游國(guó)勝

（貴州省都勻公路管理局，貴州 都勻 558000）

0 引言

國(guó)省干線公路改擴(kuò)建工程是重大的民生工程，不僅關(guān)系人民群眾的日常出行，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到至關(guān)重要的作用，因此社會(huì)影響力大，社會(huì)關(guān)注度高?！笆奈濉币?guī)劃以來(lái)，國(guó)省干線公路改擴(kuò)建工程投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，綠色智慧平安交通理念持續(xù)深入，項(xiàng)目建設(shè)水平不斷提升。隨著項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，業(yè)主方在項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)管理、報(bào)建手續(xù)辦理、征地拆遷等前期工作中暴露出很多問(wèn)題，因此有必要對(duì)國(guó)省干線公路改擴(kuò)建工程項(xiàng)目前期的相關(guān)管理工作進(jìn)行分析總結(jié)，促進(jìn)國(guó)省干線公路改擴(kuò)建工程健康持續(xù)的發(fā)展。

1 項(xiàng)目前期管理工作存在的主要問(wèn)題

1.1 項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)際推進(jìn)銜接不到位

有的國(guó)省干線公路改擴(kuò)建工程項(xiàng)目以地市和縣為主實(shí)施，統(tǒng)籌指導(dǎo)能力相對(duì)較弱，項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)際推進(jìn)銜接不到位。在制定規(guī)劃時(shí)，存在求全、求多、求高大上現(xiàn)象。在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，受土地、環(huán)境因素和資金政策等影響，不能按規(guī)劃期實(shí)施。

1.2 項(xiàng)目前期缺乏專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)

部分業(yè)主方的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目前期的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)前期工作缺乏積極性和主動(dòng)性，存在“輕前期，重實(shí)施”的現(xiàn)象，遲遲不成立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施后，再成立管理機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目管理工作嚴(yán)重脫節(jié)，往往很難快速進(jìn)入角色。

1.3 業(yè)主方對(duì)設(shè)計(jì)管理及其重要性認(rèn)識(shí)不足

許多業(yè)主方對(duì)設(shè)計(jì)管理的認(rèn)識(shí)還僅停留在單純依賴設(shè)計(jì)單位的層面。業(yè)主方在選好設(shè)計(jì)單位后，認(rèn)為建設(shè)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)工作就是設(shè)計(jì)單位的事情，設(shè)計(jì)成果質(zhì)量是專家、咨詢單位、審查單位的事情，因此沒(méi)有及時(shí)介入設(shè)計(jì)管理工作，不能對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)度、設(shè)計(jì)質(zhì)量進(jìn)行有效控制，導(dǎo)致設(shè)計(jì)深度、精度不夠，方案存在缺陷，甚至出現(xiàn)很多漏洞和差錯(cuò)。

1.4 勘察設(shè)計(jì)中地勘鉆探安全事故頻發(fā)

地勘鉆探安全事故相對(duì)來(lái)說(shuō)危害較小，業(yè)主方和勘察設(shè)計(jì)單位對(duì)此都不重視。地勘鉆探作業(yè)人員大多素質(zhì)不高，野外勘探經(jīng)驗(yàn)少，未經(jīng)培訓(xùn)直接上崗，缺乏必要的安全生產(chǎn)知識(shí)，違規(guī)違章現(xiàn)象突出，導(dǎo)致安全事故頻發(fā)。

1.5 業(yè)主方對(duì)報(bào)建手續(xù)辦理不重視、不熟悉，不能有效組織協(xié)調(diào)報(bào)建手續(xù)辦理工作

報(bào)建手續(xù)辦理各前置要件專業(yè)專題研究報(bào)告較多，涉及發(fā)改、交通、自然資源、環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)，專業(yè)性強(qiáng)，過(guò)程非常復(fù)雜和漫長(zhǎng)。報(bào)建手續(xù)辦理單位多，相互之間推諉時(shí)有發(fā)生，報(bào)建手續(xù)辦理推進(jìn)緩慢。因此，有很多項(xiàng)目由于管理滯后，施工許可證還沒(méi)辦好就違法開(kāi)工，有的已建成通車，報(bào)建手續(xù)還沒(méi)辦完。

1.6 業(yè)主方協(xié)調(diào)能力差，征拆工作推進(jìn)難

“十四五”規(guī)劃前，貴州省國(guó)省干線公路改擴(kuò)建工程的征拆工作由地方政府具體負(fù)責(zé)，資金由地方政府配套解決?！笆奈濉币?guī)劃后，征拆資金由中央車購(gòu)稅和省級(jí)一般債券解決，征拆工作列入業(yè)主方的日常項(xiàng)目管理工作。業(yè)主方無(wú)征拆工作經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)能力差，征拆工作難度大，推進(jìn)慢，對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

2 項(xiàng)目前期管理工作的改進(jìn)措施

2.1 深化項(xiàng)目前期論證，不斷提高項(xiàng)目前期規(guī)劃的科學(xué)性和合理性

項(xiàng)目前期是決策論證的關(guān)鍵時(shí)期，需要著眼全局，統(tǒng)籌路線走向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建養(yǎng)時(shí)序等問(wèn)題。規(guī)劃制定部門(mén)要因地制宜，“量體裁衣”，結(jié)合國(guó)家、省、市相關(guān)投資政策及地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，合理統(tǒng)籌規(guī)劃，做到規(guī)劃和建設(shè)的統(tǒng)一。

2.2 及時(shí)成立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，建章立制，規(guī)范管理

業(yè)主方應(yīng)及時(shí)成立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)關(guān)鍵崗位的關(guān)鍵人員應(yīng)及時(shí)到位，參加工可、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、報(bào)建手續(xù)辦理等前期工作。施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)后，所有人員必須全部到位。

建章立制，規(guī)范管理。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)一般按辦公室、財(cái)務(wù)部、工程部、安質(zhì)部4 個(gè)部門(mén)設(shè)置，要做到部門(mén)分工合理、職責(zé)分明。并要求結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，按照相關(guān)規(guī)定，制定項(xiàng)目管理的規(guī)章制度及管理辦法。

2.3 積極主動(dòng)深度介入勘察設(shè)計(jì)工作

勘察設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的靈魂，對(duì)于公路建設(shè)來(lái)說(shuō)是一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，是整個(gè)工程質(zhì)量提高的基礎(chǔ)，是工程堅(jiān)固、耐用的基石，是行車安全的保障，對(duì)公路工程造價(jià)和建成后的使用效果等起決定性的控制作用，所以業(yè)主方要積極主動(dòng)地深度介入勘察設(shè)計(jì)工作。

其一，勘察設(shè)計(jì)單位進(jìn)場(chǎng)前，業(yè)主方應(yīng)組織咨詢單位、專家等有關(guān)單位和部門(mén)對(duì)勘察設(shè)計(jì)大綱進(jìn)行審查，并邀請(qǐng)審查批復(fù)單位參加，加強(qiáng)源頭管控和思想統(tǒng)一。

業(yè)主方應(yīng)合理確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)適用優(yōu)先，量入為出”的原則。要求設(shè)計(jì)單位合理選用設(shè)計(jì)指標(biāo)，最大限度地利用老路。對(duì)于老路利用段，貫徹“寧填勿挖”的原則，充分?jǐn)M合老路進(jìn)行平縱設(shè)計(jì)，突出重點(diǎn)，嚴(yán)控投資。

要求設(shè)計(jì)單位貫徹落實(shí)綠色公路建設(shè)理念，以最堅(jiān)決態(tài)度堅(jiān)守生態(tài)紅線；最大限度地利用原有走廊帶選線，充分利用走廊帶資源；加強(qiáng)生態(tài)選線，依法避讓生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)；綠色生態(tài)設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持量力而行、順勢(shì)而為，統(tǒng)籌綠色發(fā)展，充分利用上擋墻、護(hù)面墻、停車休息區(qū)、公交候車亭等設(shè)施展示地方特色文化和公路行業(yè)文化。

要求設(shè)計(jì)單位樹(shù)立安全發(fā)展理念，加強(qiáng)公路安全生命防護(hù)工程設(shè)計(jì)，特別是高坎臨崖路段、高邊坡、抗滑樁等，安全設(shè)施按頂格標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。在勘察設(shè)計(jì)中，細(xì)化施工安全注意事項(xiàng)，規(guī)范施工安全防護(hù)措施。

其二，業(yè)主方應(yīng)協(xié)同設(shè)計(jì)單位認(rèn)真聽(tīng)取地方政府、有關(guān)部門(mén)及地方老百姓的意見(jiàn)，參與協(xié)調(diào)、解決影響路線的關(guān)鍵問(wèn)題，摸清影響路線方案的綜合要素，貫徹“最大程度保護(hù)、最小限度破壞、最大力度修復(fù)”的原則保護(hù)路域生態(tài)環(huán)境，做好路線的布設(shè)工作。

其三，組織做好施工圖的設(shè)計(jì)優(yōu)化工作。施工圖設(shè)計(jì)優(yōu)化對(duì)整個(gè)項(xiàng)目具有重要意義，業(yè)主方應(yīng)組織設(shè)計(jì)單位從投資、質(zhì)量、安全、進(jìn)度、環(huán)境、節(jié)約土地等角度出發(fā)，做好施工圖的設(shè)計(jì)優(yōu)化工作。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況，調(diào)整、優(yōu)化路線方案，合理確定路基防護(hù)的結(jié)構(gòu)形式，靈活選擇邊坡的防護(hù)類型，積極推廣運(yùn)用生態(tài)防護(hù)技術(shù)；統(tǒng)一涵洞的結(jié)構(gòu)形式，進(jìn)出水口要適當(dāng)延長(zhǎng)并與排水溝、截水溝及其他排水系統(tǒng)有效銜接；橋跨布置應(yīng)避免擠壓侵占河道，避免基礎(chǔ)開(kāi)挖后形成高陡邊坡，原則上統(tǒng)一墩臺(tái)結(jié)構(gòu)形式，優(yōu)化梁型和樁基，因地制宜確定橋梁施工方案；優(yōu)化施工的組織方案，盡量降低用地規(guī)模和拆遷數(shù)量；按照“永臨結(jié)合”的原則，實(shí)地調(diào)查研究，合理確定取棄土場(chǎng)、預(yù)制梁廠、拌和場(chǎng)等的位置和規(guī)模。

其四，要求設(shè)計(jì)單位認(rèn)真細(xì)致地開(kāi)展征拆外業(yè)調(diào)查工作，做到征拆數(shù)據(jù)真實(shí)可信，不少征、不漏征、不亂征，同時(shí)對(duì)路線征地控制區(qū)域錄制影像資料并留存；在計(jì)算第二部分費(fèi)用即土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，要將耕地開(kāi)墾費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、社保資金、水土保持費(fèi)、耕地復(fù)墾費(fèi)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)等費(fèi)用一并計(jì)入，不得漏計(jì)。

其五，始終堅(jiān)持“雙院制”審查制度，即委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位對(duì)初步設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)進(jìn)行咨詢審查。要求咨詢單位認(rèn)真審閱各階段的設(shè)計(jì)圖，與勘察設(shè)計(jì)單位充分溝通交流，從政策性、合規(guī)性、完整性、安全耐久性、技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性等角度出發(fā)，進(jìn)行圖紙審查，保證咨詢審查質(zhì)量，出具設(shè)計(jì)咨詢審查報(bào)告。

抓好咨詢意見(jiàn)落實(shí)。業(yè)主方應(yīng)組織設(shè)計(jì)單位逐條落實(shí)咨詢審查意見(jiàn)。對(duì)于存在異議的，業(yè)主方、設(shè)計(jì)單位、咨詢單位應(yīng)充分溝通、共同交流并達(dá)成一致。提交審查的設(shè)計(jì)文件應(yīng)當(dāng)由業(yè)主方、設(shè)計(jì)單位、咨詢單位共同簽字確認(rèn)。

2.4 加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)、地勘鉆探的安全管理工作

業(yè)主方應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，制定“國(guó)省干線公路改擴(kuò)建工程地質(zhì)勘察管理細(xì)則”，規(guī)范勘察作業(yè)行為。在勘察外業(yè)實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)巡視、檢查、旁站、驗(yàn)證等手段對(duì)勘察質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

在簽勘察設(shè)計(jì)合同的同時(shí)，簽訂安全合同，明確甲乙雙方職責(zé)。要求設(shè)計(jì)單位在地勘鉆探作業(yè)前，對(duì)作業(yè)環(huán)境展開(kāi)調(diào)查，辨識(shí)危險(xiǎn)源，制定風(fēng)險(xiǎn)控制措施和安全操作規(guī)程；結(jié)合公路地勘鉆探作業(yè)的特點(diǎn)對(duì)所有人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)，抓好安全技術(shù)交底及班前作業(yè)檢查；場(chǎng)地布置、設(shè)備安置等符合規(guī)范要求，防雷、防洪、防電等安全措施完善齊全；做好野外安全風(fēng)險(xiǎn)防范，加強(qiáng)山區(qū)艱險(xiǎn)地區(qū)作業(yè)的安全管理。

要求地勘鉆探應(yīng)嚴(yán)格遵守《鉆探安全技術(shù)規(guī)程》（Q/HYDROCHINA 022—2010）的相關(guān)規(guī)定。鉆探作業(yè)區(qū)在公路邊占道時(shí)，作業(yè)人員應(yīng)按有關(guān)規(guī)定穿著反光服，佩戴安全帽，鉆探作業(yè)區(qū)標(biāo)志、標(biāo)牌的布設(shè)參照《公路養(yǎng)護(hù)安全作業(yè)規(guī)程》（JTG H30—2015）的養(yǎng)護(hù)作業(yè)控制區(qū)相關(guān)要求執(zhí)行。

業(yè)主方將地勘鉆探安全管理列入日常工作，加強(qiáng)巡查，實(shí)現(xiàn)過(guò)程監(jiān)管，確保安全。

2.5 高度重視，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，積極推進(jìn)報(bào)建手續(xù)辦理

其一，業(yè)主方應(yīng)加強(qiáng)報(bào)建手續(xù)辦理業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)。編制印發(fā)報(bào)建手續(xù)辦理資料匯編，并組織學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)專家對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行專門(mén)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平。

其二，項(xiàng)目前期各前置要件專業(yè)專題研究報(bào)告較多，業(yè)主方應(yīng)積極對(duì)接有關(guān)主管部門(mén)，根據(jù)合同規(guī)模進(jìn)行招標(biāo)，及時(shí)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)豐富的前置要件辦理單位。簽合同時(shí)，根據(jù)總體時(shí)間要求以及各單項(xiàng)專題報(bào)告之間的時(shí)間邏輯關(guān)系，合理安排各單項(xiàng)專題報(bào)告的開(kāi)始及結(jié)束時(shí)間，有序推進(jìn)報(bào)建手續(xù)的辦理工作。

其三，緊抓用地報(bào)批工作進(jìn)度。國(guó)省干線公路改擴(kuò)建工程報(bào)建手續(xù)辦理涉及發(fā)改、交通、自然資源、環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)，各前置要件辦理又環(huán)環(huán)相扣，其中用地報(bào)批是關(guān)鍵的一環(huán)，涉及前置手續(xù)較多，專業(yè)性較強(qiáng)，過(guò)程非常復(fù)雜和漫長(zhǎng)，需要提前與自然資源部門(mén)對(duì)接。

業(yè)主方應(yīng)高度重視并協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，以建設(shè)項(xiàng)目審批流程為抓手，督促各要件辦理單位通力合作，積極做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案、占用林地、壓覆礦評(píng)估、地災(zāi)評(píng)估、防洪評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等辦理工作；同時(shí)突出重點(diǎn)，緊抓用地預(yù)審、用地報(bào)批等工作進(jìn)度，定期調(diào)度協(xié)調(diào)報(bào)建手續(xù)辦理中各辦理單位出現(xiàn)的問(wèn)題，將問(wèn)題清單化，找準(zhǔn)癥結(jié)，動(dòng)態(tài)控制，積極與各有關(guān)部門(mén)對(duì)接，及時(shí)跟蹤落實(shí)，逐個(gè)突破，積極推進(jìn)報(bào)建手續(xù)辦理，守好發(fā)展和生態(tài)兩條底線。

其四，努力克服各要件審批中存在的沖突。例如，工程可行性研究報(bào)告前置專項(xiàng)評(píng)估文件要求深度與公路項(xiàng)目審批程序存在沖突，用地預(yù)審在報(bào)批時(shí)要求準(zhǔn)確的占地紅線坐標(biāo)，而工程可行性研究報(bào)告提供的數(shù)據(jù)不能滿足用地預(yù)審精度的要求，因此業(yè)主方應(yīng)要求設(shè)計(jì)單位在做工前開(kāi)展部分設(shè)計(jì)工作，獲得用以支撐用地預(yù)審所需的數(shù)據(jù)，避免兩者在審批中存在的沖突。

2.6 做好對(duì)外協(xié)調(diào)，保證征拆工作有序推進(jìn)

國(guó)省干線公路改擴(kuò)建工程項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及面廣，征拆工作難度大，外部環(huán)境影響因素多，沒(méi)有地方政府的大力支持，根本無(wú)法實(shí)施。因此，業(yè)主方應(yīng)主動(dòng)向地方政府及有關(guān)部門(mén)匯報(bào)工作，聽(tīng)取相關(guān)意見(jiàn)和建議，爭(zhēng)取地方政府的支持。貴州省“十四五”規(guī)劃后，征地拆遷列入業(yè)主方的日常管理工作，因此業(yè)主方更應(yīng)努力做好對(duì)外協(xié)調(diào)工作，及時(shí)牽頭組織做好征地拆遷工作。

其一，調(diào)查表明項(xiàng)目沿線的工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、旅游景觀、交通樞紐等相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)劃，采取項(xiàng)目助推“四化”的主要措施。對(duì)公路沿線通過(guò)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的，業(yè)主方應(yīng)配合地方政府完成工程選址；在勘察設(shè)計(jì)時(shí)要求設(shè)計(jì)單位認(rèn)真調(diào)查，多方聽(tīng)取地方政府和老百姓的意見(jiàn)，對(duì)便民設(shè)施、涉農(nóng)設(shè)施應(yīng)調(diào)查充分，設(shè)置完善，因地制宜做好設(shè)計(jì)，保證老百姓生產(chǎn)生活不受影響。

其二，涉及自然保護(hù)區(qū)及國(guó)家測(cè)量標(biāo)志、鐵路等特殊區(qū)域，應(yīng)取得主管部門(mén)的書(shū)面批準(zhǔn)文件。

其三，業(yè)主方和設(shè)計(jì)單位應(yīng)配合地方政府做好土地類別及性質(zhì)、建筑物權(quán)屬的調(diào)查工作，嚴(yán)格控制公路用地邊界，及時(shí)發(fā)布征拆公告，做好宣傳動(dòng)員工作。

其四，依法依規(guī)做好征地拆遷工作。施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)后，及時(shí)與地方相關(guān)部門(mén)簽訂征地拆遷實(shí)施協(xié)議，明確征拆程序、交地時(shí)間、土地證辦理、資金落實(shí)等事項(xiàng)。依據(jù)協(xié)議約定，通過(guò)實(shí)地調(diào)查和測(cè)量計(jì)算，對(duì)征地拆遷數(shù)量、單價(jià)和費(fèi)用逐項(xiàng)認(rèn)真核對(duì)，將價(jià)格和費(fèi)用控制在規(guī)定的范圍內(nèi)。若費(fèi)用超出批復(fù)預(yù)算的，要及時(shí)履行報(bào)批手續(xù)。

其五，三電遷改指的是電力線路遷改、電信光纜遷改、廣電線路遷改，是征拆工作的重要組成部分，具有一定的技術(shù)含量。在施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)后，業(yè)主方應(yīng)組織相關(guān)單位現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，確認(rèn)遷改內(nèi)容及范圍，與產(chǎn)權(quán)部門(mén)協(xié)商，確定補(bǔ)償方式，簽訂補(bǔ)償協(xié)議。

遷改工作的實(shí)施優(yōu)先采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式，由產(chǎn)權(quán)單位按約定的時(shí)間拆除既有設(shè)施并組織建設(shè)。采用實(shí)物補(bǔ)償方式的，設(shè)計(jì)及施工必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，嚴(yán)格操作規(guī)程，確保三電遷改的工程質(zhì)量。

3 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前新形勢(shì)對(duì)公路交通發(fā)展提出了更高要求，項(xiàng)目前期的相關(guān)管理工作顯得更為重要，立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，高度重視國(guó)省干線公路改擴(kuò)建工程項(xiàng)目前期的相關(guān)管理工作，及時(shí)成立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，慎重選擇工作人員，做好項(xiàng)目前期的相關(guān)管理工作，為項(xiàng)目的順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。