夏金萊，許 聰

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510320）

就全球企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r而言，合規(guī)管理的強(qiáng)化與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防范的升級(jí)是一個(gè)新的趨勢(shì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，企業(yè)合規(guī)更是進(jìn)入新時(shí)代。2020年3月最高檢開(kāi)啟企業(yè)合規(guī)首輪試點(diǎn)，2021年3月又進(jìn)行第二輪擴(kuò)大試點(diǎn)，涉及10省份27個(gè)市級(jí)院165個(gè)基層院，經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)工作，企業(yè)刑事合規(guī)取得豐碩成果。有學(xué)者提出：“刑事合規(guī)是企業(yè)合規(guī)的底線”[1]24，但假如涉案企業(yè)僅將預(yù)防企業(yè)的犯罪行為作為合規(guī)體系建設(shè)的重點(diǎn)，那么所謂的“犯罪預(yù)防”是根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)槲覈?guó)大多數(shù)單位犯罪是從行政違法行為轉(zhuǎn)化來(lái)的。根據(jù)“法秩序統(tǒng)一性”原理，企業(yè)觸犯了特定的行政法規(guī)，構(gòu)成行政不法行為，從而構(gòu)成了這類“行政犯”。而在構(gòu)成行政違法這一基本前提下，由于行為所造成的社會(huì)危害后果達(dá)到刑法所不能容忍的程度，或者具備了特定的構(gòu)成要件，因而轉(zhuǎn)化為犯罪行為。正因?yàn)槿绱?，假如涉案企業(yè)在合規(guī)整改過(guò)程中，動(dòng)輒將該類“行政犯”的再次發(fā)生作為建立合規(guī)體系的目標(biāo)，那么，這種合規(guī)整改充其量只能預(yù)防犯罪行為的再次發(fā)生，而不可能預(yù)防行政違法行為的再次發(fā)生。”[2]100所以企業(yè)合規(guī)的底線應(yīng)當(dāng)是行政合規(guī)。也正如陳瑞華教授所言：“企業(yè)合規(guī)不僅是商事法和公司法研究的新課題，它也涉及行政監(jiān)管部門對(duì)違法違規(guī)企業(yè)的監(jiān)管和處罰問(wèn)題，同樣也是行政法領(lǐng)域的新課題?！盵3]60

一、企業(yè)行政合規(guī)的含義

古語(yǔ)云，“沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓”，遵守規(guī)則的思想我國(guó)自古就有，但現(xiàn)代企業(yè)合規(guī)理念確實(shí)屬于舶來(lái)品，目前我國(guó)沒(méi)有在法律規(guī)范中明確規(guī)定企業(yè)行政合規(guī)，但有關(guān)“合規(guī)”的表述早已散見(jiàn)于有關(guān)部門發(fā)布的規(guī)范性文件或者政策性文件當(dāng)中，早在1989年民政部發(fā)布的《民政部單位財(cái)會(huì)工作審計(jì)合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)》中就出現(xiàn)了“合規(guī)”一詞，但這還不是真正意義上的“企業(yè)合規(guī)制度”。

“預(yù)防企業(yè)行政違法是降低企業(yè)違法犯罪可能性的前提”[4]，本文所探討的企業(yè)行政合規(guī)并不等同于行政監(jiān)管合規(guī)，后者是指“是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)違反行政法律的企業(yè)，所確立的以企業(yè)合規(guī)換取寬大行政處理的法律制度?！盵5]50行政監(jiān)管合規(guī)的定義側(cè)重于企業(yè)如何建立合規(guī)體系，但是企業(yè)行政合規(guī)應(yīng)考慮到企業(yè)和行政機(jī)關(guān)兩者的角色定位，從企業(yè)的視角來(lái)看，是指企業(yè)為了避免日后違反行政法律法規(guī)規(guī)章和有關(guān)政策性文件而可能受到來(lái)自監(jiān)管機(jī)關(guān)的調(diào)查和處罰，而針對(duì)性地制定行政合規(guī)管理計(jì)劃并有效的執(zhí)行，或是在違反行政法律法規(guī)后，針對(duì)處罰制定行政合規(guī)計(jì)劃，避免以后再次遭到處罰。從行政機(jī)關(guān)的角度來(lái)看，行政合規(guī)是一種執(zhí)法方式，是指行政機(jī)關(guān)在履行監(jiān)管職能過(guò)程中，通過(guò)以企業(yè)制定并實(shí)施合規(guī)計(jì)劃換取減輕處罰或者免除處罰，從而督促企業(yè)自我整改、自我監(jiān)管的執(zhí)法方式，或是對(duì)尚未建立行政合規(guī)體系的企業(yè)予以行政指導(dǎo)。

二、行政合規(guī)制度的實(shí)踐困境

（一）行政合規(guī)制度體系不全

通過(guò)對(duì)現(xiàn)行有效的有關(guān)企業(yè)合規(guī)的規(guī)范性文件的梳理（詳見(jiàn)表1）可以發(fā)現(xiàn)：

表1 現(xiàn)行有效企業(yè)合規(guī)規(guī)范性文件一覽表

《陜西省省屬企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》 2020.04.09 地方規(guī)范性文件《山東省行業(yè)協(xié)會(huì)反壟斷合規(guī)指引》 2020.04.03 地方工作文件《山東省經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)指引》 2020.04.02 地方工作文件《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法(2020修正)》 2020.03.20 部門規(guī)章《上海市經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)指引》 2019.12.26 地方工作文件《山東省省屬企業(yè)合規(guī)管理指引》 2019.12.13 地方工作文件《江蘇省省屬企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》 2019.11.06 地方規(guī)范性文件《重慶市市屬國(guó)有企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)合規(guī)管理指引(試行)》 2019.11.01 地方工作文件《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見(jiàn)》 2019.10.19 部門規(guī)范性文件《浙江省企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)指引》 2019.07.09 地方工作文件《企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)合規(guī)管理指引》 2018.12.26 部門規(guī)范性文件《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》 2018.11.02 部門規(guī)范性文件《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》 2017.12.06 部門規(guī)范性文件《中國(guó)保監(jiān)會(huì)關(guān)于印發(fā)《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理辦法》的通知》 2016.12.30 部門規(guī)范性文件

近年來(lái)我國(guó)開(kāi)始逐漸重視企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)，尤其在中興通訊事件后，出臺(tái)多部規(guī)范性文件指引央企和國(guó)企建立企業(yè)合規(guī)管理體系，但在民營(yíng)企業(yè)行政合規(guī)領(lǐng)域還存在制度空白。首先，合規(guī)領(lǐng)域有限。目前企業(yè)行政合規(guī)制度建設(shè)，主要集中在反壟斷執(zhí)法和證券金融監(jiān)管領(lǐng)域，其他領(lǐng)域尚未開(kāi)始行政合規(guī)建設(shè)。其次，政策性文件效力不足。這些政策性文件位階較低，絕大多數(shù)屬于部門規(guī)范性文件和地方工作文件，尚且連行政法規(guī)的效力都不具備，對(duì)企業(yè)建立行政合規(guī)僅具有行政指導(dǎo)的性質(zhì)。最后，內(nèi)容上缺乏對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)的義務(wù)性規(guī)定?，F(xiàn)有政策性文件更多突出的是指引企業(yè)自身如何建立合規(guī)體系，缺乏對(duì)政府合規(guī)監(jiān)管行為進(jìn)行規(guī)范，且內(nèi)容往往都是原則性規(guī)定，企業(yè)進(jìn)行具體實(shí)踐難度較大。民營(yíng)企業(yè)合規(guī)不同于央企和國(guó)企，后者的合規(guī)往往帶有規(guī)范行政權(quán)的含義，但民營(yíng)企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)的影響，僅僅靠政策性文件指導(dǎo)，難以實(shí)現(xiàn)行政合規(guī)的建立，而且其中內(nèi)容并未體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在建立行政合規(guī)體系中所應(yīng)發(fā)揮的作用。

（二）企業(yè)缺乏行政合規(guī)動(dòng)力

不同于刑事合規(guī)的發(fā)展歷程，受傳統(tǒng)“管理型政府”的執(zhí)法理念的影響，行政機(jī)關(guān)作為企業(yè)的監(jiān)管主體，在監(jiān)管過(guò)程中往往較多依賴于事后處罰機(jī)制，忽略了“事前行政合規(guī)”這一柔性的監(jiān)管方式。比如反壟斷領(lǐng)域，2020年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局公布的反壟斷十大案例中[6]，涉及企業(yè)案件有八件，處以罰款的占六件，在天價(jià)處罰的背后，存在的一種制度上的悖論，究竟是以罰款威懾違法者還是“以罰創(chuàng)收”？在證券監(jiān)管領(lǐng)域，證監(jiān)會(huì)公布的兩個(gè)行政和解的案件，高盛行政和解案的行政和解金為1.5億元，證監(jiān)會(huì)與司度（上海）貿(mào)易有限公司等五家機(jī)構(gòu)及其有關(guān)工作人員達(dá)成行政和解（中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)公告〔2020〕1號(hào)）和解金超6.8億元，但是收取高額行政和解金的證監(jiān)會(huì)，在督促企業(yè)建立合規(guī)管理體系方面究竟進(jìn)行了多少實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管？[3]208這是值得探究的。其次，行政合規(guī)理念未得到企業(yè)管理層的足夠重視。因?yàn)樵谖覈?guó)法律體系框架內(nèi)，企業(yè)面臨的法律責(zé)任分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三種。刑罰相較于行政處罰而言是最嚴(yán)厲的一種處罰，在我國(guó)刑法確立的“雙罰制”原則下，企業(yè)若涉嫌犯罪，不僅企業(yè)會(huì)受到處罰，直接責(zé)任人員有時(shí)也難逃牢獄之災(zāi)，一般的民事責(zé)任和行政處罰對(duì)于企業(yè)而言都不至于產(chǎn)生毀滅性的打擊，但刑事責(zé)任的發(fā)生對(duì)于企業(yè)產(chǎn)生的影響往往是無(wú)法逆轉(zhuǎn)的。因此在實(shí)踐中，大部分企業(yè)針對(duì)刑事責(zé)任制定了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，卻忽略了行政責(zé)任，企業(yè)內(nèi)部往往沒(méi)有完善的行政違法責(zé)任防范機(jī)制。此外，在當(dāng)前我國(guó)監(jiān)管法律體系中，行政合規(guī)的激勵(lì)并沒(méi)有在行政監(jiān)管法律規(guī)范中得到普遍確立，沒(méi)有成為企業(yè)申請(qǐng)減輕處罰或者免除處罰的事由。

在刑事合規(guī)中，目前已經(jīng)提出“合規(guī)不起訴”制度，但在行政合規(guī)中，“監(jiān)管機(jī)關(guān)更側(cè)重于以底線思維規(guī)范企業(yè)行為，違法違規(guī)行為事后制裁與合規(guī)管理監(jiān)管之間缺乏良性的銜接互動(dòng)”[7]37，缺乏法律法規(guī)規(guī)定給予企業(yè)以行政合規(guī)換取免于處罰或者減輕處罰的明確規(guī)定，也沒(méi)有法律文本對(duì)企業(yè)行政合規(guī)進(jìn)行規(guī)范。由于資本追逐利潤(rùn)最大化的天然屬性，以及我國(guó)企業(yè)并沒(méi)有合規(guī)文化基礎(chǔ)，決定了大多數(shù)中小微企業(yè)不會(huì)花費(fèi)資金和時(shí)間建立合規(guī)體系，所以目前我國(guó)企業(yè)行政合規(guī)以行政監(jiān)管機(jī)關(guān)強(qiáng)制合規(guī)為主，企業(yè)并未認(rèn)識(shí)到行政合規(guī)的重要性。在理論研究當(dāng)中，目前學(xué)者們大多數(shù)專注于刑事合規(guī)的研究和推進(jìn)，行政合規(guī)的理論研究欠缺，立法存在空白。據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的官方數(shù)據(jù)顯示，2012年至2021年短短十年間，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)數(shù)量從1000多萬(wàn)戶增長(zhǎng)到4000多萬(wàn)戶，民營(yíng)企業(yè)在企業(yè)總量中的占比大幅度提升，由79.4%提高到92.1%[8]，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)數(shù)量和種類豐富，但自身業(yè)務(wù)量有限、員工數(shù)量不多，日常經(jīng)營(yíng)管理流程簡(jiǎn)單，在合規(guī)體系建設(shè)方面不盡完善。

（三）行政合規(guī)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制缺失

“合規(guī)與否”的認(rèn)定情況在一定程度上會(huì)影響行政機(jī)關(guān)是否對(duì)涉案企業(yè)作出處罰，以及作出何種處罰。一項(xiàng)制度的確立似乎并不困難，真正的困難還是在于如何有效地實(shí)施。那么監(jiān)督評(píng)估機(jī)制對(duì)于行政合規(guī)制度的進(jìn)一步完善來(lái)說(shuō)就是必不可少的。在涉案企業(yè)刑事合規(guī)改革中，最高檢等九部委出臺(tái)了《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《涉案企業(yè)合規(guī)指導(dǎo)意見(jiàn)》），從目前改革試點(diǎn)推進(jìn)情況來(lái)看成果頗豐。在未來(lái)行政合規(guī)的推進(jìn)過(guò)程中，“企業(yè)行政合規(guī)”將成為行政執(zhí)法領(lǐng)域需要明確認(rèn)定的概念。由于行政執(zhí)法資源有限以及在合規(guī)問(wèn)題上專業(yè)知識(shí)不足等問(wèn)題，第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的建立就顯得十分必要，但并不能完全照搬刑事合規(guī)中《涉案企業(yè)合規(guī)指導(dǎo)意見(jiàn)》的具體做法，行政合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱第三方機(jī)制）的適用需要考量以下問(wèn)題。首先，第三方機(jī)制的適用范圍。在目前刑事合規(guī)試點(diǎn)中，僅對(duì)涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪的公司和企業(yè)等市場(chǎng)主體適用第三方機(jī)制。但行政合規(guī)不同于刑事合規(guī)，二者的功能定位就決定了適用范圍上的不同，所以需要考慮在未來(lái)行政合規(guī)中第三方機(jī)制的適用是僅限于違法違規(guī)企業(yè)還是所有企業(yè)。其次，工作流程仍存在空白。第三方監(jiān)督評(píng)估組織在履職流程、評(píng)估方法、有效合規(guī)判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面，都尚未有統(tǒng)一規(guī)范性文件。最后，第三方監(jiān)督評(píng)估組織所出具的報(bào)告效力問(wèn)題。在刑事合規(guī)中，第三方組織所出具的報(bào)告是檢察機(jī)關(guān)依法作出起訴與否以及檢查意見(jiàn)的重要參考。在行政合規(guī)中，第三方組織所出具的合規(guī)整改報(bào)告在認(rèn)定企業(yè)行政合規(guī)證明力的效力等問(wèn)題都需要立法進(jìn)一步完善。

三、行政合規(guī)制度的建構(gòu)路徑

行政合規(guī)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者行為合法的法治工具。企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，如何與新時(shí)代下的國(guó)家行政監(jiān)管體制相適應(yīng)，政府作為市場(chǎng)監(jiān)管的主體，如何優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境以助力企業(yè)發(fā)展，企業(yè)行政合規(guī)體系的建立正是適應(yīng)新時(shí)期國(guó)家行政管理模式必然選擇。當(dāng)前，隨著我國(guó)行政管理體制理念和模式不斷發(fā)展，政府的角色逐漸從傳統(tǒng)的“單向監(jiān)管”角色過(guò)渡到“監(jiān)管與服務(wù)并存”的角色，行政監(jiān)管模式不再?gòu)?qiáng)調(diào)嚴(yán)管，而是注重管理與服務(wù)并存。國(guó)家行政管理理念和模式的變化，既有適應(yīng)新形勢(shì)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體自主性的要求，也意味著行政管理體制也正在經(jīng)歷著一個(gè)蛻變，即注重管理的效率和服務(wù)的質(zhì)量。

（一）行政機(jī)關(guān)與企業(yè)合力構(gòu)建企業(yè)行政合規(guī)制度

“傳統(tǒng)模式下企業(yè)違規(guī)違法犯罪的懲處和預(yù)防往往主要依賴國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)，但執(zhí)法資源的有限性和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的復(fù)雜性”[9]7，決定了企業(yè)行政合規(guī)體系的建構(gòu)需要采用行政機(jī)關(guān)和企業(yè)合作共建的模式。企業(yè)行政合規(guī)的建構(gòu)不只是企業(yè)自治范圍的應(yīng)有之義，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者和市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)的行政機(jī)關(guān)，也是行政合規(guī)體系建構(gòu)的主體。企業(yè)行政合規(guī)是一種完整制度體系，而構(gòu)建這一制度體系的前提是要厘清各主體的法律地位、權(quán)利和義務(wù)。

1.明確參與主體

明確企業(yè)行政合規(guī)制度的參與主體，并對(duì)其職能和權(quán)利進(jìn)行分析，界定每一主體的參與界限和標(biāo)準(zhǔn)，從而使該制度得到順利推行。

監(jiān)管機(jī)關(guān)參與企業(yè)行政合規(guī)制度的建設(shè)屬于行使行政職權(quán)的表現(xiàn)，作為經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者和市場(chǎng)規(guī)則的制定者，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)賦予了監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)督管理企業(yè)的權(quán)限。[7]32-33因此政府在企業(yè)行政合規(guī)制度中發(fā)揮重要作用，在平衡企業(yè)自主權(quán)與政府監(jiān)管權(quán)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，發(fā)揮監(jiān)管權(quán)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)性。[7]38首先，要明確行政機(jī)關(guān)的職能邊界。公布權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，通過(guò)“三單”等規(guī)范性文件防止不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為，減少行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的直接干預(yù)，構(gòu)建職責(zé)清晰、依法行政的合規(guī)監(jiān)管體系。其次，監(jiān)管機(jī)關(guān)要在事前監(jiān)管中引導(dǎo)企業(yè)建立行政合規(guī)計(jì)劃?！敖ㄔO(shè)法治營(yíng)商環(huán)境，政府不能停留在不設(shè)置阻礙企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)的路障層面，扮演的角色應(yīng)該是企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的海上燈塔?！盵10]注重企業(yè)的合規(guī)需求，出臺(tái)相應(yīng)的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和合規(guī)指引，鼓勵(lì)企業(yè)建立符合自身發(fā)展?fàn)顩r的合規(guī)計(jì)劃。2021年11月29日，蘇州市發(fā)布了全國(guó)首批“企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)清單”，34個(gè)市級(jí)行政執(zhí)法部門制定的527條事項(xiàng)和10個(gè)縣（市、區(qū)）制定的2447條事項(xiàng)納入清單內(nèi)容。[11]清單中詳細(xì)地列出了各行業(yè)的行政合規(guī)事項(xiàng)、常見(jiàn)的違法表現(xiàn)、法律依據(jù)及違法責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、合規(guī)建議和指導(dǎo)部門，可以幫助企業(yè)快速、簡(jiǎn)明、準(zhǔn)確地了解和排查行政處罰風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，熟悉與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，引導(dǎo)企業(yè)增強(qiáng)合規(guī)意識(shí)，促進(jìn)企業(yè)完善合規(guī)機(jī)制，有利于企業(yè)發(fā)現(xiàn)自身行政合規(guī)方面的問(wèn)題與缺陷，以進(jìn)一步提升行政合規(guī)在實(shí)踐中的有效性。同時(shí)也要注意，監(jiān)管權(quán)深入到企業(yè)合規(guī)領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)是有限的，行政機(jī)關(guān)不能直接替企業(yè)建立行政合規(guī)體系。其次，在事中監(jiān)管中要激勵(lì)企業(yè)采取合規(guī)措施。《行政處罰法》第六條確立了教育與處罰相結(jié)合原則，在監(jiān)管過(guò)程中行政機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變理念，在處罰的同時(shí)要更多的考慮在法律允許的范圍內(nèi)給予企業(yè)一次重生的機(jī)會(huì)。特別是對(duì)于民營(yíng)企業(yè)，“我國(guó)50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術(shù)創(chuàng)新、80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)、90%以上的市場(chǎng)主體數(shù)量都由民營(yíng)企業(yè)所貢獻(xiàn)?！盵12]因此在行政監(jiān)管過(guò)程中引導(dǎo)企業(yè)合規(guī)合法經(jīng)營(yíng)是行政機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法為民的重要體現(xiàn)，更是實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。最后，要強(qiáng)化監(jiān)管流程的有效銜接。在事后監(jiān)管中要加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)企業(yè)常態(tài)化合規(guī)監(jiān)管，企業(yè)行政合規(guī)是監(jiān)管機(jī)關(guān)履行市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的著力點(diǎn)，合規(guī)體系的建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的工作，不可能一步到位，監(jiān)管機(jī)關(guān)要建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，制定企業(yè)普遍遵守的行為規(guī)范和管理制度。還可以充分運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，為企業(yè)提供便捷化的法律風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)完善合規(guī)計(jì)劃和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

行政合規(guī)作為企業(yè)的治理方式，那么這一體系的構(gòu)建自然離不開(kāi)企業(yè)自身的努力。早在2000年初，美國(guó)通過(guò)《薩班斯—奧克斯利法案》和《多德—佛蘭克法案》將合規(guī)上升為企業(yè)法定義務(wù)。我國(guó)在證券保險(xiǎn)行業(yè)也早已確立了企業(yè)強(qiáng)制合規(guī)義務(wù)，《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理辦法》第五條規(guī)定，保險(xiǎn)集團(tuán)公司應(yīng)當(dāng)建立集團(tuán)整體的合規(guī)管理體系。在一些法律法規(guī)中，合規(guī)早已成為企業(yè)的一種法定義務(wù)。企業(yè)除了應(yīng)當(dāng)把行政合規(guī)當(dāng)作一種義務(wù)，在行政合規(guī)的框架下積極進(jìn)行合規(guī)建設(shè)，根據(jù)法律法規(guī)變化和監(jiān)管動(dòng)態(tài)，通過(guò)修改企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度及時(shí)回應(yīng)外部監(jiān)管變化，貼合實(shí)際制定合規(guī)計(jì)劃。在這一制度體系中，除了傳統(tǒng)的被處罰時(shí)陳述、申辯和聽(tīng)證等權(quán)利外，在行政合規(guī)制度的構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)賦予企業(yè)更多的權(quán)利。首先，企業(yè)行政合規(guī)對(duì)企業(yè)而言本質(zhì)上還是企業(yè)的治理方式，所以應(yīng)當(dāng)以企業(yè)為主導(dǎo)推進(jìn)合規(guī)體系的構(gòu)建，在建立合規(guī)計(jì)劃之前，企業(yè)有權(quán)要求監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)布具體的標(biāo)準(zhǔn)，要求監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行驗(yàn)收和評(píng)估。其次，企業(yè)在建立合規(guī)計(jì)劃后若違法，則可以請(qǐng)求根據(jù)合規(guī)計(jì)劃要求與執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法和解，請(qǐng)求從輕甚至免除處罰。最后，企業(yè)有權(quán)要求監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)合規(guī)計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，以便及時(shí)完善合規(guī)計(jì)劃，防止再次違規(guī)違法的風(fēng)險(xiǎn)。

2.明確適用的范圍

行政合規(guī)適用于所有類型的企業(yè)。“預(yù)防違法犯罪行為是一切合規(guī)管理的終極目標(biāo)”[13]17，所以行政合規(guī)的建設(shè)對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)是百利而無(wú)一害的制度考量。但是全面推行企業(yè)行政合規(guī)首先是個(gè)重大行政決策問(wèn)題，然后才是建立法律制度問(wèn)題。企業(yè)行政合規(guī)的政策事關(guān)行政法律實(shí)施的成效，稍有不慎，就有可能“全盤皆輸”，因此必須慎重推行。首先，可以從選取一些具有行業(yè)壟斷地位的企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)推行行政合規(guī)計(jì)劃，比如阿里巴巴和美團(tuán)等曾經(jīng)受到監(jiān)管處罰的企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，以企業(yè)合規(guī)帶動(dòng)行業(yè)合規(guī)。其次，可以從與民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)。證監(jiān)會(huì)在2020年以部門規(guī)章的形式確定了證券行業(yè)的強(qiáng)制合規(guī)義務(wù)，但目前強(qiáng)制合規(guī)的行業(yè)有限，可以在現(xiàn)有的試點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍。最后，在現(xiàn)行刑事合規(guī)試點(diǎn)中，只有涉案企業(yè)才進(jìn)行刑事合規(guī)改造，但是在將來(lái)推進(jìn)行政合規(guī)的過(guò)程中，要明確無(wú)論企業(yè)是否涉案，都應(yīng)該建立行政合規(guī)體系的法定義務(wù)。因?yàn)樵谑虑敖⒑弦?guī)計(jì)劃，更有利于企業(yè)發(fā)現(xiàn)潛在的違法違規(guī)因素，通過(guò)內(nèi)部的懲戒機(jī)制將潛在的違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。[14]125

（二）以行政執(zhí)法和解為契機(jī)完善行政合規(guī)激勵(lì)機(jī)制

行政合規(guī)制度作為一種公司治理方式，發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于是否建立并有效實(shí)施。除了需要在制度制定與執(zhí)行兩個(gè)層面下功夫，還需要有相應(yīng)的外部激勵(lì)機(jī)制。這種激勵(lì)機(jī)制即企業(yè)建立了合規(guī)管理制度并有效執(zhí)行，當(dāng)發(fā)生違法違規(guī)行為后，就可以得到行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)的寬大處理。以行政機(jī)關(guān)寬大行政處理為例，對(duì)于已經(jīng)建立并執(zhí)行合規(guī)管理制度的違法企業(yè)，行政監(jiān)管部門可以與企業(yè)達(dá)成行政和解協(xié)議，對(duì)企業(yè)減輕甚至免除處罰。此外，監(jiān)管機(jī)關(guān)僅僅對(duì)企業(yè)的違規(guī)行為進(jìn)行行政處罰并不能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的目標(biāo)，需要將合規(guī)理念嵌入到日常監(jiān)管之中。

在傳統(tǒng)秩序國(guó)家觀念下，行政執(zhí)法的顯著特征是僅體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)單方意志的命令性執(zhí)法，相對(duì)人一方自由意思表示的空間匱乏，降低行政執(zhí)法所欲追求的效率和效果。[15]53作為監(jiān)管者的行政機(jī)關(guān)不能依賴過(guò)度強(qiáng)制的、單一的命令控制式監(jiān)管，還應(yīng)當(dāng)注重多元監(jiān)管機(jī)制的系統(tǒng)性。[7]39作為一種柔性執(zhí)法方式，行政執(zhí)法和解機(jī)制的引入，對(duì)于建立多元化監(jiān)管機(jī)制、化解行政爭(zhēng)議和節(jié)約執(zhí)法資源、以及提高相對(duì)人對(duì)行政處理的認(rèn)可度都大有裨益。我國(guó)目前已經(jīng)在反壟斷、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和證券期貨監(jiān)管領(lǐng)域確立了行政執(zhí)法和解。但由于“我國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一直奉行“行政權(quán)力不得自由處分”的理念，對(duì)于引入源自域外的行政執(zhí)法和解制度一直比較謹(jǐn)慎”[16]15，我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的立法并未明確將企業(yè)合規(guī)機(jī)制引入行政執(zhí)法和解機(jī)制當(dāng)中，相關(guān)規(guī)范性文件名稱也由原來(lái)的《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》更改為《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》。與其說(shuō)在行政和解機(jī)制中引入企業(yè)合規(guī)機(jī)制，其實(shí)是借助行政執(zhí)法和解制度來(lái)發(fā)展企業(yè)合規(guī)，特別是企業(yè)行政合規(guī)。目前行政執(zhí)法和解制度已得到初步確立，而且其中一些條款內(nèi)容已經(jīng)明顯具有企業(yè)合規(guī)的性質(zhì)和效果，比如《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》第六條第三款的規(guī)定。①《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》第六條第三款：當(dāng)事人已采取或者承諾采取的糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響的措施。要確保企業(yè)合規(guī)在行政和解制度中發(fā)揮切實(shí)有效的作用，應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步將適用范圍擴(kuò)大到所有行政執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中。[3]210企業(yè)行政合規(guī)的引入對(duì)于打破目前行政和解的實(shí)踐困境具有現(xiàn)實(shí)意義，為確保行政和解中的企業(yè)合規(guī)制度切實(shí)發(fā)揮作用，從源頭上解決監(jiān)管難題。

1.擴(kuò)大行政執(zhí)法和解制度的適用范圍

“執(zhí)法和解制度作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法創(chuàng)新形式，要以回應(yīng)實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不應(yīng)局限于某種實(shí)踐的做法”[17]98，應(yīng)將適用范圍從目前的反壟斷和證券期貨等領(lǐng)域擴(kuò)展到其他執(zhí)法領(lǐng)域，使執(zhí)法和解成為激勵(lì)企業(yè)自主建立合規(guī)管理體系的有效手段。在具體的制度設(shè)計(jì)上，可以吸收檢察機(jī)關(guān)目前已全面推行的刑事合規(guī)中的改革經(jīng)驗(yàn)，將諸如合規(guī)考察期限、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等方面的制度加以明確，使得真正意義上的行政和解制度得以確立。

2.在行政和解中完整地引入行政合規(guī)機(jī)制

明確將企業(yè)建立合規(guī)機(jī)制作為適用行政和解的前提條件，并由行政監(jiān)管部門發(fā)布合規(guī)管理指南。如2021年12月，廣州市國(guó)資委發(fā)布全國(guó)首個(gè)數(shù)據(jù)安全合規(guī)指南的地方標(biāo)準(zhǔn)《廣州市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)數(shù)據(jù)安全合規(guī)管理指南（試行2021年版）》，《指南》結(jié)合企業(yè)合規(guī)管理建設(shè)實(shí)踐，將數(shù)據(jù)安全合規(guī)管理的要求納入現(xiàn)有合規(guī)管理體系，為企業(yè)數(shù)據(jù)安全合規(guī)提供指引。若企業(yè)涉嫌數(shù)據(jù)安全方面犯罪時(shí)，根據(jù)合規(guī)管理指南建設(shè)合規(guī)機(jī)制就將成為企業(yè)適用執(zhí)法和解的前提條件，如此一來(lái)，將會(huì)大大激勵(lì)企業(yè)針對(duì)日常運(yùn)營(yíng)建立有效的行政合規(guī)體系，以此來(lái)推動(dòng)行政合規(guī)機(jī)制的普遍建立。

3.利用好刑事合規(guī)中的經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)“行刑相接”

因?yàn)槿绻麅H就刑事犯罪展開(kāi)刑事合規(guī)，那就只能關(guān)注到犯罪事件所暴露出來(lái)的制度漏洞和管理缺陷，無(wú)法從整體治理的視角，解決企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和管理體系中的根本性問(wèn)題。因?yàn)榧词故沁`反刑法的企業(yè)合規(guī)改造也離不開(kāi)行政監(jiān)管部門的配合，“且企業(yè)犯罪多是違反行政法規(guī)在先，屬于行政犯。故對(duì)于企業(yè)違法犯罪，一般先由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行查處，若發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，再移交公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤！盵18]105所以企業(yè)的行政合規(guī)對(duì)于完善現(xiàn)有的刑事合規(guī)制度就顯得十分必要，“因?yàn)槠髽I(yè)只有杜絕了行政違規(guī)、違法的可能性，才能從根本上消除刑事犯罪的可能性”[13]21，從這一角度來(lái)說(shuō)，將刑事合規(guī)融入到行政合規(guī)當(dāng)中，這樣的合規(guī)體系才是健全的。

（三）建立健全第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

企業(yè)行政合規(guī)對(duì)于行政機(jī)關(guān)和企業(yè)自身都是一個(gè)復(fù)雜的課題，極具專業(yè)性。在未來(lái)行政合規(guī)的建設(shè)過(guò)程中，要充分吸收刑事合規(guī)經(jīng)驗(yàn)，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)起第三方機(jī)制中的主導(dǎo)職責(zé)，建立健全行政合規(guī)第三方機(jī)制。要明確第三方機(jī)制的遴選機(jī)制、權(quán)力職責(zé)、和適用范圍。

1.出臺(tái)第三方機(jī)制的組成人員遴選標(biāo)準(zhǔn)

目前在刑事合規(guī)中，已出臺(tái)《涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制專業(yè)人員選任辦法（試行）》對(duì)遴選機(jī)制進(jìn)行具體闡述。在行政合規(guī)中并未確立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，因此在未來(lái)行政合規(guī)第三方機(jī)制建設(shè)中可以參考刑事合規(guī)中已有的標(biāo)準(zhǔn)，建立本地區(qū)企業(yè)合規(guī)專家?guī)?。在啟?dòng)第三方機(jī)制后，根據(jù)具體適用情況，隨機(jī)抽取專家?guī)熘械膶＜医M成第三方工作小組，并提前向社會(huì)公示。在監(jiān)督評(píng)估過(guò)程中，要注重保護(hù)涉案企業(yè)的權(quán)利，監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)于擬作不處罰、減輕處罰等決定的案件，可以根據(jù)引入行政聽(tīng)證制度，并邀請(qǐng)涉案企業(yè)、第三方機(jī)制組成人員、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者等到會(huì)發(fā)表意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上依法作出行政處理決定。

2.明確第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的權(quán)力職責(zé)

第三方機(jī)制的定位就應(yīng)當(dāng)是以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的機(jī)制，所以權(quán)限范圍應(yīng)當(dāng)小于監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，可以權(quán)力清單的方式進(jìn)一步細(xì)化第三方機(jī)制的具體權(quán)限，并進(jìn)一步明確第三方機(jī)制所出具的評(píng)估報(bào)告效力。

3.第三方機(jī)制的適用范圍

在刑事合規(guī)中第三方機(jī)制中，從主體方面來(lái)看，適用于涉罪的企業(yè)和個(gè)人，從罪名上來(lái)看主要以經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪為主，啟動(dòng)方式有依職權(quán)和依申請(qǐng)。行政合規(guī)不同于刑事合規(guī)，行政合規(guī)要重新考慮適用范圍。行政合規(guī)的適用范圍可以擴(kuò)展至未涉嫌違法違規(guī)企業(yè)，企業(yè)在建立行政合規(guī)體系的進(jìn)程中也可以主動(dòng)申請(qǐng)第三方機(jī)制進(jìn)行評(píng)估，以完善現(xiàn)有的合規(guī)體系。但是并不能在所有企業(yè)中都引入第三方機(jī)制，要考慮企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本和合規(guī)意愿。因此在起步階段可以集中在關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的行業(yè)，比如在醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障和證券期貨等行業(yè)引入第三方機(jī)制。

結(jié) 語(yǔ)

合規(guī)本質(zhì)上是公司治理問(wèn)題，同時(shí)行政合規(guī)是法治國(guó)家的必然產(chǎn)物，企業(yè)行政合規(guī)體系的完善和發(fā)展離不開(kāi)企業(yè)和監(jiān)管機(jī)關(guān)的共同努力，雙向發(fā)力。行政合規(guī)體系的建立在化解企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也有利于規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行。企業(yè)行政合規(guī)面臨諸多困難，但這是一件“復(fù)雜并正確”的事情。因此，在未來(lái)推進(jìn)行政合規(guī)的道路上，除了解決目前實(shí)踐和理論中面臨的這些困境，更需要從制度層面確立符合中國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境的行政合規(guī)推進(jìn)方式，使其在中國(guó)的行政管理體制土壤中生根發(fā)芽，為法治化營(yíng)商環(huán)境提供制度保障。