| 于婷 徐向真

近年來，我國審計機關(guān)開展政策跟蹤審計，全程監(jiān)督鄉(xiāng)村振興政策實施狀況，對公共資金和資源的使用狀況進行掌握，審計工作逐年增多，涉及面越來越廣，但由于起步較晚，仍存在進步空間。美國作為世界上農(nóng)業(yè)最為發(fā)達的國家之一，其涉農(nóng)政策跟蹤審計相對成熟。本文通過剖析美國涉農(nóng)政策跟蹤審計，在富有中國特色的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，對美國涉農(nóng)政策跟蹤審計相關(guān)規(guī)定和準(zhǔn)則進行改良借鑒，以期能夠促進我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)深入推進，為全面建成小康社會建成奠定堅實的基礎(chǔ)。

一、美國涉農(nóng)政策跟蹤審計概況

美國農(nóng)村地區(qū)面積占國土面積91.4%，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?9.2%，承載著保障食品安全供給、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展等諸多重要功能。自1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》作為第一部農(nóng)業(yè)立法頒布于世，到2018年最新出臺的《農(nóng)業(yè)提升法案》，形成了立法、標(biāo)準(zhǔn)和政策“三位一體”的制度體系。美國的涉農(nóng)政策以立法為根基，在此基礎(chǔ)上又對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與保護、貿(mào)易和對外農(nóng)業(yè)事務(wù)、營養(yǎng)和消費者服務(wù)、營銷和監(jiān)管計劃、食品安全和檢驗服務(wù)、鄉(xiāng)村發(fā)展、自然資源與環(huán)境管理等內(nèi)容做出明確的政策標(biāo)準(zhǔn)和要求。

美國的涉農(nóng)政策跟蹤審計以2018年《農(nóng)業(yè)提升法案》為法律依據(jù)，針對農(nóng)業(yè)補貼、食品與營養(yǎng)計劃、農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易、農(nóng)業(yè)保險計劃等相關(guān)事項進行審計，同時由美國農(nóng)業(yè)部建立數(shù)據(jù)庫為其提供數(shù)據(jù)支撐。美國涉農(nóng)政策跟蹤審計有主體獨立權(quán)威、放眼宏觀合理評估、靈活選用審計方式、具備信息優(yōu)勢、公開透明達到效用最大化等特點，采用“審計—調(diào)整—再審計—再調(diào)整”的螺旋上升形式，保證審計意見的有效接納與落地施行。美國通過《2018-2023財年戰(zhàn)略規(guī)劃》與《績效與責(zé)任公告：主要的管理挑戰(zhàn)和項目風(fēng)險》對涉農(nóng)政策戰(zhàn)略規(guī)劃進行總體部署和審計。同時，自2018年1月到2021年12月，共發(fā)布30篇專題審計公告向公眾說明涉農(nóng)審計政策跟蹤情況，實現(xiàn)跟蹤常態(tài)化，主要對以下方面進行分析：

（一）涉農(nóng)政策跟蹤審計對象

美國審計總署（GAO）及時發(fā)布相關(guān)審計報告，2018—2021年公開發(fā)布了30份涉農(nóng)問題審計報告（見表1）。美國涉農(nóng)審計是GAO的常規(guī)項目，涉農(nóng)政策跟蹤審計將審計的重點落在影響營養(yǎng)援助計劃和涉農(nóng)政策滲透的相關(guān)環(huán)節(jié)，審計工作貫穿事前預(yù)防、事后處罰，構(gòu)成常態(tài)化、連續(xù)性的局面，促進了涉農(nóng)戰(zhàn)略實施現(xiàn)狀的改善。表1匯總了美國審計署自2018年至2021年公開發(fā)布的30份涉農(nóng)問題審計報告。

根據(jù)審計對象的不同，將表1分為五個方面：農(nóng)業(yè)補貼、食品與營養(yǎng)計劃、農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易、農(nóng)業(yè)保險計劃，見表2。每個階段對美國涉農(nóng)政策跟蹤審計的對象監(jiān)測都不同，并不斷完善和調(diào)整，以跟上時代變化的步伐。政策跟蹤的一致性和連貫性對于促進農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。由表2可以看出，GAO涉農(nóng)政策跟蹤審計重點關(guān)注對象為食品與營養(yǎng)計劃、農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護，對農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易和農(nóng)業(yè)保險計劃審計較少。自2018年美國發(fā)布新的農(nóng)業(yè)法案以來，食品與營養(yǎng)計劃成為審計的新重點，在當(dāng)年發(fā)布的審計報告中占比高達78%，后續(xù)年度也占比較高。

表1 涉農(nóng)政策跟蹤審計報告

表2 涉農(nóng)政策跟蹤審計對象分類

需要說明的是，GAO對食品與營養(yǎng)計劃的審計主要關(guān)注補充營養(yǎng)援助計劃、學(xué)校營養(yǎng)午餐計劃和緊急食品援助的執(zhí)行效率，例如在2018年12月21日公開發(fā)布的《糧食不安全—更好的信息可以幫助符合條件的大學(xué)生獲得聯(lián)邦食品援助福利》中，GAO針對學(xué)校營養(yǎng)午餐計劃實施績效審計，調(diào)查了大學(xué)生食品安全程度、美國大學(xué)生對于美國農(nóng)業(yè)部實施食品營養(yǎng)計劃情況的了解程度、被調(diào)查大學(xué)如何解決學(xué)生糧食不安全的問題，以及聯(lián)邦相關(guān)部門運用有效手段幫助大學(xué)生的程度。對農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護的審計則圍繞自然資源保護立法、污染預(yù)防和治理立法、食品藥品質(zhì)量安全保護立法等開展績效審計，2021年4月2日發(fā)布的《農(nóng)業(yè)項目美國農(nóng)業(yè)部應(yīng)采取額外措施確保遵守濕地保護規(guī)定》是針對自然資源保護立法方面實施的一次績效審計，審查了美國農(nóng)業(yè)部自然資源保護局測定濕地保護標(biāo)準(zhǔn)的一致性，裁定濕地的準(zhǔn)確性，以及美國農(nóng)業(yè)部自然資源保護局和金融服務(wù)管理局為有效遵守濕地保護規(guī)定而采用的措施。

GAO在對公共領(lǐng)域進行審計的同時，有針對性地開展分析和評價，并提出大量策略建議，還向國會遞交高風(fēng)險領(lǐng)域公告和需要重點關(guān)注的問題清單。GAO每年發(fā)布一次優(yōu)先公開建議公告，針對當(dāng)年重大高風(fēng)險清單中暴露的農(nóng)業(yè)問題，關(guān)注美國農(nóng)業(yè)部的行動效率以及對往期公開建議的接納程度，并提出新的建議，繼續(xù)跟蹤。

（二）涉農(nóng)政策跟蹤審計方法

監(jiān)測農(nóng)業(yè)政策的審計方法是多種多樣的，梳理報告中所列示的審計方法可以發(fā)現(xiàn)，2018-2021年審計項目所使用的方法包括訪談法、審查法、數(shù)據(jù)分析法、調(diào)查法以及評估法。表3按照審計方法的使用比例由高到低進行排列。

表3 涉農(nóng)政策跟蹤審計方法

1.訪談法。訪談法是GAO全部涉農(nóng)政策跟蹤審計中常用的方法，經(jīng)常與文件審查、數(shù)據(jù)分析結(jié)合使用。訪談對象不僅包括與被審計單位有關(guān)的個人，還包括相關(guān)政府官員、行業(yè)專家和其他利益相關(guān)者。訪談法作為一種多角度的訪談方式，可以提高審計證據(jù)收集的效率和證據(jù)的質(zhì)量，并對被審計項目的信息有全面了解。例如，在對營養(yǎng)援助計劃實施挑戰(zhàn)進行審計時，采訪了一系列參與了老年人營養(yǎng)援助研究、服務(wù)或宣傳的國家級組織代表。

2.審查文件法。是指在一段時間內(nèi)回顧和審查相關(guān)文件（包括相關(guān)政策和法規(guī)、以前的審計報告和相關(guān)科學(xué)文獻等）。在審計農(nóng)業(yè)政策時，GAO不僅要比較相關(guān)文件，對被審計的項目進行全面評估，還要檢查相關(guān)文件的相關(guān)性和有效性，這也是GAO與我國涉農(nóng)政策跟蹤審計的顯著區(qū)別。例如，在審查聯(lián)邦營養(yǎng)指南對于老年人營養(yǎng)需求的解決程度上，GAO回顧了《2015-2020年美國人膳食指南》和《膳食參考攝入量》等涉農(nóng)政策，并評估了相關(guān)審計證據(jù)的科學(xué)性。

3.數(shù)據(jù)分析法。數(shù)據(jù)分析法經(jīng)常被用于績效審計項目。主要目的是通過數(shù)據(jù)分析和比對，檢查有關(guān)部門和單位的政策執(zhí)行情況和行動的有效性。例如，美國審計署在審查《農(nóng)民到家庭食品盒計劃》時，在網(wǎng)站上查看了截至2020年8月27日美國農(nóng)業(yè)部《農(nóng)民對家庭食品盒計劃》的最新交付數(shù)據(jù)，結(jié)合訪談法進行比較，綜合考量相關(guān)部門執(zhí)行效果以及美國農(nóng)業(yè)部對《農(nóng)民到家庭食品盒計劃》的實施情況。

（三）涉農(nóng)政策跟蹤審計目標(biāo)

涉農(nóng)政策跟蹤審計的目標(biāo)因外部環(huán)境的變化而受到影響，直接反映了農(nóng)業(yè)的治理需求。制定符合涉農(nóng)政策發(fā)展現(xiàn)狀的審計目標(biāo)，有助于審計工作的順利進行。表4列出涉農(nóng)政策的審計監(jiān)督目標(biāo)，重點是政策實施的可行性和有效性，利用審計工具全面考察治理涉農(nóng)問題的政策制定和解決涉農(nóng)政策落實的實施效果。現(xiàn)階段，涉農(nóng)政策跟蹤審計目標(biāo)充分體現(xiàn)了一站式服務(wù)的特點—利用農(nóng)業(yè)立法發(fā)揮審計監(jiān)督作用，同時關(guān)注涉農(nóng)政策的執(zhí)行效果，避免出現(xiàn)一些國家盲目完成目標(biāo)或利用信息不對稱進行欺詐等問題。例如，在2020年10月30日發(fā)布的農(nóng)場計劃中，GAO審計了《農(nóng)場計劃付款完整性法》政策施行的可行性，審查了金融服務(wù)管理局在積極遵守該法規(guī)時采取措施的有效性，并利用訪談法核實積極參與情況。

表4 涉農(nóng)政策跟蹤審計目標(biāo)

（四）涉農(nóng)政策跟蹤審計報告標(biāo)準(zhǔn)

美國農(nóng)業(yè)政策主要通過立法體系來體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)發(fā)展的法制化保障了政策的權(quán)威性，有利于政策的有效推進和執(zhí)行。涉農(nóng)政策跟蹤審計標(biāo)準(zhǔn)是判斷農(nóng)業(yè)政策有效推進程度的準(zhǔn)則，也是提出涉農(nóng)政策跟蹤審計意見以及出具審計結(jié)果的依據(jù)。美國涉農(nóng)政策跟蹤審計報告主要使用的審計標(biāo)準(zhǔn)見表5，主要包括相關(guān)農(nóng)業(yè)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)、涉農(nóng)政策以及審計指南。在實踐工作中，農(nóng)業(yè)規(guī)則和政策是評估監(jiān)測農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行情況的主要依據(jù)，而審計準(zhǔn)則是操作指南，始終與國際協(xié)議和公約保持一致。涉農(nóng)政策落實跟蹤審計參考標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容全面、范圍廣泛，具有權(quán)威性和約束力，為開展實踐工作提供了有利條件，而且審計標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化有助于提升審計結(jié)果的精確度。

表5 涉農(nóng)政策跟蹤審計標(biāo)準(zhǔn)

（五）涉農(nóng)政策跟蹤審計報告類型

GAO涉農(nóng)政策跟蹤審計主要類型是績效審計，即評估每個被審計單位在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域采取的措施和方法的效率和效果。例如在回顧與乳制品合作社和美國乳制品行業(yè)相關(guān)的問題時，針對已知的乳制品合作社的合并及其對乳制品加工的投資可能對農(nóng)民產(chǎn)生的影響，在2017年11月至2019年9月開展績效審計。

二、對我國的啟示

鄉(xiāng)村振興政策是現(xiàn)階段我國“三農(nóng)”發(fā)展進程中重要的公共政策，對其進行跟蹤審計尤為必要。從政策跟蹤審計工作的特點來看，中美最高審計機關(guān)的審計工作有很多相同之處，主要包括：一是圍繞國家政策的目標(biāo)和任務(wù)制定審計規(guī)劃，把審計工作當(dāng)成一項重要的工作目標(biāo)進行整體部署和統(tǒng)籌安排：二是審計過程采用包括審閱、調(diào)查、訪談和大數(shù)據(jù)分析等審計方法；三是審計整改重點關(guān)注政策落實和資金項目糾偏，從而推動健全國家涉農(nóng)政策落實工作機制。

兩國審計工作的差異主要表現(xiàn)在：一是審計對象不同。我國涉農(nóng)政策跟蹤審計的對象覆蓋政策、項目、資金、鄉(xiāng)村，而美國涉農(nóng)政策跟蹤審計的對象是農(nóng)業(yè)補貼、食品與營養(yǎng)計劃、農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易、農(nóng)業(yè)保險計劃等具體的政策。根據(jù)涉農(nóng)政策跟蹤審計的部署和實施以及報告的審計結(jié)果?？梢钥闯?，我國審計署近年來加大了農(nóng)村審計力度，發(fā)現(xiàn)了反映在政策執(zhí)行、項目促進和管理以及資金使用方面的問題。相比之下，GAO進行的涉農(nóng)審計主要考察聯(lián)邦部門和機構(gòu)在推進涉農(nóng)項目和實現(xiàn)涉農(nóng)績效方面的情況，審計范圍主要是聯(lián)邦部門和單位。二是審計方法不同。雖然都采用了審閱、調(diào)查、訪談和大數(shù)據(jù)分析等審計方法，但是美國對于訪談和審查法的運用頻率高達100%，而我國雖也用到訪談和審閱，但其重要性易受忽視，其功能沒有得到充分利用，更常運用調(diào)查和大數(shù)據(jù)分析的手段。三是組織方式不同。我國涉農(nóng)審計采用由審計署統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃，全國審計機關(guān)按照審計署的統(tǒng)一安排開展涉農(nóng)政策跟蹤審計工作的組織形式。而美國的涉農(nóng)審計工作由聯(lián)邦和州、地方審計機關(guān)分別負(fù)責(zé)，按照各自職責(zé)范圍和權(quán)限對涉農(nóng)項目和資金的管理使用情況進行審計。

1.加強審計法律法規(guī)建設(shè)。用法律和審計兩翼助力涉農(nóng)戰(zhàn)略切實落地，有效施行。美國農(nóng)業(yè)政策主要通過立法體系來體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)發(fā)展的法制化保障了政策的權(quán)威性，有利于政策的有效推進和執(zhí)行。2021年4月，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》發(fā)布，加快了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法制化步伐，但是就我國審計領(lǐng)域來說，鄉(xiāng)村振興審計立法在頂層政策層面還是空白狀態(tài)，現(xiàn)有審計規(guī)范體系并不完善，具體實踐操作缺乏相關(guān)指南，影響審計工作效率和審計結(jié)果質(zhì)量。我國應(yīng)積極借鑒美國審計署的經(jīng)驗，推動建立頂層政策跟蹤審計體系，健全我國鄉(xiāng)村振興審計指南，通過立法劃分審計署職權(quán)，為審計工作指明正確道路，對具體的政策做到落地施行，不放過任何一個角落。

2.重視基礎(chǔ)審計方法。在審計過程中強調(diào)訪談和審閱等審計方法的運用，提高審計效率。注意涉農(nóng)審計進行過程的時效性，強化涉農(nóng)審計的內(nèi)外監(jiān)督聯(lián)動機制。以涉農(nóng)資金為導(dǎo)向，以涉農(nóng)資料為基礎(chǔ)，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新設(shè)項目建設(shè)為依據(jù)，嚴(yán)格審查涉農(nóng)項目的可靠性和真實性，關(guān)注財政專項補助、金融政策、科技創(chuàng)新、農(nóng)村人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施補助，落實財政撥款審計工作，強調(diào)各項財政資金對農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件的改善程度，把人民的利益作為涉農(nóng)審計的根本出發(fā)點，達到真正的助農(nóng)、惠農(nóng)、為農(nóng)，提高審計效率。

3.建立高素質(zhì)審計人才隊伍。高素質(zhì)的審計人員需要兼?zhèn)浣M織領(lǐng)導(dǎo)能力和外部協(xié)調(diào)能力，綜合把握審計流程。對外，應(yīng)整合紀(jì)檢、監(jiān)察和審計的力量，特別要注重提高審計的專業(yè)性。參與涉農(nóng)政策落實跟蹤審計工作，要通過擴大選拔渠道、制定公平標(biāo)準(zhǔn)、采取輪崗、定期實習(xí)等措施，提高審計人員的專業(yè)水平和組織領(lǐng)導(dǎo)能力，完善評價和激勵機制，選拔專業(yè)人才，建立一支高質(zhì)量的審計隊伍。對內(nèi)，科學(xué)整合各方面審計資源，協(xié)調(diào)審計的整體組織和實施，提高審計效果。能夠合理界定并嚴(yán)格落實各級質(zhì)量控制責(zé)任，組織審計組按照法定任務(wù)和程序開展審計工作，運用合理、適當(dāng)?shù)膶徲嫶胧?，有效落實和完善審查審計制度和程序；有效預(yù)測和控制審計項目實施中存在的各項風(fēng)險；充分發(fā)揮審計人員的主觀能動性和責(zé)任感，培養(yǎng)團隊的凝聚力和主動性，做好思想政治工作，強化審計職能部門的紀(jì)律作風(fēng)和外部協(xié)調(diào)能力。