡機制(22)李增元、王巖：《農村社區(qū)協(xié)商治理：實踐動因及有效運轉思路》，《行政論壇》2018年第5期，第30-36頁。，社區(qū)民主協(xié)商能夠基于平等、公正、公平的原則，盡可能地照顧和平衡多元利益，實現公共利益最大化，化解因利益矛盾激化而釀成的社會不穩(wěn)定因素。

(六)改進工作機制，疏通治理流程

城鄉(xiāng)社區(qū)改進工作機制的實踐探索常見于項目制、積分制、清單制等工作機制的創(chuàng)新運用。如社區(qū)居民自治項目，一般由基層社區(qū)根據自身需求和社區(qū)問題自主策劃，最后以申報的形式予以審定。社區(qū)成員能否在充分發(fā)揮其自主性的前提下準確識別自身需求和問題、合理制定自治項目內容和方案、科學推進項目實施，事關居民自治項目運作的成效。(23)韓瑞波、唐鳴：《社區(qū)治理去內卷化的創(chuàng)新路徑與邏輯審視》，《改革》2021年第7期，第146-155頁。例如，江蘇省張家港市創(chuàng)新基層治理模式和民生工作方法，以居民需求為導向，聚焦于影響居民生活質量的小急難事，在全省率先實施民生微實事項目。該項目的征集堅持來源于民、問需于民、紓解民困，鼓勵居民議事會對征集到的建議進行充分討論、篩選、表決；項目流程由繁到簡，壓縮流程時間，項目從上報到產生壓縮至10個工作日；項目資金從一年一審結算方式，到一季度一撥付，轉變?yōu)橐荒攴謨纱晤A撥、年底統(tǒng)籌撥付；將區(qū)鎮(zhèn)審核由按季度審核轉向按月審核，做到“小事常辦、急事快辦”。此外，采用居民群眾全程監(jiān)督、鎮(zhèn)級部門把關監(jiān)督、市級部門加強督查相結合的項目監(jiān)督方式。這種項目制運作能夠有效激勵社區(qū)自主性的發(fā)揮，形塑社區(qū)成員之間的橫向協(xié)作和信任關系。

積分制和清單制的工作機制，同樣頻繁應用于城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新實踐之中。例如，廣東省江門市江海區(qū)禮樂街道英南村的村民積分制，以家庭為單位建立積分檔案，實行“一戶一檔”式管理方式，每個參與積分管理制度的村民所得積分累計到該家庭單位中進行核算，每戶家庭的積分由基礎積分和民主評議附加積分構成。通過“自主申報—積分申報員接受申報—積分申報員匯總申報名單，提交積分登記員—評分員掃村評分—集中評議總結得分名單—積分排名前40名名單公示—積分卡派發(fā)—積分表彰”的實施步驟對村民積分進行考評和量化。此類案例還有江蘇省宿遷市宿豫區(qū)村居積分制管理模式，山東省嘉祥縣的文明積分制度，安徽省旌德縣的“積分制+基層治理”，湖南省漣源市的積分制“公益銀行”，西藏自治區(qū)日喀則市亞東縣“分值制”管理辦法，等等。

貴州省龍里縣的“四單”模式是清單制在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的典型應用，其基本做法如下。第一，居民點單——社區(qū)通過召開居民議事會和網格員“入戶問需”的方式全方位了解居民需求。第二，支部派單——建立民情民意集中處置機制，在社區(qū)設民情信息員，對征集到的居民需求及時統(tǒng)計匯總和分類梳理，按照“公家事”“大家事”“自家事”的標準進行“三事分流”，界定責任類別，分別“派單”。第三，全員接單——對居民“點單”涉及的市政設施建設、應急管理等社會“公家事”，由網格化包保單位、行業(yè)主管部門共商對策，結合自身職責進行“接單”；對小區(qū)存在的社區(qū)管理、文明共建等社區(qū)“大家事”，引導在職黨員、網格員共商解決，結合業(yè)務優(yōu)勢和自身特點進行“接單”，認領“服務崗位”，開展“清單式”服務；對收集到的家庭矛盾糾紛、贍養(yǎng)老人等居民“自家事”，由社區(qū)和網格聯(lián)合志愿者深入開展“菜單式”“組團式”志愿服務活動。第四，組織曬單——建立在職黨員積分管理、考核激勵機制，督促在職黨員深入社區(qū)網格開展承諾踐諾活動。各小區(qū)基層黨組織每周統(tǒng)計匯總小區(qū)黨員、網格員“接單”任務及完成情況，月末在小區(qū)公開欄、微信群公示。這種清單式治理現已成為務實管用的社區(qū)治理工作方法，適配于治理精細化的需要。

五、城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐機理

如前文所述，本研究借助NMF模型的主題建模，結合案例文本和經驗做法，系統(tǒng)呈現了加強黨建引領、推行社區(qū)微治理、訂立社區(qū)公約、打造智慧平臺、開展議事協(xié)商、改進工作機制等主題下的城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新多維樣態(tài)。這種主題劃分式的經驗分類盡管難以涵蓋城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新實踐的方方面面，但至少可以作為一種提綱挈領式的梳理和總結。基于實踐經驗的主題劃分，檢視城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐機理，需著眼于蘊含在實踐過程中中觀層面的制度機制，以及這些機制有效運作的條件；還要捕捉微觀層面代表國家與社會不同力量的多元行動者的積極共振和相互呼應。

一方面，黨和政府的高位設計與推動，形塑和規(guī)制了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的創(chuàng)新方向。這主要表現以下幾個方面。其一，黨建引領的制度導向。黨建引領已然成為增強基層治理能力和推動各方協(xié)同共治的重要機制。在新背景下，各級黨組織在開展黨建引領工作時更加注重挖掘自身潛在的組織資源，更為注重發(fā)揮黨組織網絡可將眾多類型不一又相互依賴的組織或個體匯聚起來的政治優(yōu)勢，促進主體間的資源與機會共享。黨建引領所包含的政治引領機制、激勵驅動機制、網絡整合機制、系統(tǒng)聯(lián)動機制，可使城鄉(xiāng)社區(qū)治理尋求共識“公約數”，激發(fā)社區(qū)成員的共治參與動力與彼此依賴性。(24)黃曉春：《黨建引領下的當代中國社會治理創(chuàng)新》，《中國社會科學》2021年第6期，第116-135頁。其二，社會治理的重心下移。向基層放權賦能，建設城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務體系，意味著以管理、服務、資源為要素的社會治理重心下移最終要落實在社區(qū)，明確城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會治理基本單元和主要陣地的主體地位，使社區(qū)“有權、有人、有力”，構建以社區(qū)為中心的治理平臺和以社區(qū)為本位的治理體系，有效承接自上而下的管理與服務職能。其三，社會協(xié)同的基本趨勢。建設社會治理共同體，要求秉持“人人有責、人人盡責、人人享有”的基本理念，創(chuàng)造性地將多元主體統(tǒng)統(tǒng)納入社會治理體系，以社會協(xié)同帶動社區(qū)治理，重建“公共性社會關系”(25)周慶智：《改革與轉型：中國基層治理四十年》，《政治學研究》2019年第1期，第43-52頁。，本著自我組織、自我規(guī)制的原則，在法治和民主協(xié)商的框架下完成社會治理主體的型構。

另一方面，破解社區(qū)治理面臨的多重難題，構成城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的內部動因。這些難題具體表現為：第一，社區(qū)自治缺位。由于城鄉(xiāng)社區(qū)被強制性地介入基層科層體系，配合基層政府完成社會治理與公共服務的大量行政任務，造成社區(qū)自治組織愈發(fā)依附于科層系統(tǒng)，行政功能不斷凸顯而自治功能日漸萎縮。這就要求協(xié)調行政組織與自治組織之間的權力關系，以賦權增能的方式建立社區(qū)治理場域的政府權力退出機制與上下結合、多元互動、平等對話、靈活彈性的橫向扁平結構，不斷強化社區(qū)的自主運轉能力。第二，社區(qū)服務低質。由于社區(qū)公共服務主要依賴政府，這種供給主體的單一化也就決定了社區(qū)公共服務供給受制于政府的總體性指導，比如供給何種社區(qū)服務、如何供給以及不同服務的優(yōu)先次序。(26)李春生：《大數據驅動社區(qū)公共服務精準化：問題面向、運行機制及其技術邏輯》，《湖北社會科學》2021年第6期，第41-48頁。然而，這種供給方式在質量、結構、專業(yè)化等方面，都或多或少存在不均衡、不規(guī)范和不精細的問題，進而導致服務內容的低質化，與日益異質、復雜、多元的社區(qū)需求相脫節(jié)。第三，社區(qū)參與低效。其直接誘因是居民參與能力不足、主體性發(fā)揮受阻。參與社區(qū)公共事務不但需要居民持有較強的參與意愿，而且需要構筑民主協(xié)商和共建共治的平臺機制，不斷增進居民獲取資源、議定規(guī)則和決策監(jiān)督的主體行動能力。

總之，推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新和社會治理現代化進程是實現國家治理現代化的必然要求，深刻體現了中國社會主義現代化與時俱進的時代性和實踐性品格，彰顯始終堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的中國治理特色和風范。(27)李友梅：《中國現代化新征程與社會治理再轉型》，《社會學研究》2021年第2期，第14-28頁。中國社會治理的核心制度機制在于通過黨的統(tǒng)一領導，確立社會治理的政治原則和政策方向，持續(xù)優(yōu)化社會治理職能，強化基層組織建設和治理能力建設，引導并動員社會各方力量實現共建共治共享。(28)張來明、劉理暉：《新中國社會治理的理論與實踐》，《管理世界》2022年第1期，第20-35頁。這一核心機理同樣適用于作為社會治理子系統(tǒng)的城鄉(xiāng)社區(qū)治理。推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新，要契合于黨和國家確立的政策趨勢，健全應對社區(qū)治理難題時調動資源、組織力量、協(xié)調利益的中觀制度機制，同時完善社區(qū)治理的主體構成、角色功能、行為取向與運行原則，在此基礎上形成有序而穩(wěn)定的治理格局。