李宇華 張代平 袁政英

美軍目前國防預(yù)算突破了8000億美元，其中用于裝備和服務(wù)采辦的總量超過2700億美元，有80多個重大國防采辦項目。為適應(yīng)如此大規(guī)模的國防采辦需要，美軍構(gòu)建了一支規(guī)模結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)領(lǐng)域齊全和能力素質(zhì)較高的國防采辦隊伍，圍繞國防采辦項目全壽命周期管理中的規(guī)劃計劃、方案設(shè)計、科研、采購、使用保障等需要開展相關(guān)工作。多年來，美軍持續(xù)推進(jìn)武器裝備現(xiàn)代化建設(shè)，并在全球軍事競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，在一定程度上與其高度重視國防采辦隊伍建設(shè)直接相關(guān)。

規(guī)模結(jié)構(gòu)合理的采辦隊伍

經(jīng)過多年建設(shè)發(fā)展，截至2021財年底，美軍采辦隊伍約18.7萬人，包含軍職和文職人員，14個專業(yè)領(lǐng)域、三個職業(yè)等級，總體受教育程度高。這支采辦隊伍是保障美軍約500多個裝備項目實施精細(xì)化、專業(yè)化管理的前提和基礎(chǔ)。

一是從數(shù)量規(guī)?？?，與國防支出呈正比。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美軍采辦隊伍隨其總國防支出的不斷增長，總體呈增長趨勢。國防支出自上世紀(jì)90年代3000億美元增長到現(xiàn)在7682億美元（2022財年），漲幅156%，同期采辦隊伍從約10萬人增長到現(xiàn)在18.5萬人，增幅85%。尤其2008年以來增幅最快，從12.6萬人增長到18.5萬人，增幅達(dá)47%。

二是從軍文職比例看，以文職人員為主。采辦管理是一項技術(shù)性、專業(yè)性較強的工作，需要職位穩(wěn)定、有積累性、成長性，而軍人需要定期輪崗、流動性強，不適合從事專業(yè)性較強的采辦管理工作，因此采辦隊伍以文職人員為主，多年以來一直占比都在90%以上，文職采辦人員自2008年的11.1萬人上升到目前16.9萬人，增幅達(dá)52%，占國防部全部文職人員約20%以上。而軍職人員相對穩(wěn)定，多年來一直維持在1.5萬人左右，主要從事項目管理、合同簽訂、試驗鑒定等管理職位。

三是從職業(yè)領(lǐng)域看，專業(yè)門類齊全。美國防采辦人員目前按專業(yè)主要分為14個領(lǐng)域，且根據(jù)現(xiàn)實需求不斷優(yōu)化調(diào)整，例如2002財年，根據(jù)實際需要，設(shè)立了設(shè)施工程和科學(xué)技術(shù)管理領(lǐng)域；2005財年前后，大幅削減采購人員；2008財年以來，科學(xué)與技術(shù)管理（789%）和信息技術(shù)（130%）人員增幅明顯，這主要由于前沿創(chuàng)新技術(shù)、信息技術(shù)等在美軍裝備建設(shè)中應(yīng)用越來越廣泛。2020年以來，為滿足“大國競爭”戰(zhàn)略要求下加快作戰(zhàn)能力生成的適應(yīng)性采辦改革需要，國防部開始對采辦隊伍進(jìn)行名為“回歸基礎(chǔ)”的改革計劃。今年2月，該改革計劃開始實施，擬將15個專業(yè)領(lǐng)域調(diào)整為6個，進(jìn)一步聚焦采辦核心業(yè)務(wù)工作，支撐裝備主體能力快速生成。

1991財年以來美軍合同支出與采辦隊伍規(guī)模變化趨勢

2008財年以來美軍采辦隊伍總體規(guī)模趨勢

四是從職位等級看，具有職業(yè)成長性。美國防采辦人員按照職位等級分為初（level I）、中（level II）、高（level III）三級，中級采辦人員人數(shù)最多約占50%，高級17%，初級33%，整體呈“橄欖形”結(jié)構(gòu)。每一級都有相應(yīng)的晉升資格標(biāo)準(zhǔn)，包括教育、經(jīng)驗和培訓(xùn)三部分內(nèi)容。每部分內(nèi)容又分為強制性標(biāo)準(zhǔn)和期望性標(biāo)準(zhǔn)。這種模式類似于我國的技術(shù)職稱制度（初職、中職、高職），有職業(yè)成長性，有利于采辦人員進(jìn)行長期專業(yè)積累，從而穩(wěn)定人才隊伍。據(jù)蘭德2018年發(fā)布的一份報告，截至2017財年，采辦文職人員工作年限達(dá)25年以上的占21.2%，而國防部整體文職的這一比例僅為15.7%。

根據(jù)采辦隊伍最新“回歸基礎(chǔ)”改革計劃，自2022年2月開始，國防部將對過去所有專業(yè)領(lǐng)域人員都需要經(jīng)過三級認(rèn)證的模式進(jìn)行了優(yōu)化，即采辦人員認(rèn)證等級仍是三級（基礎(chǔ)級、執(zhí)業(yè)級和高級），但每個專業(yè)領(lǐng)域都減少了認(rèn)證層級，合同（簽訂與管理）領(lǐng)域為單級認(rèn)證，其他職能領(lǐng)域為兩級認(rèn)證。

五是從受教育程度看，高學(xué)歷人才比例高。采辦隊伍素質(zhì)直接關(guān)乎國防采辦項目的效益、效率和水平，因此美國防采辦人員總體來講擁有較高的學(xué)歷層次，且近十幾年來一直呈上升趨勢。截至2021財年第一季度，具有碩士學(xué)位人員為37%，學(xué)士學(xué)位為39%，專科學(xué)歷6%，這三者占整個采辦隊伍的比例為82%，其中文職人員擁有學(xué)士以上學(xué)位的占85%。而整個國防部全體文職中擁有學(xué)士學(xué)位以上的比例只有48%。這也是由于裝備項目越來越復(fù)雜、技術(shù)越來越先進(jìn)、系統(tǒng)越來越龐雜的客觀現(xiàn)實所致。

科學(xué)完善的政策制度

美軍持續(xù)改進(jìn)采辦人員管理體制機制，通過建立完善的政策體系、管理體系、專項基金，從政策、體制、經(jīng)費多方面保障采辦隊伍長遠(yuǎn)建設(shè)發(fā)展。

2008—2021財年美軍采辦隊伍各職業(yè)領(lǐng)域人員統(tǒng)計

改革前職業(yè)領(lǐng)域與改革后職能領(lǐng)域的對應(yīng)關(guān)系

一是建立完善的政策法規(guī)體系。法律層面主要有《國防采辦隊伍加強法》（1990年發(fā)布，后多次修訂），主要規(guī)范采辦人員職業(yè)分類、資格要求、教育培訓(xùn)等內(nèi)容。國防部層面自2010年每5～6年發(fā)布一份采辦頂層戰(zhàn)略規(guī)劃，2010年4月，國防部發(fā)布《2010年國防部采辦隊伍戰(zhàn)略規(guī)劃》，2016年，發(fā)布《2016—2021國防部采辦隊伍戰(zhàn)略規(guī)劃》，主要對未來5年國防采辦隊伍規(guī)模結(jié)構(gòu)提出戰(zhàn)略目標(biāo)和重點建設(shè)方向。實施層面指令指示主要有5000.52指令《國防采辦教育、培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展計劃》5000.57指令《國防采辦大學(xué)》、5000.58指示《國防采辦隊伍》、5000.55指示《有關(guān)軍職和文職采辦人員的個人情況及職位情況的管理信息報告》、5000.66指示《國防采辦、技術(shù)與后勤隊伍的教育、培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展計劃的運行》等。這些戰(zhàn)略政策、法律法規(guī)為采辦隊伍建設(shè)從頂層謀劃到具體實施提供了制度保障。

二是設(shè)立采辦職業(yè)發(fā)展專門職位。多年來，美軍逐步建立起國防部統(tǒng)一管理與三軍分散實施相結(jié)合的采辦人員管理體制。目前國防部采辦與保障副部長下設(shè)人力資本倡議主任，負(fù)責(zé)制定采辦隊伍頂層策略、政策和人才管理的計劃，同時領(lǐng)導(dǎo)國防采辦隊伍高級指導(dǎo)委員會，監(jiān)督采辦隊伍教育、培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展計劃的執(zhí)行。各軍種部負(fù)責(zé)采辦的助理部長都下設(shè)采辦職業(yè)管理主任，負(fù)責(zé)管理該部門采辦職業(yè)發(fā)展和專業(yè)培訓(xùn)，同時與招聘機構(gòu)合作，招收優(yōu)秀采辦人才。這些職位都在國防部和各軍種采辦主管的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，確保采辦隊伍建設(shè)能夠及時落實采辦改革相關(guān)要求，及時做出調(diào)整。

三是設(shè)立專項采辦基金。由于采辦隊伍主體是文職人員，為避免采辦隊伍受國防部整體文職人員政策影響，保障采辦隊伍專業(yè)職業(yè)健康發(fā)展，2008年國防部設(shè)立國防采辦隊伍發(fā)展基金（DAWDF），為招聘、訓(xùn)練和保留采辦人員提供專項資助。國防采辦隊伍發(fā)展基金規(guī)模維持在年均4～6億美元左右，2021財年該基金預(yù)算為5.8億美元。國防部2012財年至2017財年期間，文職人員數(shù)量從將近80萬削減到74萬，但同期，由于有國防采辦隊伍發(fā)展基金的保障和支持，采辦隊伍中的文職人員不但沒有減少，反而大幅增加2萬多人。2020財年，空軍利用國防采辦隊伍發(fā)展基金，通過空軍理工學(xué)院開發(fā)和提供84門培訓(xùn)課程，迅速應(yīng)對技能強化需求；空軍還利用這些資金向1443名攻讀碩士學(xué)位的采辦人員和19名攻讀博士學(xué)位的人員提供學(xué)費資助，提高人才隊伍的教育程度。

創(chuàng)新靈活的人員管理方式

在采辦隊伍的招募、使用和保留方面，美軍采用多種創(chuàng)新靈活的方式，吸引、激勵優(yōu)秀人才。

一是全社會多渠道招募優(yōu)秀專業(yè)人才。美軍通過競爭和非競爭兩種途徑招募采辦人員。競爭方式包括：招募實習(xí)生，即吸收大學(xué)畢業(yè)生到有關(guān)采辦管理部門實習(xí)并進(jìn)行擇優(yōu)錄用；招募有經(jīng)驗的人員，即向全社會公開發(fā)布采辦崗位信息及相關(guān)知識、技能、經(jīng)驗要求，通過競爭擇優(yōu)的方式錄取。非競爭方式包括：直接聘用，即對于急需的具備核心采辦能力的高級別專家，不經(jīng)過競爭直接聘用；聘用退役軍人，即對于具有豐富經(jīng)驗的退役軍人，可不經(jīng)競爭直接聘用；依托專業(yè)獵頭公司或中介機構(gòu)等進(jìn)行挖掘和推送各類優(yōu)秀人才；通過定期舉辦各種論壇會議，發(fā)現(xiàn)工業(yè)界、大學(xué)和其他國家的先進(jìn)技術(shù)和人才。近年來，通過非競爭方式招聘的采辦人員比例大幅增加，據(jù)GAO統(tǒng)計，到2018財年，通過各種非競爭方式新招募的采辦人員占到當(dāng)年所有新招募人員的90%以上。

二是通過矩陣式結(jié)構(gòu)實現(xiàn)人員合理流動。美軍項目管理實行矩陣式結(jié)構(gòu)，項目辦公室沒有固定編制，由項目主任根據(jù)項目需要從各個采辦專業(yè)機構(gòu)中抽調(diào)，項目辦人員還根據(jù)項目周期的不同階段隨時進(jìn)行調(diào)整。采辦隊伍相當(dāng)于項目管理的“人才池”，分布于國防部和軍種各類采辦相關(guān)機構(gòu)，直接或間接為項目管理提供保障。這種矩陣式管理結(jié)構(gòu)使項目辦公室人員可以在國防部業(yè)務(wù)局、各軍種不同部門之間流動，以獲得更加豐富的管理經(jīng)驗，提升采辦管理能力與專業(yè)化水平，有利于其晉升職業(yè)等級和長遠(yuǎn)職業(yè)發(fā)展。

美國防采辦隊伍職業(yè)等級情況

三是設(shè)立專門獎項激勵優(yōu)秀采辦團(tuán)隊和人才。國防部和軍種還設(shè)立了專門采辦獎項，用于表彰在國防部、軍種、國防部業(yè)務(wù)局和項目管理機構(gòu)中工作出色的采辦組織和個人。國防部層次的主要有帕卡德優(yōu)秀采辦獎，國防采辦隊伍個人成就獎、靈活簽訂合同獎、以及國防采辦隊伍發(fā)展創(chuàng)新獎等。陸軍、海軍、空軍、國防合同管理局、國防后勤局、國防合同審計局、國防威脅降低局（DTRA）等也都分別設(shè)置了各部門內(nèi)部的采辦獎項，最大限度地調(diào)動了采辦管理團(tuán)隊和人員的積極性。例如2020年國防合同管理局下屬的商業(yè)事務(wù)小組獲得了帕卡德優(yōu)秀采辦獎。據(jù)統(tǒng)計，國防部所有這些采辦獎項可以覆蓋到40%左右的采辦隊伍，且與其薪酬掛鉤，根據(jù)獎項重要程度以及個人貢獻(xiàn)度進(jìn)行獎勵，從而實現(xiàn)對員工的激勵。

專業(yè)化的系統(tǒng)化培訓(xùn)

為全面提升國防采辦人員專業(yè)素質(zhì)和能力，美國防部依托國防采辦大學(xué)建立了專業(yè)化、系統(tǒng)化的職業(yè)培訓(xùn)體系，采用多樣化培訓(xùn)模式，較好地滿足全軍國防采辦人員的培訓(xùn)需求。

一是對于中、高層采辦人員開展住校培訓(xùn)。在國防采辦大學(xué)開展針對中、高層管理人員的課堂培訓(xùn)，包括在課堂開展的各種短期講座、授課、案例分析、研討等，培訓(xùn)科目主要包括項目管理、合同簽訂、后勤、系統(tǒng)工程、試驗與鑒定、質(zhì)量、領(lǐng)導(dǎo)、職業(yè)道德和其他業(yè)務(wù)。近年來，國防采辦大學(xué)增設(shè)了中間層采辦、技術(shù)安全管控、需求生成等專業(yè)化課程，并在全軍推廣“項目主任課程”。集中培訓(xùn)課程主要分為三類：資格認(rèn)證課程，主要是為滿足不同專業(yè)領(lǐng)域、不同級別專業(yè)資格認(rèn)證設(shè)置的課程；特殊職位培訓(xùn)課程是針對某些專業(yè)的特殊個人，如項目主任等開設(shè)的培訓(xùn)課程；執(zhí)行官及國際采辦培訓(xùn)課程是針對采辦執(zhí)行官和國際項目采辦人員的高級培訓(xùn)課程，這種課程是為滿足用戶要求而設(shè)置的。

二是對于中、低層采辦人員開展網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)。由于采辦人員平時任務(wù)繁重，難以抽出足夠多的時間進(jìn)行住校集中培訓(xùn)。為此，國防采辦大學(xué)開展網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程培訓(xùn)和計算機輔助教學(xué)，建立基于網(wǎng)絡(luò)的學(xué)習(xí)管理系統(tǒng)，在網(wǎng)上公布“繼續(xù)教育模型”，如國防部5000系列模型、需求生成模型、項目管理人員采辦模型、合同激勵模型等采辦直接相關(guān)模型，以及費用估算模型、知識管理模型、市場研究培訓(xùn)模型、商業(yè)化采辦模型等采辦輔助類模型，培訓(xùn)模型種類多，直觀易懂，為受訓(xùn)人員提供了很好的學(xué)習(xí)環(huán)境。

三是對高層項目主管開展個性化任務(wù)支持培訓(xùn)。任務(wù)支持培訓(xùn)主要針對項目管理中的高層管理人員，以重要項目管理任務(wù)為中心，提供項目管理業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)，在工作現(xiàn)場或接近現(xiàn)場的地方提供針對性項目管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，幫助項目管理團(tuán)隊提升項目管理績效。對采辦人員的直接現(xiàn)場指導(dǎo)起效快、周期短，為解決工作中突發(fā)的采辦領(lǐng)域問題提供了重要支持。參與培訓(xùn)的項目團(tuán)隊包括全球鷹項目辦公室、GPS地面控制段項目辦公室等。

“回歸基礎(chǔ)”計劃的資格認(rèn)證等級

四是對全體人員采用知識共享系統(tǒng)培訓(xùn)。國防采辦大學(xué)建立了知識共享系統(tǒng)，指定每個采辦部門都是一個知識部門，負(fù)責(zé)整理與提供系統(tǒng)性的專業(yè)采辦知識。在此基礎(chǔ)上，由國防采辦大學(xué)進(jìn)行整合與完善，形成更為全面的知識系統(tǒng)，供各部門和采辦人員分享。知識共享系統(tǒng)主要包括國防采辦門戶（DAP）、手機門戶等多種在線工具，還有“向教授提問”的欄目，教授能夠?qū)λ釂栴}給予高質(zhì)量的專業(yè)解答。該系統(tǒng)提供的知識和信息豐富全面，包括：法規(guī)政策與程序文件、領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言與指導(dǎo)、最佳實踐、經(jīng)驗教訓(xùn)、爭議與討論、教學(xué)文檔、模擬與方針、用戶信息、問題與解答、相關(guān)網(wǎng)站與鏈接等，為全體采辦人員查找相關(guān)信息資料、與本領(lǐng)域?qū)＜胰〉寐?lián)系等提供便利。

根據(jù)采辦隊伍最新“回歸基礎(chǔ)”改革計劃，自2022年2月開始，國防采辦大學(xué)開始對原有比較僵化和死板的采辦課程設(shè)置進(jìn)行改革：包括縮短認(rèn)證培訓(xùn)課程時長、調(diào)整課程內(nèi)容、改進(jìn)培訓(xùn)模式，采用在線培訓(xùn)、教師指導(dǎo)或虛擬教師指導(dǎo)相結(jié)合等，量身定制學(xué)習(xí)任務(wù)，開發(fā)各種繼續(xù)教育模型和學(xué)習(xí)包，滿足不同人員和具體任務(wù)需求，使采辦人員能夠隨時學(xué)習(xí)、按需學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)。

結(jié) 語

美軍在歷次采辦改革中都把采辦隊伍改革作為重要內(nèi)容，將加強采辦隊伍建設(shè)，不斷提升采辦隊伍專業(yè)素質(zhì)、優(yōu)化規(guī)模結(jié)構(gòu)、加強人員培養(yǎng)培訓(xùn)，作為其提升國防采辦效率、加快作戰(zhàn)能力快速生成、提高采辦經(jīng)費使用效益的重要保障。