◎李 青 汪家焰

全全過程人民民主是對中國特色社會主義民主的最新概括， 也是中國特色人民民主在國家治理中的生動體現(xiàn)。2019 年11 月2 日， 習(xí)近平總書記在上海虹橋街道考察并首次提出“全過程民主”時強(qiáng)調(diào)： “我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。”可見，全過程人民民主是與中國特色的公共決策實(shí)踐活動緊密關(guān)聯(lián)的?；仡櫲^程人民民主的理論演進(jìn)，從公共決策的視角理解把握全過程人民民主的內(nèi)涵，有助于加深對全過程人民民主的理論與實(shí)踐認(rèn)知，為發(fā)展全過程人民民主提供可資借鑒的實(shí)踐方案。

全過程人民民主的公共決策邏輯

實(shí)際上，所有的政治過程，核心都是圍繞著公共政策制定與實(shí)施展開的，而“人民群眾參與公共政策過程是人民民主的基本要求和應(yīng)有之義”。從公共決策過程的角度出發(fā)，或許可以為理解全過程人民民主的內(nèi)涵提供新的空間。將全過程人民民主嵌入公共決策過程，促使民主政治發(fā)展與公共決策過程優(yōu)化相融合，是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的一條有效路徑。具體而言，這一過程可以從以下三個方面依次展開：

1.基于“人民需要”的政策議程設(shè)置民主化

就邏輯而言，有什么樣的問題，就會有什么樣的問題解決方案。然而，政策問題的建構(gòu)是一個主觀認(rèn)定的過程，如果政府決策過程不能夠有效地向人民全面敞開，尤其是在政策問題建構(gòu)和議程設(shè)置環(huán)節(jié)缺乏人民的民主參與，決策者便無法從廣泛存在于人民當(dāng)中的利益訴求出發(fā)去客觀界定和識別真正的公共問題所在，從而準(zhǔn)確地將人民急難愁盼的問題納入政策議程。 “人民需要”就是公共決策過程的邏輯起點(diǎn)，也是政策議程設(shè)置需要積極回應(yīng)的核心任務(wù)。因?yàn)椋咦h程設(shè)置作為公共政策過程的起始環(huán)節(jié)，不僅關(guān)系到什么樣的問題能夠被界定為政策問題，還關(guān)系到什么樣的政策方案能夠被決策者采納吸收?？傊?，政策議程設(shè)置是連接人民利益訴求“輸入”與科學(xué)民主的政策“輸出”兩者之間的關(guān)鍵紐帶，只有著力推進(jìn)政策議程設(shè)置民主化，才能使全過程人民民主在公共決策活動的各個環(huán)節(jié)有效貫通。

2.基于“人民參與”的政策制定與執(zhí)行民主化

現(xiàn)代民主運(yùn)行中，人民參與公共決策過程是政府決策民主化的核心內(nèi)涵，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。而在不同體制下，人民參與政府決策過程的形式有所不同，但總的來說，真正的決策民主應(yīng)當(dāng)是保障人民能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與到政府決策各個環(huán)節(jié)中去。正如約翰·克萊頓·托馬斯所指出的， “在政策制定之后，管理者才與公眾進(jìn)行討論并不構(gòu)成真正的公民參與，公眾只是被告知情況而不是參與了決策制定過程。僅僅讓公眾知曉一項(xiàng)決策可能是完全適當(dāng)?shù)?，但是如果把它作為一種公民參與的形式來表明其影響力，那就是不恰當(dāng)?shù)摹！币簿褪钦f，人民真正地實(shí)質(zhì)性參與政府決策，要求政府的政策制定與執(zhí)行均要向人民開放。唯有如此，才能夠確保人民的利益訴求和真實(shí)聲音能夠進(jìn)入政府決策過程中。

3.基于“人民滿意”的政策評估民主化

“人民滿意”是公共政策民主化效果的根本評價標(biāo)準(zhǔn)。 “人民滿意”要求將“人民”作為政府決策行為的判斷主體，以“滿意”作為政府決策行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。作為公共政策的受益者，人民是一項(xiàng)公共政策好壞與否最為重要的評價主體，這就要求在政策執(zhí)行以后的政策評估階段建立起以“人民滿意”為導(dǎo)向的評價體系和問責(zé)體系。因而，政府決策者應(yīng)當(dāng)樹立自身的責(zé)任意識和責(zé)任目標(biāo)，以“群眾利益無小事”的決策理念，以負(fù)責(zé)任的工作態(tài)度深入到廣大人民群眾中去，面對人民群眾表達(dá)的任何利益訴求和政策建議，尤其是人民群眾提出的反對聲音，都必須一視同仁地予以認(rèn)真對待。同時，在強(qiáng)調(diào)道德責(zé)任的基礎(chǔ)上，還需要輔之以恰當(dāng)?shù)姆答仚C(jī)制和糾錯機(jī)制來對政府決策者不負(fù)責(zé)任的行為予以矯治，即要求政府決策者承擔(dān)起向人民群眾解釋說明意見吸納情況的責(zé)任，包括吸納了哪些意見，哪些沒有吸納及其理由是什么，以正當(dāng)?shù)睦碛烧f服人民群眾，以獲得人民群眾的理解和支持。

全過程人民民主的公共決策發(fā)展路徑

發(fā)展全過程人民民主與公共決策民主化具有天然的相融性，同時，在公共決策實(shí)踐中促進(jìn)發(fā)展全過程人民民主還面臨諸多約束性條件。首先，制度性約束。在具體情境下，完備的制度體系是發(fā)展全過程人民民主的根本條件，制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化為治理效能，是以公共決策過程優(yōu)化促進(jìn)全過程人民民主發(fā)展的首要約束條件。其次，程序性約束。有了完善的制度，合理的程序設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的關(guān)鍵。公共決策的各個環(huán)節(jié)都要有完善的程序性機(jī)制，才能使全過程人民民主真正嵌入到公共決策實(shí)踐活動中。最后，效率性約束。效率問題關(guān)乎到全過程人民民主的效能轉(zhuǎn)化。公共決策過程是一個復(fù)雜的信息交互過程，只有通過高效的信息收集與處理，才能高效地輸出民主的公共政策方案。

1.依托社會主義協(xié)商民主的優(yōu)勢，為發(fā)展全過程人民民主奠定制度根基

社會主義協(xié)商民主是全過程人民民主的集中體現(xiàn)，它能做到?jīng)Q策前、決策中與決策后的每個決策環(huán)節(jié)都向人民開放，讓人民參與到公共決策過程之中，從而為發(fā)展全過程人民民主奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。其中，關(guān)鍵之舉是發(fā)展協(xié)商式政策議程設(shè)置。所謂“協(xié)商式政策議程設(shè)置模式”，是指政府決策者基于公共利益的政策價值取向，秉承協(xié)商民主的價值理念，在與人民利益主體主動協(xié)商的過程中發(fā)現(xiàn)、識別社會中存在的公共問題，并依靠自身的決策能力對大量社會公共問題進(jìn)行排序，有效建構(gòu)政策議題，然后根據(jù)相應(yīng)的制度化程序?qū)⑦@些政策議題納入決策議程，最終解決人民群眾普遍關(guān)心的問題。從公共決策過程來看，人民通過廣泛參與政策議程設(shè)置階段的協(xié)商、討論，使各自的政策訴求得以充分表達(dá)，并在理性協(xié)商的過程中實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，就大家普遍關(guān)心的政策議題達(dá)成共識，成為影響后續(xù)政策過程的一個關(guān)鍵變量。

2.規(guī)范協(xié)商議事規(guī)則和程序設(shè)計(jì)，為全過程人民民主運(yùn)行提供實(shí)踐載體

一套好的制度還需要有相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)，才能夠得以有效運(yùn)行。程序規(guī)范可以有效約束決策權(quán)力的濫用，提高依法決策的水平。全過程人民民主在公共決策過程中的運(yùn)行也需要規(guī)范化的程序性機(jī)制，征求社會問題、吸取人民意見。根據(jù)組織協(xié)商的過程，應(yīng)依次按照以下程序進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)：第一，提出協(xié)商動議。一項(xiàng)具體的政府決策民主協(xié)商活動的首要環(huán)節(jié)是提出協(xié)商動議，把擬協(xié)商的重要主題和主要事項(xiàng)提出來，并發(fā)起協(xié)商意向。第二，邀請參與協(xié)商人員，確定發(fā)言人選；在政府決策的民主協(xié)商實(shí)踐中， “由誰來協(xié)商”是一個需要思考的實(shí)踐難題。為了確保政府決策民主協(xié)商的質(zhì)量，應(yīng)根據(jù)民主的方式確定協(xié)商發(fā)言人選，就具體協(xié)商決策事項(xiàng)進(jìn)行集中發(fā)言，將民意集中表達(dá)出來，以利于決策者吸納；第三，明確發(fā)言流程和發(fā)言時間。在具體協(xié)商過程中，為了保證機(jī)會公平和形式民主，應(yīng)嚴(yán)格按照既定的發(fā)言流程和發(fā)言時間進(jìn)行；第四，開展協(xié)商互動。由于利益訴求的多元復(fù)雜性，決策協(xié)商的過程中必然會產(chǎn)生利益分歧和不同的政策偏好，這就需要通過充分的討論、互動交流來相互說服，相互理解，達(dá)成共識；第五，協(xié)商結(jié)果運(yùn)用與反饋。從決策民主協(xié)商對于政府最終決策產(chǎn)生的影響來說，民主協(xié)商的結(jié)束并不意味著整個協(xié)商過程的結(jié)束，還需要對協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用情況向人民作出反饋?？傊?，政府決策前的民主協(xié)商過程應(yīng)是一個充滿程序正義的過程，只有嚴(yán)格遵循既定的合理程序開展與人民群眾的充分協(xié)商，才能夠把那些真實(shí)民意匯聚起來，并適時納入政府決策過程，保障公共決策的民主性與合法性。

3.借力信息技術(shù)嵌入，為發(fā)展全過程人民民主注入新動能

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)的發(fā)展，民主的實(shí)現(xiàn)方式和途徑也發(fā)生了革命性的變化。全過程人民民主體現(xiàn)在公共決策實(shí)踐中，實(shí)際上就是人民意志表達(dá)與實(shí)現(xiàn)的過程，亦即政府決策民主化的過程。而信息技術(shù)的進(jìn)步無疑為發(fā)展全過程人民民主注入了新動能，它為政府決策民主化提供了更加便利高效的利益表達(dá)渠道，因而也成為了公共政策制定中了解民意、吸納民意的一種重要渠道。通過開展政府決策的網(wǎng)絡(luò)民主協(xié)商實(shí)踐，可以“打破傳統(tǒng)公共決策流程的封閉邊界，促使社會問題向政策議題演變，并促成問題流、政策流和政治流的耦合，推動著公眾議程、媒體議程和政策議程的相互轉(zhuǎn)化，深刻地影響著公共決策的議程設(shè)置、決策過程和決策結(jié)果”。因此，政府決策者應(yīng)充分利用信息技術(shù)資源，創(chuàng)新拓展一系列網(wǎng)絡(luò)協(xié)商利益表達(dá)機(jī)制，諸如網(wǎng)絡(luò)意見征集平臺、互聯(lián)網(wǎng)在線辦公平臺、網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查機(jī)制等，為人民意志表達(dá)提供信息化渠道，快速高效地傳入公共決策系統(tǒng)，并得到?jīng)Q策者的關(guān)注。當(dāng)然，為了避免信息技術(shù)可能帶來的匿名表達(dá)無序化、激進(jìn)化和碎片化問題，在創(chuàng)新拓展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商利益表達(dá)機(jī)制的同時，也應(yīng)當(dāng)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)的秩序規(guī)范，使信息科學(xué)技術(shù)能夠依法有效地為政府決策民主化服務(wù)?？梢哉f，信息技術(shù)的飛速發(fā)展為全過程人民民主的實(shí)踐推進(jìn)帶來了新的契機(jī)，使全過程人民民主的高效運(yùn)行成為可能。