劉文化

（廣東警官學院 法律系，廣東 廣州 510440）

公安執(zhí)法規(guī)范化建設是順應全面依法治國和公安改革的時勢要求，是回應人民群眾期待、服務社會經(jīng)濟發(fā)展的基本條件，是近年來公安業(yè)務工作的重點和核心內(nèi)容之一。“執(zhí)法規(guī)范化建設”作為一項事業(yè)追求，可以追溯到新中國成立之初，而作為一項正式提出的法治命題和政策命題，則始于2008年。2008年11月12日公安部發(fā)布《關于大力加強公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的指導意見》，成為公安執(zhí)法規(guī)范化建設的第一份重要文件。2016年9月，中辦、國辦印發(fā)《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》對深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設作出了全面系統(tǒng)的部署，標志著新時代法治公安和執(zhí)法規(guī)劃建設建設進入了一個新階段。2019年12月12日公安部發(fā)布《關于進一步推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的意見》（公通字〔2019〕31號）結合新時代公安執(zhí)法工作面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)、新任務，就進一步深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設提出了新的目標要求，為今后一個時期法治公安建設指明了新方向、提出了新要求。作為一種常態(tài)化的公安業(yè)務工作，如何使得公安執(zhí)法規(guī)范化成為公安機關和公安民警一種持續(xù)性的、自覺的法律行動，成為一種可以量化的、規(guī)范化的執(zhí)法活動，理應成為公安實務部門和公安理論工作者共同思考和探討的問題。筆者擬結合實證調(diào)研的相關體驗，從公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)的含義、功能和測評體系的結構入手，就公安執(zhí)法規(guī)范化的完善路徑提出一些不成熟的探討。

一、公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)的含義、功能與指標體系

（一）公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)的含義

2013年，公安部印發(fā)了《公安機關深化執(zhí)法規(guī)范化建設工作任務和階段目標》的通知，通知中將執(zhí)法規(guī)范化建設分為執(zhí)法能力建設、執(zhí)法制度建設、執(zhí)法管理建設、錯案預防機制建設、執(zhí)法信息化建設、執(zhí)法辦案場所使用管理建設、執(zhí)法公開建設、執(zhí)法示范單位建設8個方面共計43個具體項目來開展。[1]14這為公安執(zhí)法規(guī)范化建設的精細化、體系化、標準化奠定了基礎。

關于執(zhí)法規(guī)范化的基本特征和具體要素，相關文獻作出了不同的解釋和論證。關于公安執(zhí)法規(guī)范化的基本特征，不同作者有不同的觀點。許鴻濤認為，公安執(zhí)法規(guī)范化的特征包括：執(zhí)法主體的權力行使必須法定化和規(guī)范化、執(zhí)法理念必須切合實際、執(zhí)法過程必須嚴格且透明、執(zhí)法保障機制必須建立健全、執(zhí)法監(jiān)督和責任追究制度必須嚴格。[2]6劉祎認為，公安執(zhí)法規(guī)范化的特征包括：執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化和執(zhí)法保障實戰(zhàn)化。[3]6-9姚占軍、程華認為，公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設包括：執(zhí)法主體法定、執(zhí)法行為制度化和透明化、重視執(zhí)法程序、建立執(zhí)法保障機制、執(zhí)法監(jiān)督到位、落實執(zhí)法責任追究、執(zhí)法效果評估七個方面。[4]高倩認為，推進公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設主要包括執(zhí)法主體建設、執(zhí)法制度建設、執(zhí)法監(jiān)督建設和執(zhí)法保障建設四個方面。[5]8-10陳家廣認為，公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設包括深化社會主義法治理念教育、規(guī)范執(zhí)法主體、完善執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法行為、強化執(zhí)法監(jiān)督、推進執(zhí)法信息化建設六個方面以及與上述方面相關的十六個工作重點。[6]夏廈認為，公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設包括執(zhí)法主體建設、執(zhí)法制度建設、執(zhí)法監(jiān)督管理建設、執(zhí)法信息化建設、執(zhí)法辦案場所建設、執(zhí)法公開建設、執(zhí)法示范單位建設。[1]14-16陳小農(nóng)認為，執(zhí)法規(guī)范化建設包含執(zhí)法程序規(guī)范化建設、執(zhí)法管理信息化建設、執(zhí)法監(jiān)督體系規(guī)范化建設、執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設等四個方面。[7]8-11還有學者認為，執(zhí)法規(guī)范化建設的主要內(nèi)容應包括如下幾個方面：執(zhí)法主體建設規(guī)范化、執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法工作保障規(guī)范化（包括執(zhí)法制度或程序規(guī)范化、執(zhí)法工作信息化、執(zhí)法責任明晰化、物質(zhì)保障規(guī)范化等）、執(zhí)法質(zhì)量和效率考評規(guī)范化、執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范化五個方面。[8]90以上觀點和論述均具有積極意義，對于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的內(nèi)涵起到了一定作用。為了使得這一課題研究相對更為科學、客觀，筆者擬借鑒“世界正義工程”（the World Justice Project）提出的“法治指數(shù)”（the Rule of Law Index）的概念，在公安執(zhí)法規(guī)范化建設中創(chuàng)造性引入“公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)”這一概念，并結合公安執(zhí)法規(guī)范化建設相關具體內(nèi)容設定若干指標體系作出量化考量。筆者認為，公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)可定義為一種體現(xiàn)公安特色、規(guī)范公安執(zhí)法行為、反映公安執(zhí)法活動規(guī)律、涵括公安執(zhí)法全流程的各項要素指標的集合。

（二）公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)的功能

“功能”這一概念源于物理學，后來引入到社會科學中。在中國，“功能”一詞的使用早見于《管子乘馬》《漢書宣帝紀》《后漢書陳龜傳》等文章中，有技能、效能、功效、才能之意。[9]9美國著名法學家伯爾曼在《法的本質(zhì)與功能》中借用“功能”這一術語，是因為他們認為社會是一個有機的組織，法律是這個有機組織的一部分，它的一個重要屬性是能夠恢復、維持和創(chuàng)造社會秩序，而只有借用“功能”一詞才能表達出這種有機組織的屬性。[10]64筆者認為，公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)的功能可以概括為規(guī)范功能、抑制功能和滲透功能。公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)指標體系的設定，有利于各地公安執(zhí)法規(guī)范化建設水平的測量與對比，將為公安執(zhí)法規(guī)范化建設的標準化、客觀化提供有益嘗試，為深化我國公安執(zhí)法規(guī)范化建設，深入推進新時代背景下各項公安改革創(chuàng)造有利條件。

1.規(guī)范功能

公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)的規(guī)范功能主要是指依據(jù)相關法律法規(guī)對公安執(zhí)法的行為加以規(guī)范、指導和劃一的功能。具體包括指引公安執(zhí)法行為、評價公安執(zhí)法行為、預測公安執(zhí)法行為、教育公安司法人員和訴訟參與人四個方面。

指引公安執(zhí)法行為。公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)作為一種價值理念，能夠在宏觀上告訴公安機關和公安民警哪些執(zhí)法行為可以為，哪些執(zhí)法行為應該為、哪些執(zhí)法行為不能為，以及執(zhí)法亂作為的法律后果，從而對公安機關和公安民警執(zhí)法決策過程產(chǎn)生影響，進而影響他們的行為。

評價公安執(zhí)法行為。相關法律法規(guī)包括公安類法律法規(guī)作為一種社會規(guī)范，具有判斷、衡量公安執(zhí)法行為是否合法、是否有效的評價功能。評價公安執(zhí)法行為和指引公安執(zhí)法行為的對象有一些不同，前者的對象主要是針對公安執(zhí)法的行為進行判斷和分析，后者是針對每個公安民警的執(zhí)法行為進行具體引導。公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)作為一種價值理念能夠評價所有公安民警在公安執(zhí)法活動中的文明和理性程度。

預測公安執(zhí)法行為。預測公安執(zhí)法行為是指根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定即可預知公安執(zhí)法人員將如何行為，公民個人從事某種行為可能會導致的結果。這種預測一般包括：（1）某種行為在法律上能否成立的預測，即進行法律的可行性研究；（2）關于對方可能反應的預測。法律規(guī)定的行為模式為人們預測對方行為動向提供了可能；（3）對法官可能判決的預測。法律是法官判決的依據(jù)，法官以法律規(guī)定和行為事實為前提作出判決，如果法律是確定的，事實認定也無多大分歧，則可能的判決也是相對確定的，可以預知的。[11]134預測公安執(zhí)法行為能夠為人們的互動和博弈行為提供制度框架。

教育公安司法人員和訴訟參與人。堅守公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)理念的相關法律法規(guī)在實施運行過程中一定能產(chǎn)生廣泛的積極影響和正面效果，從而教育公安司法人員和訴訟參與人遵守法律程序、崇尚公平正義。這種教育作用可分為靜態(tài)的教育作用和動態(tài)的教育作用兩大類。靜態(tài)的教育作用即以《憲法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》《行政處罰法》等相關法律法規(guī)為藍本，綜合配套相關法律法規(guī)解釋等作為司法實踐的操作指南。動態(tài)的教育作用指相關法律法規(guī)在實施運作過程中對社會與大眾的影響。這種影響包括：“一般人群的守法行為對個體的感染作用，法律運作機構對違法者的處罰和對受害者的補救產(chǎn)生的懲戒、威懾和感化作用。”[11]134

2.抑制功能

公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)的抑制功能主要體現(xiàn)在抑制違法動機和抑制非法行為，在公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)的結構中更多是通過其“理念”和“制度”來約束，從而做到公安執(zhí)法的行為文明。

抑制違法動機。抑制違法動機是指公安執(zhí)法人員在有可能實施違法行為的動機產(chǎn)生時即進行抑制，杜絕他們有后續(xù)違法行為的發(fā)生。費爾巴哈指出：使違法行為中蘊涵某種痛苦，已具有違法心理的人就不得不在違法行為可能帶來的樂與苦之間進行細致的權衡，當違法行為所蘊涵的苦大于其中的樂時，個體便會基于舍小求大的本能，回避大于違法之樂的苦，自我抑制違法的動機，使之不發(fā)展成為違法行為的動力。[12]133嚴格遵循公安執(zhí)法規(guī)范化指標體系的內(nèi)在邏輯和要求，首先能夠在辦案人員的思想意識源頭上抑制違法動機的萌芽與產(chǎn)生。

抑制非法行為。公安執(zhí)法規(guī)范化指標體系的建立，能有效抑制辦案人員的非法行為，首先在違法動機上進行阻卻，進而在非法行為上進行防止。唯有牢固樹立公安執(zhí)法規(guī)范化的理念，才能有效抑制公安執(zhí)法違法行為。以刑事執(zhí)法為例，由于公安刑事執(zhí)法時限和偵查辦案的需要，辦案人員往往迫于在規(guī)定的期限內(nèi)辦結案件。當重大疑難復雜案件偵破難度大、取證困難、犯罪嫌疑人不積極配合的時候，公安刑事執(zhí)法人員就更容易出現(xiàn)刑訊逼供等非法取證行為以獲取非法利益。2012年《刑事訴訟法》最大的進步之一就是確定了非法證據(jù)排除規(guī)則。從指導思想上而言，非法證據(jù)排除規(guī)則恰恰是堅持了公安執(zhí)法規(guī)范化理念，通過執(zhí)法規(guī)范化指標體系的要求來抑制非法行為，確實維護犯罪嫌疑人被告人的合法權利。

3.滲透功能

滲透功能是指公安執(zhí)法規(guī)范化首先作為一種價值理念，不僅存在于人們的思想意識形態(tài)之中，更應該將這種價值形態(tài)內(nèi)化和沉淀為自己法律素養(yǎng)的一部分，固化和附著在與公安執(zhí)法規(guī)范化相關的物質(zhì)載體之上，在法治生態(tài)大環(huán)境的熏陶和感染下，通過這種內(nèi)心的信仰和理想去決定和支配自己的行為，并使得法治價值、公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)理念在人們心目中得以強化和鞏固、成為人們的內(nèi)心信念和追求目標。具體包括兩種渠道：法治文化滲透和價值信仰滲透。

法治文化滲透。法治文化是指融注在人們心底和行為方式中的法治意識、法治原則、法治精神及其價值追求，是一個法治國度的法律制度、法律組織、法律設施所具有的文化內(nèi)涵，是人們在日常生活、工作中涉及法治的行為方式，是法律語言、法治文學藝術作品和法律文書中所反映和體現(xiàn)的法治內(nèi)涵及其精神。[13]從廣義上說，法治文化的研究范疇主要包括法治理念文化、法律制度文化、法律組織文化、法治設施（物質(zhì)）文化、法治行為文化、法律語言與文本文化六個方面。[13]筆者認為，這種論述通過廣義與狹義的闡述，已經(jīng)基本完整地概括了“法治文化”的內(nèi)涵。法治文化滲透的內(nèi)容離不開法治的價值與內(nèi)涵，也離不開執(zhí)法“規(guī)范”“文明”等核心理念。公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)這種指標體系的貫徹，更有利于法治文化中滲透“民主、理性、公正”等“法”的基本價值的種子，使得法治文化與公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)實現(xiàn)雙贏與發(fā)展。

價值信仰滲透。法的價值是法律能夠被信仰的基礎，法律信仰則使得法的價值能被內(nèi)化于心并繼續(xù)發(fā)揚光大。法的價值就是法所具有的或應當具有的某些“善”的屬性，正是因為這些“善”的屬性，“法”可以最好地滿足人們的某些需要。一般來說，法的價值評價標準包括公平、正義、秩序、效率和自由。正是因為法的價值的存在，人們才更愿意信仰法律、學習法律、依據(jù)法律，按照法律程序行使各項權利和履行各項義務。法律信仰則是法律被得到更好地實施與貫徹的保障，是人們對于法治崇拜的精神寄托。“法必須被信仰，否則它形同虛設”。法的信仰是民主法治的前提和基礎，具有強大的導向效用、規(guī)范效用和凝聚效應。只有堅定的法律信仰，才會堅定自己的行為準則和行動方向，才不會喪失對法治的熱情、始終堅信并將公平正義作為自己一貫追隨的法治目標。公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)承載著執(zhí)法規(guī)范的基本操作要素，體現(xiàn)著“法”的價值和信仰在公安執(zhí)法活動中的流動和傳輸，并通過具體的刑事或行政執(zhí)法制度以及公安執(zhí)法行為變成讓人們看得見、摸得著的實實在在的可感知的正義。

（三）公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)的指標體系

具體而言，公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)指標體系共涉及5個一級指標、11個二級指標、49個三級指標（問題）。5個一級指標主要包括：執(zhí)法文化、執(zhí)法制度、執(zhí)法主體、執(zhí)法運作和執(zhí)法保障。具體結構內(nèi)容如下圖：

圖1 公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)指標體系

一級指標第一模塊“執(zhí)法文化”，包括2個二級指標，具體包括：（1）您對當?shù)毓矙C關規(guī)范公正文明執(zhí)法理念的評價？（2）您對當?shù)毓矙C關豐富法治文化載體的評價？

一級指標第二模塊“執(zhí)法制度”，包括2個二級指標，具體包括：（1）您對當?shù)赝晟茍?zhí)法制度建設的評價？（2）您對當?shù)胤e極推進地方性公安立法的評價？

一級指標第三模塊“執(zhí)法主體”，包括2個二級指標，具體包括：（1）您對當?shù)亍疤嵘婪穆毮芰λ健钡脑u價？（2）您對當?shù)亍皥?zhí)法能力水平培訓”的評價？

一級指標第四模塊“執(zhí)法運作”，包括2個二級指標，具體包括：（1）您對當?shù)丶訌妶?zhí)法管理建設的評價？（2）您對當?shù)厣罨瘓?zhí)法信息化建設的評價?

一級指標第五模塊“執(zhí)法保障”，包括3個二級指標，具體包括：（1）您對當?shù)亍凹訌妶?zhí)法責任體系建設”方面的評價？（2）您對當?shù)貜娀瘓?zhí)法監(jiān)督建設的評價？（3）您對當?shù)丶訌妶?zhí)法綜合保障的評價？二級指標細分的三級指標將在第二部分進行闡述。

二、三級指標實證調(diào)查結果

為更好了解一線公安執(zhí)法的規(guī)范化程度，課題組結合公安執(zhí)法規(guī)范化指數(shù)指標體系相關要素，對A省部分地市開展問卷調(diào)查方式進行調(diào)研。在具體指標設置上，問卷設計5個一級指標、11個二級指標、49個三級指標（問題）。在具體三級指標分值分布上，包括（1）“正面評價”：“好”（分為“非常好”和“比較好”2項指標）；（2）“負面評價”：“不好”（分為“不太好”和“非常不好”2項指標），（3）“中性評價”：“一般”（1項指標），共計5項評價指標。

（一）執(zhí)法文化（一級指標）

表1 “執(zhí)法文化”一二三級指標結構分布

第一模塊“執(zhí)法文化”共設計了2個二級指標和6個三級指標。比較而言，二級指標1.1“當?shù)毓矙C關規(guī)范公正文明執(zhí)法理念”的正面評價（“非常好”和“比較好”）分值高于二級指標1.2“當?shù)毓矙C關豐富法治文化載體”的評價。在具體分值上：指標編號1.1.1“教育引導廣大執(zhí)法人員牢固樹立社會主義法治理念 ”在所有二級指標細分項目中正面評價比例最高（81.6%），指標編號1.2.2“加強公安法治理論建設，深入研究重大立法和執(zhí)法體制機制問題”在所有二級指標細分項目中負面評價（“不太好”和“非常不好”）比例最高（35.7%）。

從其他統(tǒng)計指標來看，公安執(zhí)法文化整體評價較好。廣大公安執(zhí)法人員增強嚴格依法履行職責的觀念，社會主義法治理念、法律面前人人平等的觀念、尊重和保障人權的觀念，證據(jù)意識、程序意識、權限意識和自覺接受監(jiān)督意識得到進一步強化，公安法治文化氛圍進一步形成，擴充普法形式、深入開展公安法治建設社會宣傳教育的各項活動載體異彩紛呈。

（二）執(zhí)法制度（一級指標 ）

表2 “執(zhí)法制度”一二三級指標結構分布

第二模塊“執(zhí)法制度”共設計了2個二級指標和9個三級指標。比較而言，二級指標2.2“當?shù)胤e極推進地方性公安立法”的正面評價（“非常好”和“比較好”）分值高于二級指標2.1“當?shù)赝晟茍?zhí)法制度建設”的評價。在具體分值上：指標編號2.1.7“健全公安機關保障律師執(zhí)業(yè)權利的制度措施 ”在所有二級指標細分項目中正面評價比例最高（82.7%），指標編號2.1.4“加強執(zhí)法標準化工作”在所有二級指標細分項目中負面評價（“不太好”和“非常不好”）比例最高（34.1%）。

課題組調(diào)研獲悉，A省公安機關一直強化法治服務保障、強化執(zhí)法制度保障，及時回應人民群眾對嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的新期待新要求，持續(xù)強化執(zhí)法制度機制建設。A省公安機關先后出臺《關于規(guī)范指定居所監(jiān)視居住適用和執(zhí)行工作的指導意見》《A省公安機關取保候?qū)徆ぷ饕?guī)定》《A省公安機關違法犯罪類警情分流處置工作規(guī)定》《A省公安機關涉案財物管理實施細則》等系列制度規(guī)范，為一線執(zhí)法提供更加健全完善的執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法指引。除此之外，《A省反走私綜合治理條例》《A省電動自行車管理條例》等均已進入省人大審查環(huán)節(jié)，《A省刀具治安管理條例》《A省實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》《A省公安機關警務輔助人員管理條例》以及修訂《A省見義勇為人員獎勵和保障條例》等4項地方性法規(guī)建議項目和《A省水域治安管理辦法》1項省政府規(guī)章建議項目，均已報送司法部門建議列入2022年立法計劃。從其他統(tǒng)計指標來看，取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等強制措施和偵查措施適用規(guī)范，法律顧問制度、公職律師制度、法制員制度工作推進較好，重點領域地方性公安立法、符合本地實際具有本地特色的地方性法規(guī)和規(guī)章制定有序推進。但公安執(zhí)法標準化工作、依法決策機制和決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制在個別地市尚不健全。

（三）執(zhí)法主體（一級指標 ）

表3 “執(zhí)法主體”一二三級指標結構分布

第三模塊“執(zhí)法主體”共設計了2個二級指標和7個三級指標。比較而言，二級指標3.1“當?shù)靥嵘婪穆毮芰λ健钡恼嬖u價（“非常好”和“比較好”）分值高于二級指標3.2“當?shù)貓?zhí)法能力水平培訓”的評價。在具體分值上：指標編號3.2.3“落實執(zhí)法資格等級考試結果運用”在所有二級指標細分項目中正面評價比例最高（84.2%），指標編號3.2.2“強化全警實戰(zhàn)訓練，實行法律要求與實戰(zhàn)應用相結合的執(zhí)法培訓模式”在所有二級指標細分項目中負面評價（“不太好”和“非常不好”）比例最高（32.4%）。

從其他統(tǒng)計指標來看，在提升依法履職能力水平方面，接處警登記材料記錄，保管以及警情信息系統(tǒng)錄入情況規(guī)范；接處警裝備攜帶使用規(guī)范；應出警而未出警、出警不及時、處置不當、現(xiàn)場取證不到位問題較少發(fā)生；重大、疑案案件集體討論制度完善。但公安機關與檢察、審判、司法行政機關聯(lián)合檢查會商機制改進空間較大。在執(zhí)法能力水平培訓方面，全警法律培訓力度較大，法律培訓方式多樣化。

（四）執(zhí)法運作（一級指標 ）

表4 “執(zhí)法運作”一二三級指標結構分布

第四模塊“執(zhí)法運作”共設計了2個二級指標和14個三級指標。比較而言，二級指標4.2“當?shù)厣罨瘓?zhí)法信息化建設”的正面評價（“非常好”和“比較好”）分值高于二級指標4.1“當?shù)丶訌妶?zhí)法管理建設”的評價。在具體分值上：指標編號4.2.3“建立健全執(zhí)法全流程記錄機制，實現(xiàn)執(zhí)法執(zhí)勤全過程記錄 ”在所有二級指標細分項目中正面評價比例最高（91.7%），指標編號4.2.5“大力推進智慧辦案，實現(xiàn)證據(jù)收集智能審查，配合推進全國范圍內(nèi)執(zhí)法辦案數(shù)據(jù)的聯(lián)通共享”在所有二級指標細分項目中負面評價（“不太好”和“非常不好”）比例最高（36.7%）。

從其他統(tǒng)計指標來看，指標編號4.1.7“改進行政管理服務，推進公安機關行政審批改革，創(chuàng)新公安機關行政管理模式”正面評價比例較高（85.3%）。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A省積極推進公安“放管服”改革。堅持簡政放權、減證便民，取消各類公安機關證明事項63項。統(tǒng)籌推進“雙隨機、一公開”跨部門聯(lián)合監(jiān)管，全面厘清省、市、縣三級公安機關辦理行政案件和實施行政管理的職責權限，編制全省公安機關中介服務事項“一張清單”，做好“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”事項認領錄入，持續(xù)推進政務服務事項標準化工作。《A省智能執(zhí)法辦案場所示范單位》成功入選該省法治政府建設示范項目。與此同時，A省公安機關還加快推進執(zhí)法管理智能化建設，加速推進智能執(zhí)法辦案管理中心建設、新執(zhí)法辦案系統(tǒng)、智能執(zhí)法質(zhì)量考評模塊、執(zhí)法大數(shù)據(jù)模型等執(zhí)法監(jiān)督管理智能化建設，建設完成智能化執(zhí)法辦案管理中心119個，完善拓展新執(zhí)法辦案系統(tǒng)和涉案財物、執(zhí)法考評等子系統(tǒng)建設。嚴格貫徹落實中央關于防止干預司法“三個規(guī)定”的工作精神，建立完善強制填報系統(tǒng)和信息直報機制，將防止干預司法“三個規(guī)定”直報程序無縫嵌入新執(zhí)法辦案系統(tǒng)，運用智能化手段為一線執(zhí)法減負。在加強執(zhí)法管理建設其他方面，執(zhí)法辦案管理中心和派出所情報指揮室建設建設有序推進，執(zhí)法辦案監(jiān)督管控和服務保障“一體化”運行良好；監(jiān)管場所標準化建設進一步加強，執(zhí)法辦案場所功能區(qū)域劃分科學；奇葩證明”“循環(huán)證明”等清理工作有序推進；涉案財物管理制度、涉案賬戶資金快速查詢和涉案財物處置程序健全完善。但羈押必要性審查制度，行政管理服務模式和公安機關行政審批改革得分評價一般，需要繼續(xù)完善。在深化執(zhí)法信息化建設方面，新一代執(zhí)法辦案綜合信息系統(tǒng)集成化程度高；運用科技信息化手段加強辦案區(qū)精細化管理常態(tài)化；執(zhí)法信息動態(tài)發(fā)布機制，執(zhí)法公開制度健全完善。但執(zhí)法問題自動預警、辦案流程同步、自動線上監(jiān)管、異常執(zhí)法數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測和執(zhí)法質(zhì)量智能考評以及陽光警務建設、移動互聯(lián)網(wǎng)平臺執(zhí)法公開和優(yōu)化執(zhí)法信息查詢服務等功能在某些地市尚有很大改進空間。

（五）執(zhí)法保障 （一級指標 ）

表5 “執(zhí)法保障”一二三級指標結構分布

第五模塊“執(zhí)法保障”共設計了3個二級指標和13個三級指標。整體而言，二級指標5.1“當?shù)丶訌妶?zhí)法責任體系建設”的正面評價（“非常好”和“比較好”）分值高于其他兩個二級指標5.2“當?shù)貜娀瘓?zhí)法監(jiān)督建設”和5.3“當?shù)丶訌妶?zhí)法綜合保障”。在具體分值上：指標編號5.1.3“推動嚴格落實防止干預司法‘三個規(guī)定’，規(guī)范公安機關內(nèi)部人員干預執(zhí)法辦案通報和責任追究制度”在所有二級指標細分項目中正面評價比例最高（90.7%），指標編號5.2.4“完善當事人權利救濟機制”在所有二級指標細分項目中負面評價（“不太好”和“非常不好”）比例最高（26.7%）。

在加強執(zhí)法主體責任體系建設方面，主辦偵查員辦案責任制和重大執(zhí)法過錯案件登記備案通報制度有效建立，執(zhí)法過錯責任追究程序健全合理。課題組調(diào)研獲悉，A省公安廳法制總隊一直緊盯執(zhí)法問題整改和執(zhí)法過錯責任追究工作，制定《廳法制總隊深化問題分析強化條線指導工作臺賬》，緊盯在全國政法隊伍第一批教育整頓工作中核查發(fā)現(xiàn)的1180宗問題案件整改落實情況，強化跟蹤問效。通過追究刑事責任、行政記過、通報批評、取消評選先進資格、提醒談話以及移交紀檢監(jiān)察部門等方式共追責1055人次，梳理歸納群眾反映公安機關接處警、現(xiàn)場執(zhí)法不規(guī)范等較為集中的七大執(zhí)法問題，形成執(zhí)法問題匯編，發(fā)現(xiàn)并要求落實整改問題案件20宗。課題組還獲悉，A省公安機關不斷完善內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制。積極發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督管理委員會統(tǒng)籌推進作用，建立執(zhí)法監(jiān)督管理委員會成員單位主要負責人述法工作機制，定期通報各單位執(zhí)法監(jiān)督成果成效，對執(zhí)法問題整治措施不實不細、報送機制落實不到位的單位予以公開批評，督促落實整治。與此同時，A省公安機關嚴格落實執(zhí)法責任，出臺《A省公安廳刑事案件管轄分工規(guī)定》和《A省公安派出所刑事案件管轄分工暫行規(guī)定》，明確各辦案警種、公安派出所的刑事案件管轄分工，規(guī)范明確執(zhí)法辦案主體責任。A省公安機關不斷改進執(zhí)法質(zhì)量考評機制，強化執(zhí)法質(zhì)量管控，深化受立案改革和刑事案件“兩統(tǒng)一”改革。出臺《A省公安機關違法犯罪類警情分流處置工作規(guī)定》，進一步規(guī)范警情分流處置工作，積極探索推進受立案改革與智能化辦案場所、案管中心等監(jiān)督載體融合，實現(xiàn)警情流轉、執(zhí)法辦案、監(jiān)督管理、預警糾違等工作無縫對接，把好執(zhí)法源頭開關。全面完成刑事案件法制部門統(tǒng)一審核統(tǒng)一出口改革要求，實現(xiàn)了不捕人數(shù)下降、退偵案件數(shù)下降、檢察建議數(shù)下降的“三降”目標，案件出口質(zhì)量明顯提高。

在加強執(zhí)法綜合保障方面，警用裝備建設、公安裝備編配體系和公安民警合法權益維護機制建設相對較好；警用基礎設施建設、公安經(jīng)費保障，公安轉移支付制度，經(jīng)費保障標準體系需要繼續(xù)加強；公安法治隊伍建設，人才選拔培養(yǎng)機制建設需要進一步激活和完善。其他方面：執(zhí)法檔案建設和執(zhí)法分析整改措施一般，需要繼續(xù)努力完善。執(zhí)法巡查和執(zhí)法曝光臺建設需要進一步加強。

三、問題分析與路徑藍圖

從上述的調(diào)研數(shù)據(jù)來看，公安執(zhí)法文化整體評價較好，執(zhí)法制度建設有序推進，執(zhí)法主體依法履職能力和水平不斷提高，以執(zhí)法信息化為代表的執(zhí)法管理建設不斷完善，綜合執(zhí)法保障的能力和水平不斷進步，這些有利因素均為公安執(zhí)法規(guī)范化建設創(chuàng)造了良好條件。但是，從公安法治和公安改革的全局來看，尚有幾個比較突出的問題需要解決，主要表現(xiàn)在公安法治和執(zhí)法體制機制理論建設有待深入深化、執(zhí)法培訓實戰(zhàn)化程度不夠、執(zhí)法辦案數(shù)據(jù)資源聯(lián)通共享不夠等。面對未來的公安執(zhí)法規(guī)范化工作，需要強化公安法治和公安執(zhí)法規(guī)律基本理論的研究和學習、加強公安執(zhí)法標準化管理與建設、強化實戰(zhàn)化引領、完善當事人權利救濟機制、打造執(zhí)法大數(shù)據(jù)智慧辦案統(tǒng)一融合平臺、堅持“以審判為中心”和“證據(jù)裁判原則”的執(zhí)法證據(jù)指引要求，構筑從執(zhí)法文化到執(zhí)法制度、執(zhí)法主體、執(zhí)法運作和執(zhí)法保障的全要素多維度規(guī)范體系。

（一）存在的主要問題

1.公安法治和執(zhí)法體制機制理論建設有待深入深化

亞里士多德認為，“法治應當優(yōu)于一人之治”[14]167-168，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律”。[14]199公安法治是新時代依法治國的重要組成部分，是以公正為基本價值目標，以程序規(guī)范為基本形態(tài)、以程序法定為基本原則，規(guī)范警察權力運行、維護警察法治的一種秩序和狀態(tài)。公安法治與人權法治密切相關，要將遵守憲法和法律規(guī)范、保障公民各項基本權利放在更加突出位置，不斷推進法治中國建設進程。從課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，部分公安機關公安法治和執(zhí)法體制機制理論建設的水平還有待加強，對公安活動執(zhí)法規(guī)律的把握還不精準，相關主體單位和個人都要繼續(xù)深化公安法治和執(zhí)法體制機制理論的學習，堅持以習近平法治思想為指導，為公安執(zhí)法規(guī)范化建設提供理論支撐和智力支持。

2.執(zhí)法培訓實戰(zhàn)化程度不夠

執(zhí)法培訓是公安干警不斷提升自己職業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)的重要渠道。執(zhí)法培訓一般包括理論培訓和實踐（實戰(zhàn)化）培訓兩部分。實戰(zhàn)化訓練是模擬警務實戰(zhàn)狀態(tài)而開展的常態(tài)化練兵活動，是提高警務戰(zhàn)斗力和警務技能水平而開展的針對性訓練，是確保公安機關和公安民警科學、規(guī)范、文明執(zhí)法的有效途徑，在公安執(zhí)法活動培訓中具有非常重要的地位和意義。

在工作實踐中，常規(guī)的執(zhí)法理論培訓相對容易落實，而實戰(zhàn)化培訓對于場地要求、師資水平、裝備設備等各方面的綜合要求都更高，因此在實戰(zhàn)化培訓的次數(shù)、強度和實際效果上都存在一定的不足。從調(diào)查的數(shù)據(jù)來看，“強化全警實戰(zhàn)培訓，實行法律要求與實戰(zhàn)應用相結合的執(zhí)法培訓模式”負面評價較多（40.5%），存在的這些問題都需要轉變思路、積極面對，提高實戰(zhàn)化培訓內(nèi)容在日常執(zhí)法培訓中的比例和數(shù)量，妥善解決執(zhí)法培訓模式存在的短板和難點。

3.執(zhí)法辦案數(shù)據(jù)資源聯(lián)通共享不夠

一方面，目前各警種間信息系統(tǒng)仍以多頭建設為主，條、塊、線之間的信息系統(tǒng)規(guī)劃部署各自為政，部門之間的信息壁壘尚未消除。如目前公安機關有人口管理、刑偵、治安、禁毒、交通等多個業(yè)務系統(tǒng)，在基礎數(shù)據(jù)采集上各自為陣，存在重復投資、重復采集等問題，部分公安機關的刑偵、派出所、治安、網(wǎng)監(jiān)等警種缺乏聯(lián)動合成作戰(zhàn)意識。在信息使用上，業(yè)務系統(tǒng)之間沒有形成整體合力，各警種協(xié)同合作不夠深入，情報信息難以做到聯(lián)通共享。此外，技偵、網(wǎng)安等特殊警種因為數(shù)據(jù)涉及個人隱私和國家安全、公共安全，因此無法與其他單位和部門共享此類特殊數(shù)據(jù)。另一方面，公安機關仍缺乏統(tǒng)一的合成作戰(zhàn)系統(tǒng)平臺。由于公安工作涉及到社會生活的各個方面，僅依靠公安機關的數(shù)據(jù)采集遠遠達不到大數(shù)據(jù)時代對數(shù)據(jù)應用的要求，而目前公安與國內(nèi)各行業(yè)、政府各部門數(shù)據(jù)共享合作機制不完善，同時接口、標準、編碼不統(tǒng)一，匯聚難、渠道不夠暢通，相互間缺乏有效協(xié)調(diào)，難以做到系統(tǒng)互聯(lián)互通及數(shù)據(jù)深度共享。[15]現(xiàn)階段公安機關警務綜合信息平臺受技術條件等客觀因素的限制仍不完善，缺乏頂層設計和統(tǒng)一規(guī)劃，間接影響警務效能的充分發(fā)揮。

（二）改進路徑與藍圖

1.強化公安法治和公安執(zhí)法規(guī)律基本理論的研究和學習

公安執(zhí)法作為公安民警的常態(tài)化工作，應該始終將執(zhí)法規(guī)范化作為警務活動最基本的活動操守貫徹遵循，而加強公安法治和公安執(zhí)法規(guī)律基本理論的研究和學習是確保公安執(zhí)法活動規(guī)范化的理論前提和知識儲備。在具體理念指引上，公安法治和公安執(zhí)法規(guī)律基本理論的研究和學習要始終堅持以習近平法治思想為指導，結合新時代公安改革現(xiàn)實需要，大力推進新時代法治公安建設，不斷學習憲法法律和公安學基本理論知識，不斷提高自身的政治素養(yǎng)和業(yè)務能力，始終在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致。公安法治和公安執(zhí)法規(guī)律基本理論是公安民警開展公安執(zhí)法工作的基本指引，廣大公安民警要對公安法治和公安執(zhí)法規(guī)律基本理論牢記于心、內(nèi)化于行，通過公安執(zhí)法活動將公安法治和公安執(zhí)法規(guī)律基本理論貫穿于生動鮮活的執(zhí)法實踐，讓人民群眾深刻領悟和感知公安法治和公安執(zhí)法規(guī)律基本理論的具體樣態(tài)，真正做到執(zhí)法依靠人民、服務人民。要通過各種理論學習和培訓活動與形式，讓執(zhí)法民警熟知執(zhí)法規(guī)范化的相關理論、執(zhí)法理念、基本要求和操作細則等各項要求，在思想意識和權利本位等法治觀上再創(chuàng)佳績、再立新功。

2.加強公安執(zhí)法標準化管理與建設

標準化管理與建設是公安執(zhí)法工作的重要組成部分，加強公安執(zhí)法標準化管理與建設是促進公安執(zhí)法規(guī)范化建設的有效渠道，是促使公安民警執(zhí)法行為規(guī)范化的有力抓手。公安執(zhí)法標準化是指公安執(zhí)法工作在憲法和法律的基本框架和國家治理能力現(xiàn)代化的目標指引下, 按照科學、合理、規(guī)范的指標要素設置若干細則指標，通過若干個要素指標的考核和監(jiān)督，在公安執(zhí)法全流程上試圖構建一支對黨忠誠、服務人民、執(zhí)法公正、紀律嚴明的法治公安隊伍。近年來，為有效提高公安執(zhí)法標準化管理與建設水平，公安部和部分省市公安機關出臺了相關文件予以推進落實。公安部制定并頒布的《公安機關執(zhí)法細則（第三版）》為全國公安機關和公安民警執(zhí)法規(guī)范化建設制定了行動細則和統(tǒng)一參考標準。其他省市如北京市公安局制定的《公安機關執(zhí)法大綱》，江蘇省公安廳制定的《執(zhí)法標準化管理手冊》、河北省公安廳制定了《公安機關執(zhí)法工作規(guī)范》等文件都對公安執(zhí)法全流程的基本操作和要求進行了詳細、全面和明確的規(guī)定，為公安執(zhí)法標準化管理與建設提供了重要參考和有益嘗試。

3.強化實戰(zhàn)化引領

實戰(zhàn)化是公安工作的生命和靈魂。公安執(zhí)法規(guī)范化工作的所有培訓和理論學習活動，最終都要通過公安執(zhí)法實踐和實戰(zhàn)化活動來體現(xiàn)和落地。從一定意義上說，實戰(zhàn)化培訓水平的高低，直接決定了公安執(zhí)法規(guī)范化建設水平的高低，決定了人民群眾在公安執(zhí)法全過程中的獲得感和滿意度。實戰(zhàn)化訓練要突出習近平新時代法治公安思想的引領和指導，服務公安實際工作需要，結合新時代背景下對公安實踐和公安實戰(zhàn)帶來的新要求，強化情境教學和案例教學、突出實戰(zhàn)性，圍繞公安實踐工作需要，第一時間將最新的公安資訊、公安動態(tài)、公安技術、公安裝備等綜合知識傳遞給公安民警，將公安實戰(zhàn)化訓練做深做實，不斷提高公安機關和公安民警實戰(zhàn)化作戰(zhàn)的能力和水平，為公安執(zhí)法規(guī)范化建設注入新能量、新動力、新才智。

4.完善當事人權利救濟機制

在中國古代，“權利”一詞就已經(jīng)出現(xiàn)。在法治國家中，權利既是一個流行的法律（學）概念，也是現(xiàn)代社會的價值觀。作為一個概念，在現(xiàn)代社會被廣泛使用，以至于英國《牛津法律大辭典》的編纂者在為“權利”下定義之前.就感慨萬分地寫道：“權利（Right）是一種受到相當不友好對待和被使用過度的詞?！盵10]16救濟權利其實是人權保障的底限要求，如果任何公民被損害的權利無法得到有效的彌補和修復，勢必會對當事人造成程序上甚至是實體上的不公，會造成社會秩序的失衡甚至混亂。公安執(zhí)法過程中不可避免會對當事人的各項權利造成一定影響甚至侵犯，通過各種手段保障當事人的各項訴訟權利，尤其是救濟的權利，是確保執(zhí)法規(guī)范化的重要監(jiān)督手段之一，是確保公安執(zhí)法活動實現(xiàn)“理性、平和、文明、規(guī)范”八字方針的重要基礎。

5.打造執(zhí)法大數(shù)據(jù)智慧辦案統(tǒng)一融合平臺

執(zhí)法大數(shù)據(jù)和智慧辦案統(tǒng)一融合平臺建設是公安執(zhí)法規(guī)范化的立足之本和千秋偉業(yè)，可以從以下幾個方面著手建設：一要在縱向上以省一級公安機關為主體和樞紐建設公安大數(shù)據(jù)信息中心作為全域信息采集管理的指揮中心，構建機構健全的大數(shù)據(jù)專職部門，協(xié)調(diào)指揮本地區(qū)公安大數(shù)據(jù)交換和共享中心，構建省市縣三級信息聯(lián)動和一體化共享機制。二是要在橫向上打破公安機關本單位的數(shù)據(jù)壁壘，將不同警種的數(shù)據(jù)至少要在本單位開放共享，為提高執(zhí)法規(guī)范化能力創(chuàng)造條件。與此同時，要建立省（直轄市）一級公安機關數(shù)據(jù)信息交換和共享工作，通過合作協(xié)議互相開放數(shù)據(jù)共享和授權服務，通過各省公安大數(shù)據(jù)的相互連接，逐步推進全國公安機關的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，構建全國性的公安大數(shù)據(jù)信息中心。三是要延伸信息采集觸角、推廣移動警務終端應用，創(chuàng)新數(shù)據(jù)智能采集方法。通過新一代物聯(lián)網(wǎng)的傳感技術收集各種數(shù)據(jù)信息，并通過數(shù)據(jù)處理技術及時解碼和在內(nèi)部數(shù)據(jù)端口共享，實現(xiàn)數(shù)據(jù)自動上傳、自動更新、自動分析和自動整合歸類。通過大數(shù)據(jù)智慧辦案統(tǒng)一平臺的建設和完善，打破不同警種、不同區(qū)域、不同部門之間數(shù)據(jù)信息交互和共享的鴻溝，為各警種合成作戰(zhàn)及公安執(zhí)法規(guī)范化建設創(chuàng)造條件。

6.堅持“以審判為中心”和“證據(jù)裁判原則”的執(zhí)法證據(jù)指引要求

推進以審判為中心的訴訟制度改革是黨的十八屆四中全會《決定》中提出的重大司法改革內(nèi)容之一。證據(jù)是訴訟過程中流動的載體，貫徹“以審判為中心”訴訟制度改革的基礎是對證據(jù)資格和證據(jù)能力的嚴格把控，公安執(zhí)法活動過程中會產(chǎn)生大量的證據(jù)，而要讓這些執(zhí)法證據(jù)符合法定的形式和要求，符合“以審判為中心”訴訟理念的要求，就必須遵循“證據(jù)裁判原則”。“證據(jù)裁判原則”強調(diào)證據(jù)是定紛止爭的最佳甚至唯一載體，突出了證據(jù)在公安司法活動中的重要作用。公安執(zhí)法規(guī)范化流程應當始終堅持“以審判為中心”和“證據(jù)裁判原則”的執(zhí)法證據(jù)指引要求，在公安執(zhí)法活動中嚴格貫徹無罪推定、程序法定、正當程序和非法證據(jù)排除等基本訴訟原則和理念，堅決防范冤假錯案，嚴格落實各項措施防范刑訊逼供行為的發(fā)生，切實將保障當事人各項訴訟權利貫徹于公安執(zhí)法全流程、全要素過程中。