謝伊云

一、問題的提出

社會和諧是國家有序發(fā)展的重要保障。中國正處于發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅期與社會矛盾凸顯期，進(jìn)入新時代，黨和國家更加重視基層矛盾治理體系與治理能力的建設(shè)。黨的十八大提出完善“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系”；黨的十八屆三中全會提出“建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機制”；黨的十八屆四中全會則指出要健全“依法維權(quán)和化解糾紛機制”，包括社會矛盾預(yù)警機制、社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制與社會治安綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制；黨的十九大提出要“加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”；黨的十九屆四中全會進(jìn)一步明確要“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層”。這些均從頂層設(shè)計的層面為基層完善矛盾治理體系指明了方向。

化解社會矛盾、維護社會秩序既是基層政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)，又是屬地管理的責(zé)任底線。如何將基層矛盾“大事化小、小事化了”，體現(xiàn)了地方治理的能力與智慧。實踐中，一些地方力圖將矛盾“在社區(qū)第一線化解”“在城市最末端解決”，形成了“小事不出小區(qū)，大事協(xié)調(diào)解決”的社區(qū)治理格局，以此緩解基層政府壓力。然而，基層矛盾治理中仍然存在“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的行動邏輯，將矛盾鬧大成為矛盾主體博取關(guān)注、爭取自身利益訴求的“法寶”。反之，一些瑣碎矛盾則得不到及時處理。它們或者被基層矛盾治理主體“踢皮球”、不了了之，或者被拖大為風(fēng)險更大的社會沖突。

瑣碎矛盾是社會問題在日常生活中的分散性表達(dá)，社會多元化發(fā)展必然會帶來瑣碎矛盾的增加。一般而言，瑣碎矛盾具有兩個特征：一是“非組織化”，瑣碎矛盾大多發(fā)生在私人領(lǐng)域，利益結(jié)構(gòu)簡單，對社會整體秩序的影響力??；二是“非政治化”，瑣碎矛盾大多關(guān)乎個人尊嚴(yán)、面子、權(quán)利，通常不會涉及政治訴求。因此，相對于一些大型的維權(quán)、鬧大等社會問題，瑣碎矛盾的調(diào)解復(fù)雜性和社會影響力都相對更低。但是，小矛盾一旦處理不當(dāng)，就可能在失管狀態(tài)下升級、爆發(fā)；“當(dāng)這種攻擊性終于迸發(fā)出來時，是不受理性控制的，盲目的、破壞性的，而且是沒有游戲規(guī)則的，是斗死方休”，最終造成不必要的社會損失與治理成本，甚至演變?yōu)橛绊懝舶踩c政府公信力的社會風(fēng)險。

及時地化解瑣碎矛盾，是低成本保障基層社會秩序的應(yīng)有之義，對于構(gòu)建可持續(xù)的社會和諧有基礎(chǔ)性意義。瑣碎矛盾為何難化解？“小事拖大”背后隱含了怎樣的基層矛盾治理邏輯？為回答這個問題，本文將對基層治理體系進(jìn)行一個結(jié)構(gòu)性的反思。本文認(rèn)為，關(guān)注瑣碎矛盾的治理困境不僅是對既有基層矛盾治理研究視角的補充，亦是對我國基層矛盾治理實踐的基礎(chǔ)問題溯源。

二、文獻(xiàn)綜述與研究框架

本部分將在回顧既有研究的基礎(chǔ)上，引入本文的研究框架及其分析思路。

（一）文獻(xiàn)回顧

基層矛盾治理是基層治理研究領(lǐng)域中的一個熱門議題。其中，鬧大、維權(quán)、信訪、群體性社會矛盾的防治應(yīng)對引發(fā)了學(xué)界的廣泛關(guān)注。既有研究分析了基層矛盾治理失敗或失靈的原因，其結(jié)論大致可以分為以下三類：

其一，治理機制的發(fā)育不足導(dǎo)致矛盾治理失靈。基層矛盾治理存在體系、意識與能力建設(shè)不同步的問題，往往治理體系已經(jīng)搭建好，但是，調(diào)解資源難以集中下沉、各類調(diào)解組織很難協(xié)同配合。并且，地方治理理念滯后、治理手段單一、預(yù)警機制不健全、矛盾化解機制未系統(tǒng)化，導(dǎo)致基層矛盾治理的程序性、法治性不足，矛盾治理體系碎片化。在這種不健全的矛盾治理體制中，地方政府為“講政治”而強調(diào)某些重大節(jié)點的絕對安定，剛性追求“維穩(wěn)”，社會陷入“治標(biāo)不治本、越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。矛盾主體一旦得不到合理保護和正當(dāng)支持，就會通過輿論表達(dá)、身體表達(dá)與暴力表達(dá)等暴力性或破壞性的策略手段，來反規(guī)則、反秩序，從而改變矛盾的表現(xiàn)形式、途徑與規(guī)模，形成吸引黨和政府注意力的“外壓”機制，獲得自身的利益訴求。

其二，治理主體的行動限制導(dǎo)致基層矛盾治理失靈。有學(xué)者認(rèn)為，基層矛盾治理失靈是治理者與民眾在互為訴求和指向的互動結(jié)構(gòu)中形成的特定治理景觀。矛盾治理主體出現(xiàn)行動受限或異變等問題，導(dǎo)致矛盾糾紛得不到有效處理。例如，有的政府領(lǐng)導(dǎo)為獲得更大的政績，在面臨社會矛盾時會策略性地不作為，犧牲局部利益和眼前利益，通過矛盾的爆發(fā)贏得社會治理的改革機會；有的研究關(guān)注維權(quán)性社會矛盾，發(fā)現(xiàn)業(yè)委會作為業(yè)主維權(quán)的組織載體，受組織結(jié)構(gòu)缺陷、業(yè)主公共意識不足、政策制度限制以及市場力量制約等“四重抑制”，加之，地方政府受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，偏向于維護房地產(chǎn)開發(fā)商或物業(yè)公司的利益，最終導(dǎo)致維權(quán)行動失敗。

其三，地方政治社會文化導(dǎo)致基層矛盾治理失靈。有的地方缺乏協(xié)商的社會基礎(chǔ)，并且存在一些“不講道理”的群體；有的地方公共部門的公信力低、基層政府官員能力弱，難以有效介入矛盾調(diào)解中；有的地方存在簡約主義的治理邏輯，矛盾的表達(dá)渠道不暢、治理公平性不足，提高了地方矛盾治理的難度。此外，地方自媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺的發(fā)達(dá)程度也影響基層矛盾治理的復(fù)雜性，它們降低了矛盾升級的成本、增加了矛盾發(fā)酵的不可控性，使其脫離傳統(tǒng)的矛盾治理秩序，甚至有時倒逼公共部門不得不陷入“輿論辦案”的陷阱，導(dǎo)致基層矛盾治理的失序。

（二）研究缺口與本文研究思路

既有研究為我們理解基層矛盾治理失靈提供了依據(jù)，但是對于解釋基層瑣碎矛盾“被拖大”的問題，既有研究存在兩個方面的不足：從研究主體上，學(xué)者們大多聚焦于沖突性較強矛盾糾紛領(lǐng)域，卻未能關(guān)注到社會瑣碎矛盾的特殊性。事實上，地方應(yīng)對重大矛盾沖突與應(yīng)對瑣碎矛盾的行動邏輯是不同的，小事拖大與基層矛盾治理體系不斷完善的事實相悖，盡管學(xué)者們剖析了基層矛盾治理為何失靈，其機理卻無法解釋瑣碎矛盾治理失靈的原因。從研究視角來看，基層矛盾治理是對矛盾進(jìn)行吸納并回復(fù)，覆蓋了矛盾的“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出”三個環(huán)節(jié)，既有研究大多聚集在矛盾治理的“轉(zhuǎn)換”與“輸出”環(huán)節(jié)，主要著眼于基層矛盾治理的某類主體、場域或機制，或者重點關(guān)注矛盾治理經(jīng)驗或創(chuàng)新，缺乏對當(dāng)前基層矛盾治理系統(tǒng)的整體審視與全景式的基礎(chǔ)認(rèn)識，也就缺乏從結(jié)構(gòu)與“輸入”過程的角度解釋瑣碎矛盾治理失敗的原因。

本文把基層矛盾治理研究的鏡頭拉回至結(jié)構(gòu)層面，著眼于城市生活中瑣碎矛盾與基層矛盾治理的輸入環(huán)節(jié)。從結(jié)構(gòu)上來看，基層矛盾的治理權(quán)責(zé)從上至下、層層壓實，呈現(xiàn)為以社區(qū)為中心，輔之以行政、司法、媒體等多主體共同參與的治理系統(tǒng)。如果將基層視為一個有機的生命體，那么它不僅要有抵御重大風(fēng)險的能力，也要能及時化解頻繁且瑣碎的矛盾沖突，以此維持生命體可持續(xù)地均衡發(fā)展。依據(jù)行為決策理論的觀點，治理的主體是人，不同場域的治理價值、現(xiàn)實和工具構(gòu)成了治理主體行為決策的信念基礎(chǔ)。因此，根據(jù)一個行為體所處位置的特征以及該位置所涉及的優(yōu)先事項，分析者可非常可靠地預(yù)測該行為體在博弈中將采取的立場。這為本研究分析基層矛盾“小事拖大”的原因提供了一個思路，即回歸基層矛盾治理體系的不同場域，探尋不同治理結(jié)構(gòu)中的決策主體不回應(yīng)瑣碎矛盾的原因。

需要闡明的是：一方面，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，瑣碎矛盾的升級爆發(fā)有時具有主觀的不可控性，但是，本文重點關(guān)注基層矛盾治理如何導(dǎo)致瑣碎矛盾被客觀“拖大”的事實，因而，將主觀因素納入本文探討的意義不大。另一方面，為更好地從結(jié)構(gòu)性層面挖掘瑣碎矛盾治理失效的原因，本文的討論有意忽略了不同地區(qū)基層矛盾治理模式的具體差異以及矛盾治理中復(fù)雜的非正式互動關(guān)系。

三、基層矛盾治理的基本結(jié)構(gòu)與“小事拖大”困境

在黨和國家的宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)下，基層矛盾治理體系呈現(xiàn)“多渠道、多層次、多主體、多程序”的特征。隨著投入力度與治理經(jīng)驗的增加，近年來，基層矛盾治理成果斐然，促進(jìn)了基層社會秩序的穩(wěn)定。但是，部分瑣碎矛盾仍然難以避免地被這套體系忽視。本部分將在解構(gòu)基層治理體系的基礎(chǔ)上，引出由于輸入程序不暢而引發(fā)的小事拖大現(xiàn)象。

（一）基層矛盾治理體系的結(jié)構(gòu)

根據(jù)調(diào)解場域的不同，本部分將基層矛盾治理體系劃分為四個子結(jié)構(gòu)（表1）。

表1 基層矛盾治理的四個場域及其特征

其一，社區(qū)是矛盾調(diào)解的第一單元。在“楓橋經(jīng)驗”的啟發(fā)下，黨和國家鼓勵各地“依靠群眾就地化解矛盾”，將“矛盾在社區(qū)第一線化解”。2018年，司法部發(fā)布《堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)矛盾不上交三年行動方案》，各地的社區(qū)矛盾化解模式百花齊放，有的社區(qū)聘請居民中的道德模范成立調(diào)解工作室或調(diào)解自組織；有的通過社區(qū)黨組織收集議題，組織居民定期開展議事協(xié)商大會，化解鄰里矛盾?？偟膩碚f，協(xié)商式矛盾調(diào)解機制是社區(qū)矛盾治理的通用準(zhǔn)則，主要由居民自治組織與人民調(diào)解委員會發(fā)揮作用。一方面，社區(qū)兩委依托網(wǎng)格化管理模式，及時掌握轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛；同時，在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的背景下，居民黨組織、居民自治組織廣泛建立，共同參與協(xié)調(diào)社區(qū)居民的矛盾糾紛。另一方面，中國特色的人民調(diào)解制度附著于社區(qū)一級發(fā)揮作用，由人民調(diào)解委員會主持，以國家的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對社區(qū)矛盾糾紛進(jìn)行說服教育、規(guī)勸疏導(dǎo)，在倡導(dǎo)互諒互讓、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上消除紛爭。目前，社區(qū)已實現(xiàn)人民調(diào)解委員會的全覆蓋，受《中華人民共和國人民調(diào)解法》保護，調(diào)解結(jié)果對雙方當(dāng)事人有約束力。

其二，基層行政機關(guān)是基層矛盾的權(quán)威調(diào)解主體。行政調(diào)解是國家行政機關(guān)對經(jīng)濟活動和社會生活執(zhí)行管理和監(jiān)督的一種方式。在行政機關(guān)調(diào)解中，公安機關(guān)介入最常被使用，“有事找警察”“道歉有用、要警察干什么”等語詞反映了社會事務(wù)與公安執(zhí)法的緊密關(guān)系。2007 年，公安部印發(fā)《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》，明確規(guī)定“對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，公安機關(guān)可以治安調(diào)解”。一般情況下，公安機關(guān)要在受理案件的三個工作日內(nèi)介入調(diào)解。并且，由于權(quán)力機關(guān)的威懾力，調(diào)解效率相對更高。尤其是，近年來公共服務(wù)可達(dá)性不斷優(yōu)化，政府部門的回應(yīng)性不斷提高，兼之，技術(shù)治理手段的引入，覆蓋城鄉(xiāng)的實體、網(wǎng)絡(luò)、熱線三位一體的公共服務(wù)體系已成為各地的基本保障，這些都拓寬了矛盾主體尋求行政調(diào)解的渠道。

其三，法院調(diào)解是一種通過“形式正義保障實質(zhì)正義”的矛盾調(diào)解工具。通常，法院調(diào)解的啟動需要通過當(dāng)事人依法向法院提起民事訴訟，訴訟一方按照《訴訟費用交納辦法》繳納相應(yīng)的費用，由司法機關(guān)介入解決糾紛。法院調(diào)解和司法審判不同，前者主要采取訴前調(diào)解與立案調(diào)解，可作為后者的前置階段，如調(diào)解不成，可直接轉(zhuǎn)入訴訟程序。實際上，司法調(diào)解是公權(quán)力主導(dǎo)下對私權(quán)利的一種處分和讓與。隨著人們的法律意識與維權(quán)意識的提升，越來越多的矛盾事件通過司法途徑解決。僅2019 年，最高人民法院受理案件38498 件，同比上升10.7%；地方各級法院受理案件3156.7萬件，同比上升12.7%。此外，司法調(diào)解的形式也在多元化發(fā)展，2020 年，人民法院一站式多元解紛和訴訟服務(wù)體系基本建成，全國3501家法院全部上線中國移動微法院小程序，3.29萬個調(diào)解組織、16.5萬名調(diào)解員入駐線上人民法院調(diào)解平臺，跨域立案服務(wù)四級法院應(yīng)用率達(dá)100%；此外，全國法院也實現(xiàn)了線下多元解紛區(qū)、在線調(diào)解室、自動繁簡分流的100%全覆蓋。

其四，傳媒調(diào)解成為矛盾糾紛調(diào)解的新潮流。隨著流量時代的到來，各類社會矛盾調(diào)解類電視節(jié)目、自媒體欄目等在基層矛盾糾紛調(diào)解中嶄露頭角。據(jù)CSM數(shù)據(jù)顯示，僅2011年上半年，中國71個城市頻道中共有38個頻道播出了調(diào)解節(jié)目，整體收視率高于同頻道同節(jié)目均值，媒體調(diào)解的風(fēng)格和內(nèi)容因地域而呈現(xiàn)強烈差異。傳媒工具介入為矛盾主體提供了解決問題、輿論引導(dǎo)、道德勸解和爭取權(quán)益的“第四種調(diào)節(jié)范式”。這種新媒體時代下的新型調(diào)解工具對于社會規(guī)范的確認(rèn)，發(fā)泄疏導(dǎo)當(dāng)事人的心理壓力和沖突情緒具有一定的積極意義。據(jù)上海高院統(tǒng)計，自調(diào)解節(jié)目《新老娘舅》開播以來，2008 年上海法院的民事案件訴訟量減少了1/3。一位參與了該節(jié)目調(diào)解的人大代表認(rèn)為：“打不起官司、請不起律師，又不了解社區(qū)司法調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的人，以前遇到矛盾就打110，或者往區(qū)、市信訪辦跑；有了‘老娘舅’以后，很多人改找電視臺節(jié)目組了?！笨梢姡襟w調(diào)解方式也有利于社會弱勢群體低成本發(fā)聲。

（二）基層矛盾治理的成效與“小事拖大”現(xiàn)象

上述四個調(diào)解場域為社會矛盾提供了不同的調(diào)解方案，不同場域的作用機制存在差異。如表1所示，在社區(qū)與媒體場域，矛盾的協(xié)調(diào)化解主要依靠自治精神、社會規(guī)則或公共道德發(fā)揮作用。矛盾當(dāng)事人秉承自愿原則，在治理主體介入下開展平等對話，第三方介入將矛盾雙方的二元對立關(guān)系轉(zhuǎn)化為多元協(xié)商關(guān)系，柔性地將沖突狀態(tài)平衡到正常狀態(tài)，促成當(dāng)事雙方達(dá)成諒解。在行政與司法場域，公共權(quán)力部門依據(jù)相關(guān)調(diào)解程序與法律規(guī)定介入矛盾，此時，矛盾治理主體扮演“公正的裁判”，代表法理權(quán)威提出矛盾化解方案，具有一定威懾力與強制力。從矛盾當(dāng)事人承擔(dān)的成本來看，社區(qū)調(diào)解與行政調(diào)解的成本最低；法院調(diào)解會產(chǎn)生相應(yīng)的訴訟費用，并且，法律程序的嚴(yán)格規(guī)范增加了矛盾處理的時間成本；媒體調(diào)解則會將私人矛盾放置于公眾視野，當(dāng)事人需要承擔(dān)“被曝光”的代價，畢竟，矛盾通過媒體傳播轉(zhuǎn)化為公共輿論，一旦發(fā)酵，其負(fù)面效果就難以控制。

隨著社會治理的發(fā)展與創(chuàng)新，各地不斷探索如何將各類調(diào)解結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢互補、有機結(jié)合。一方面，在“矛盾不上交”的大環(huán)境下，大多地方均側(cè)重于探索將矛盾調(diào)解的主要力量集中到基層社區(qū)，力圖“用百姓的方法、解決百姓的事情”。例如，有的地方由社區(qū)黨委聯(lián)合轄區(qū)的派出所、法庭、律師事務(wù)所等共建單位，在社區(qū)聯(lián)合辦公；有的社區(qū)引入專業(yè)司法調(diào)解力量，在地提供法律支持，甚至成立社區(qū)法庭等。另一方面，近年來，媒體調(diào)解的專業(yè)性與規(guī)范性不斷提高，除了利用輿論工具、道德工具外，有的調(diào)解節(jié)目能集結(jié)一支有專業(yè)素養(yǎng)的調(diào)解嘉賓隊伍，并且，他們能使用輿論的力量，作為第三方督促社區(qū)調(diào)解、行政調(diào)解或法院調(diào)解等有效執(zhí)行，提高矛盾調(diào)解的效率和公正性。

此外，在屬地管理的原則下，社會矛盾糾紛排查機制應(yīng)運而生。定期排查矛盾糾紛的責(zé)任被層層落實到地方各部門、各單位，乃至個人。2016年，最高人民法院出臺《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，其中規(guī)定“人民法院可以依托社會治安綜合治理平臺，建立矛盾糾紛排查化解對接機制”，為社會矛盾糾紛排查工作提供司法保障，也使得矛盾預(yù)防、矛盾提前介入成為可能。隨著基層矛盾調(diào)解治理機制的建構(gòu)與完善，社會治安的穩(wěn)定性不斷提高。根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，在調(diào)解類、司法訴訟類案例數(shù)量均增加的情況下，公安機關(guān)受理與查處的治安案件大幅降低（表2、表3），這表明，基層矛盾治理體系的不斷完善使得社會公共秩序得到了有效調(diào)控。

表2 2009年與2019年調(diào)解民間糾紛情況

表3 2009年與2019年公安機關(guān)受理和查處治安案件數(shù)

但是，在實際運轉(zhuǎn)過程中，基層矛盾治理系統(tǒng)并非隨時保持敏感與活躍。“小事拖大”“小事難化了”的現(xiàn)實困境反映了一個事實：當(dāng)瑣碎矛盾無法自行化解時，矛盾當(dāng)事人主動尋求調(diào)解，卻無法正常啟動調(diào)解程序，直至小矛盾被拖大為嚴(yán)重的社會性事件，繼而耗費更高的調(diào)解成本來化解。本文將這種瑣碎矛盾輸入調(diào)解程序失敗的現(xiàn)象概括為基層矛盾治理體系的“系統(tǒng)不響應(yīng)”故障（圖1），它是社區(qū)調(diào)解不介入、行政調(diào)解不受理、司法調(diào)解不啟動、媒體調(diào)解不采納的并集（但凡其中任一子結(jié)構(gòu)的運轉(zhuǎn)，都可能實現(xiàn)矛盾化解）。在這個過程中，基層矛盾調(diào)解機制對瑣碎矛盾的放任與忽視，可能會助長矛盾不斷升級，矛盾當(dāng)事人一旦無法通過合法正當(dāng)?shù)某绦蛴懟毓?，可能會陷入“以惡治惡”境地，引發(fā)“老實人”悲劇，甚至?xí)苯油{社會公共安全與和諧穩(wěn)定。

圖1 基層矛盾調(diào)解體系應(yīng)對瑣碎矛盾的運作與失靈

四、基層矛盾治理“系統(tǒng)不響應(yīng)”的原因分析

瑣碎矛盾是“星星之火”，一旦不能及時撲滅，就足以有燎原之勢?；鶎尤绻潘蓪Μ嵥槊艿募皶r警惕，那么社會的和諧穩(wěn)定是不具備韌性的。本部分將對瑣碎矛盾無法觸發(fā)基層治理系統(tǒng)響應(yīng)的問題進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析。

（一）社區(qū)調(diào)解不介入：調(diào)解動力不足與治理體量過載的雙重擠壓

作為屬地管理的最小單元，社區(qū)調(diào)解系統(tǒng)發(fā)揮著關(guān)鍵的矛盾過濾作用?，嵥槊艿恼{(diào)解重點在于對矛盾當(dāng)事人的疏導(dǎo)、勸解，社區(qū)調(diào)解介入的手段最柔和，將瑣碎矛盾化解在社區(qū)場域內(nèi)是社區(qū)自治的應(yīng)有之義。然而，社區(qū)調(diào)解結(jié)構(gòu)往往缺乏介入瑣碎矛盾的動力與精力。

首先，社區(qū)居民缺乏調(diào)解鄰里矛盾的動力?；谑烊松鐣姆钦疥P(guān)系是調(diào)解瑣碎矛盾的重要社會工具，社區(qū)中有威望的中間人充當(dāng)矛盾雙方的“和事老”，在約定俗成的社會道德束縛下，激活中國傳統(tǒng)文化中“賣面子”“講人情”的關(guān)系機制，以柔和的方式化解矛盾，甚至起到“不打不相識”的社會關(guān)系調(diào)和效果。然而，當(dāng)前大多社區(qū)處于傳統(tǒng)社群結(jié)構(gòu)瓦解、向共建共治格局過渡的階段。居民自治組織蹣跚起步，社區(qū)內(nèi)部的非正式關(guān)系十分薄弱。尤其是，城市普遍的商品房小區(qū)原子化居住模式弱化了鄰里互動交往，網(wǎng)絡(luò)社交平臺弱化了社會道德觀念和行為準(zhǔn)則的約束力，居民之間的黏合度低，公共價值、道德規(guī)則以及受人信服的居民領(lǐng)袖均難以樹立。一些社區(qū)盡管建立了居民組織以及居民公約，但它們大多在實踐中“軟件硬化”，成為社區(qū)建設(shè)的“陳列品”，缺乏居民認(rèn)同與執(zhí)行力度。同時，物業(yè)、業(yè)委會以及居民黨支部雖然被要求積極處理鄰里矛盾糾紛，但其介入既“沒名沒分”，也不存在問責(zé)機制，其行動動力大多依靠個體的公益情懷，容易受到諸多非理性因素的干擾，難以持續(xù)發(fā)揮作用?，嵥槊艽蠖喟l(fā)生在私人領(lǐng)域，雖然利益關(guān)系簡單，但是在缺乏社會自治基礎(chǔ)的背景下，居民為避免引禍上身，大多保持一種“事不關(guān)己”的態(tài)度，不愿介入其中，甚至有的“看熱鬧不嫌事大”。

其次，社區(qū)矛盾調(diào)解機制的覆蓋面有限。一方面，社區(qū)面臨的矛盾糾紛體量龐大。隨著現(xiàn)代社會中“不適應(yīng)感、不公平感、困惑感、矛盾感、浮躁焦慮、急功近利等非理性因素日益突出，人們情緒化現(xiàn)象相當(dāng)普遍”，人與人之間充滿緊張和敵視，缺乏寬容、理性和平和，到處充滿了浮躁、焦慮和戾氣，社會心態(tài)嚴(yán)重失衡；加之，人們的權(quán)利意識不斷提升，個人邊界感增強，這使得人際摩擦沖突增多，在社區(qū)內(nèi)，除了經(jīng)濟利益沖突，諸如名譽權(quán)、人身權(quán)、專利權(quán)、隱私權(quán)受損所引發(fā)的矛盾摩擦屢見不鮮。再嚴(yán)密的基層網(wǎng)格，也很難將所有矛盾一“網(wǎng)”打盡，一些瑣碎矛盾只能被掩蓋在更激烈的矛盾紛爭背后。另一方面，社區(qū)治理減負(fù)與去行政化不到位，社區(qū)兩委精力有限。近年來，黨和國家對社區(qū)發(fā)展治理、社區(qū)黨建的要求不斷提高。此外，行政工作下沉社區(qū)的局面在短期內(nèi)難以改變，這使得社區(qū)工作飽和度極高。社區(qū)兩委的注意力是有限的，因而，當(dāng)鄰里矛盾未達(dá)到擾亂社區(qū)整體穩(wěn)定的程度時，其很難將精力轉(zhuǎn)移至瑣碎事務(wù)處理中。而且，現(xiàn)實中不難發(fā)現(xiàn)居民自治體系建設(shè)越落后的小區(qū)，社區(qū)兩委的矛盾介入能力也更薄弱，這也與社區(qū)兩委的精力有限性有直接關(guān)系。此外，現(xiàn)代居民的社區(qū)歸屬感很低，一些居民甚至“只識小區(qū)、不識社區(qū)”，尤其是，在一些治理轉(zhuǎn)型相對落后、黨建引領(lǐng)工作浮于形式的社區(qū)，社區(qū)兩委與居民的融合度不高，也就缺乏介入到居民私人領(lǐng)域的通道。

最后，人民調(diào)解機制受理瑣碎矛盾的積極性不足。黨和國家給予人民調(diào)解機制建設(shè)高度的重視。黨的十八屆四中全會明確提出加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)；2018 年，中共中央政法委等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》，進(jìn)一步為健全基層人民調(diào)解機制提供法律保障，明確要求為人民調(diào)解員開展工作提供場所、設(shè)施等辦公條件和必要的工作經(jīng)費。截至2020年年底，全國共有人民調(diào)解委員會70.8 萬個，人民調(diào)解員320.9 萬名。但是，人民調(diào)解工作者大多由社區(qū)兩委兼任，根據(jù)2018 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國兼職人民調(diào)解員占總數(shù)的86.5%，專職人民調(diào)解員僅占總數(shù)的13.5%。這樣的人員配置無益于社區(qū)調(diào)解工作的開展，反而弱化了人民調(diào)解工作的活躍性。同時，人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，不收取任何費用，僅有微薄的工作補貼，例如，貴陽市專職人民調(diào)解員固定補貼每人每月僅160 元，辦案補貼根據(jù)案件性質(zhì)每件有50～500 元。作為一種有償?shù)纳鐣ぷ鳈C制，低廉的調(diào)解回報影響了人民調(diào)解員介入瑣碎矛盾的積極性。

（二）行政調(diào)解不受理：組織環(huán)境與績效導(dǎo)向下的注意力分配受限

為深入了解基層治理中公安機關(guān)的治安維穩(wěn)情況，筆者在查閱相關(guān)資料的同時，于2022 年2 月28 日實地調(diào)研某中部地區(qū)縣級市N 市公安局，就“為何瑣碎矛盾難以爭得權(quán)力機關(guān)的關(guān)注”這一主題與相關(guān)民警開展了非結(jié)構(gòu)性訪談。

首先，人少事多是行政調(diào)解難以覆蓋瑣碎矛盾的客觀現(xiàn)實。美國學(xué)者沃克認(rèn)為每1萬人中至少應(yīng)有25位警察，否則警察隊伍可能會面臨有心無力的情況，社會治安會無法保證。在中國，根據(jù)2015 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，每一萬人僅擁有13.7 名警察。地方接警的負(fù)擔(dān)則更重，上海市常住人口近2500萬，該市公安局平均每天接線的報警電話高達(dá)2.7 萬余起；本文調(diào)研的N 市人口約126 萬，市110指揮中心日均話務(wù)量達(dá)1000 以上，其中，有50%以上的接處警是勞資、消費、經(jīng)濟糾紛等明顯不在警務(wù)范圍內(nèi)的事情，有效警情約占五分之一，被分派到以街道為界的派出所。以N市城區(qū)派出所Y所為例，據(jù)訪談民警介紹：“2021年Y所管轄街道人口13.7 萬，該所警力53 人，其中從事基礎(chǔ)工作的社區(qū)民警僅18 人。派出所平均每天接處警達(dá)40 多起，還需要耗費精力處理應(yīng)急處突、安全保衛(wèi)、各種安全檢查等臨時性、階段性的工作?！保∟ 市公安局民警A，2022-2-28）民警整日疲于奔命，很多工作都難以正常開展，落實到位。此外，盡管一些地方為了強化社區(qū)治安體系，在社區(qū)設(shè)立了一位專職的社區(qū)民警。但是，面對人口數(shù)量龐大的社區(qū)，社區(qū)民警的作用也是有限的。正如一位110接線員說：“我們每天要處理大大小小的社會矛盾，如果各種瑣碎的小矛盾我們也受理介入的話，我們的工作是做不完的?！保∟市公安局110接線員A，2022-2-28）

其次，考核壓力下行政調(diào)解對瑣碎矛盾難以有的放矢。一方面，瑣碎矛盾大多是打破社會公德而造成的人際關(guān)系失序，從調(diào)解依據(jù)的角度來說，矛盾反而是“事情越小越難分對錯”。盡管有《治安管理處罰法》作為調(diào)解依據(jù)，但是對于瑣碎矛盾而言，行政裁量尺度很難把握，一旦把握不當(dāng)，可能將私人矛盾轉(zhuǎn)移為公私矛盾。并且，在每日面對大小案件的民警看來，解決瑣碎矛盾的緊迫性、嚴(yán)重性就更低了。除非在一些特殊時期，上級要求基層壓制與打擊一切無序混亂行為，保障社會絕對安定，那么在“層層加碼”的科層運作下，一些瑣碎矛盾就可能被行政執(zhí)法部門及時處理，甚至“殺雞儆猴”樹立為反面典型。另一方面，當(dāng)前，行政執(zhí)法部門的考核壓力極大。例如，N市對接處警考核的要求是滿意度達(dá)90%以上。但是，正如N市一名基層民警總結(jié)道：“糾紛警情肯定有一方不滿意，報案類警不破不滿意，破了損失不追回也不滿意，求助警不少根本是無理取鬧?！保∟ 市公安局民警B，2022-2-28）。因此，在高強度的考核機制下，很多基層民警感覺到工作中受到的束縛越來越大，完成工作的難度越來越高，“多做多錯、少做少錯、不做不出錯”的想法在基層民警中一定程度存在。加之，一些基層黨政部門一遇矛盾，就習(xí)慣性地把派出所、民警推上前，而派出所和民警在疏導(dǎo)過程中又往往對于群眾日益突出的利益訴求無能為力，無形中與群眾成為事件中對立的雙方，影響了警民關(guān)系，長此以往會削弱其賴以生存的群眾根基。因此，對于不危及社會治安的瑣碎矛盾，行政執(zhí)法部門可能會選擇性不受理。

最后，從績效的角度來說，瑣碎矛盾對于權(quán)力機關(guān)的外部激勵不足。對于公安機關(guān)而言，刑事發(fā)案始終在高位運行，打擊破案的壓力也有增無減。對重大案件的投入使得基礎(chǔ)防范工作的時間被嚴(yán)重擠占，管理防范等基礎(chǔ)工作往往容易成為“兼職”。并且，在實際工作中，行政調(diào)解需要一定的行政成本，基于“成本—收益”邏輯，行政部門則會更偏向于用既定的成本換取更高的行動收益?，嵥槊懿粌H處理成本低，而且其績效回報也很小，行政調(diào)解主體可能更關(guān)心那些可短期內(nèi)反映其個人成績的工作，畢竟，“破一個案件轟轟烈烈，記功嘉獎，而做基礎(chǔ)工作默默無聞，無人問津”。因此，瑣碎矛盾就很難調(diào)動行政執(zhí)法部門介入的積極性。

（三）司法調(diào)解不啟動：司法資源有限與司法流程復(fù)雜的雙向限制

司法調(diào)解是一條高成本的維權(quán)之路，更適用于處理復(fù)雜的利益糾紛。瑣碎矛盾無法啟動司法調(diào)解系統(tǒng)，既可能是矛盾主體主觀選擇的結(jié)果，也可能受到司法資源有限的客觀限制。

其一，瑣碎矛盾的調(diào)解收益與司法調(diào)解成本不對等。司法調(diào)解的原則是“誰主張、誰舉證”，受理過程嚴(yán)格遵循立案、起訴、開庭、裁決等程序（圖2），需要起訴人承擔(dān)一定的時間與金錢成本，如需聘請專業(yè)律師代理，則費用更高?？梢哉f，司法調(diào)解雖然依法、公正，但其增加了瑣碎矛盾化解的復(fù)雜性。矛盾當(dāng)事人需要收集證據(jù)、獲取起訴對象信息、撰寫起訴書，由本人向所在地法院提請立案，等待法院受理介入，整個訴訟周期可能長達(dá)30～180天。通常，瑣碎矛盾的調(diào)解結(jié)果是賠禮道歉與損失賠償，這意味著起訴人通過司法調(diào)解可獲得的收益可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于整個過程耗費的實際成本與沉沒成本。盡管訴訟能通過法律強制的方式以及嚴(yán)格執(zhí)行的程序，將矛盾置于一個公開平等的調(diào)解環(huán)境下，但對于瑣碎矛盾而言，這樣一套程序是“小題大做”的；并且，法院訴訟的門檻阻礙了一些文化水平、可負(fù)擔(dān)能力有限的訴求者，因此，即使他們的矛盾沒有得到社區(qū)或行政調(diào)解系統(tǒng)的受理，也最終會放棄啟動司法調(diào)解程序。

圖2 司法調(diào)解矛盾糾紛的流程

其二，司法調(diào)解對瑣碎矛盾的客觀回避。人們權(quán)利意識與法律意識的增強是社會發(fā)展的必然結(jié)果，但瑣碎矛盾本可以通過社會工具解決，一旦大量向司法領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，可能導(dǎo)致兩個弊端：一方面，地方司法資源短缺現(xiàn)象普遍，地方司法人員數(shù)量不足，難以適應(yīng)實際工作需要；基層法院案件多、壓力大；不少法官白天審案，晚上處理判決書、調(diào)解書等，常年晝夜趕班，疲勞作戰(zhàn)。因此，瑣碎矛盾訴訟激增會使得有限的司法資源不堪重負(fù)，擠占法治工具運作空間。正如一位法律工作者所言：“當(dāng)前國家正在推行矛盾糾紛多元化解機制，一件雞毛蒜皮的小事去法院起訴會浪費司法資源，地方相關(guān)部門應(yīng)該切實擔(dān)起矛盾化解責(zé)任?！绷硪环矫?，強調(diào)形式正義的司法訴訟及其判決結(jié)果與社會傳統(tǒng)道德倫理存在脫節(jié)?，嵥槊艿那槔韺傩愿哂谄淇啥攘繉傩?，而法律條文是剛性的、冰冷的。因此，法院判決可能得不到當(dāng)事人的理解，一旦觸及社會情感的敏感點，其不但不能平息矛盾糾紛，反而會加劇和擴大社會關(guān)系的對抗性和緊張性，最終導(dǎo)致法院自身也卷入了道德的漩渦。如此，司法調(diào)解在受理訴訟案件時，不得不將一些瑣碎矛盾排除在外。

（四）媒體調(diào)解不采納：矛盾內(nèi)容與流量收益的逐利性驅(qū)使

媒體調(diào)解是準(zhǔn)公共物品而非純公共物品，其行為遵循市場的逐利邏輯。對于媒體而言，重要的是如何在調(diào)解矛盾的同時，提高節(jié)目的收視率。這意味著，媒體調(diào)解隱含了矛盾主體與媒體的互惠關(guān)系，即前者通過后者解決問題，后者通過前者的“真人秀”吸引觀眾。隨著調(diào)解類節(jié)目的普及與內(nèi)卷化，媒體對于矛盾事件“賣點”“看點”的要求不斷提高，瑣碎矛盾缺乏沖突性，難以包裝成博取公眾眼球的社會新聞，制造不了輿論噱頭和流量。因而，其不會被媒體采納，也就無法啟動媒體調(diào)解程序。

五、結(jié)論與討論

本研究關(guān)注了基層治理瑣碎矛盾治理的困境?！按笫禄　笨简灮鶎用苤卫淼膽?yīng)對能力，“小事化了”則體現(xiàn)了基層矛盾治理的韌性。基層矛盾治理機制逐漸完善，地方矛盾應(yīng)對策略不斷成熟，但“小事拖大”仍然是實踐中需要破解的難題。

本文認(rèn)為，“小事拖大”的一個重要原因在于，瑣碎矛盾未能成功輸入并啟動基層矛盾治理系統(tǒng)運作?；鶎用苤卫眢w系可以劃分為社區(qū)、行政、司法與媒體等四大場域；瑣碎矛盾難以輸入不同調(diào)解場域的原因各異。第一，社區(qū)調(diào)解面臨規(guī)模擴張、熟人社會瓦解、居民權(quán)利意識轉(zhuǎn)變以及社會道德規(guī)范式微等，這些既是瑣碎矛盾的導(dǎo)火索，又是居民、社區(qū)以及人民調(diào)解機制介入矛盾調(diào)解的阻礙。第二，行政調(diào)解是社會問題的“滅火器”，但基于行政注意力有限、績效考核以及公共部門權(quán)威形象等原因，它傾向于將低績效的瑣碎矛盾向?qū)俚厣鐓^(qū)轉(zhuǎn)移。第三，法院調(diào)解程序復(fù)雜，需要消耗矛盾調(diào)解雙方較高的時間成本，瑣碎矛盾大量訴訟也擠占了司法資源。第四，媒體調(diào)解關(guān)注矛盾隱含的“收視率”潛力，在流量競爭時代，雞毛蒜皮的瑣碎矛盾很難滿足媒體的利益需求。

本文將瑣碎矛盾無法輸入基層矛盾治理體系的現(xiàn)象概括為“系統(tǒng)不響應(yīng)”。類似于計算機具有硬件、軟件與程序設(shè)定，一經(jīng)啟動，不同系統(tǒng)就會運行處理被輸入的算法。但是，正如計算機系統(tǒng)的無響應(yīng)故障，即外部請求無法啟動矛盾調(diào)解系統(tǒng)運行，這實質(zhì)上是基層矛盾治理系統(tǒng)對瑣碎矛盾的“拒絕”，而非這套系統(tǒng)缺乏處理瑣碎矛盾的能力。這種系統(tǒng)不響應(yīng)的現(xiàn)象違背了既有研究提出“地方政府傾向于回應(yīng)低成本、單任務(wù)問題”的結(jié)論，反映了基層矛盾治理對于風(fēng)險指數(shù)與調(diào)解難度更低的瑣碎矛盾，存在“低成本回避”的邏輯。這也反映了基層治理不僅執(zhí)行任務(wù)的過程中會有“抓大放小”的邏輯，在公共回應(yīng)方面也存在這樣的邏輯。

當(dāng)前，中國已步入復(fù)雜性時代。毛澤東同志曾指出：“一切群眾的實際生活問題，都是我們應(yīng)當(dāng)注意的問題。假如我們對這些問題注意了，解決了，滿足了群眾的需要，我們就真正成了群眾生活的組織者，群眾就會真正圍繞在我們的周圍，熱烈地?fù)碜o我們?！痹邳h和國家強調(diào)“群眾無小事”的政治環(huán)境下，基層治理應(yīng)該警惕“小事拖大”的現(xiàn)象?，嵥槊苤噪y以化解，既非基層矛盾治理能力不足所致，又不能簡單地歸結(jié)于基層治理主體瀆職懶政；而是一方面，公共治理行為受“利益驅(qū)動—資源競爭”雙重影響，另一方面，基層矛盾治理體系中各個系統(tǒng)缺乏明晰的責(zé)任界定與矛盾調(diào)解分工，導(dǎo)致瑣碎矛盾可以在每個系統(tǒng)間任意流動，卻找不到無可回避的責(zé)任主體。2022年3月，國家發(fā)改委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，明確提出“建設(shè)一站式矛盾糾紛調(diào)處平臺”，那么，矛盾處理的一站式站點在哪？誰來調(diào)處平臺？如何保證有效？這均是基層實踐需回答的問題。未來的基層矛盾治理建設(shè)思路應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變，既要有挑戰(zhàn)難題的決心，也要有關(guān)注細(xì)枝末節(jié)的細(xì)心與耐心?；鶎用苤卫砣绻L期偏重于培育大型社會風(fēng)險的應(yīng)對能力，而忽略了對瑣碎矛盾調(diào)解，則會催生更多“小事鬧大”的問題，浪費公共治理資源，為未來社會治理與和諧社會的構(gòu)建埋下更多風(fēng)險隱患。此外，在社會調(diào)解能力還不成熟的背景下，提出適宜瑣碎矛盾調(diào)解的低成本司法、行政介入手段，可能是短期內(nèi)可以嘗試的改善路徑。