苗美娟，李斯，李龍淵

0 引言

基層公共文化設施社會化運營是公共文化服務社會化發(fā)展的重要形式，也是新時期公共文化服務高質量發(fā)展的重要內容。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》提出有條件的地方可探索開展公共文化設施社會化運營試點，創(chuàng)新公共文化設施管理模式。同年10月國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》明確提出率先在城市探索開展社會化運營試點，通過委托或招投標等方式吸引有實力的社會組織和企業(yè)參與基層文化設施的運營。2017年3月施行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》確立了鼓勵社會力量依法參與公共文化設施運營和管理的原則。2021年印發(fā)的《關于推動公共文化服務高質量發(fā)展的意見》《“十四五”公共文化服務體系建設規(guī)劃》均將穩(wěn)妥推動基層文化設施社會化運營作為新時期公共文化服務高質量發(fā)展的重點任務。在政策法規(guī)的推動下，各地掀起了公共文化設施社會化運營的發(fā)展熱潮。據調查，截至2018年底，全國已有近1.1萬家公共文化設施實行社會化管理運營，其中村(社區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共文化設施占比較大①。伴隨著新一輪基層事業(yè)單位改革的推進，未來縣以下基層采用社會化管理運營的公共文化設施將會越來越多，創(chuàng)新與構筑基層公共文化設施社會化管理運營的制度規(guī)范具有時代緊迫性[1]。2014年以來，北京市東城區(qū)以創(chuàng)建國家公共文化服務體系示范區(qū)為契機，不斷創(chuàng)新體制機制，鼓勵和引導社會力量參與公共文化服務體系建設，圍繞“有沒有、夠不夠、好不好”三個層次，推動公共文化社會化服務1.0、2.0、3.0模式演進升級[2]，構建了以公共文化設施社會化運營為主、公益性社會組織積極助力、文化志愿者共同參與的社會化工作格局，打造了公共文化服務社會化發(fā)展的“東城樣板”，為其他地區(qū)提供了先行示范。

1 北京市東城區(qū)公共文化設施社會化運營的發(fā)展歷程

1.1 社會化運營1.0：資源導入的探索階段(2014-2015)

2014年初，北京市東城區(qū)啟動社區(qū)服務項目社會化運營試點工作，對接社區(qū)居民需求，以項目形式面向社會公開招標服務[3]。作為試點街道，體育館路街道根據居民普遍反映缺乏少兒閱讀場所及專業(yè)服務的問題，與民辦公益機構——皮卡少兒中英文圖書館(簡稱“皮卡書屋”)在駒章胡同合作開設了少兒中英文圖書館。街道免費提供活動場地和一定金額的啟動資金，承擔水電費開銷，皮卡書屋負責圖書館的日常運營，并以比市場更優(yōu)惠的價格為轄區(qū)居民提供閱讀服務，轄區(qū)低保家庭享受免費服務，開啟了東城區(qū)基層公共文化設施社會化運營的1.0探索。10月，東城區(qū)第一圖書館東總布分館采取政府購買服務方式，引進知名民營閱讀品牌“悠貝親子圖書館”專業(yè)人員，以非營利方式提供特色親子閱讀服務。年底，東城區(qū)出臺基層公共文化設施運營指導意見，通過崗位購買配齊社區(qū)文化組織員，專職為居民服務，增強了基層公共文化設施開放力度。此階段，社會化運營重在解決公共文化設施的資源導入問題，通過政府扶持與項目合作，在人員、場地、服務方面與市場要素對接，用創(chuàng)新共贏、協作發(fā)展的“杠桿”撬動社會力量助推公共文化建設，拓展公益服務內容，改善文化活動空間，提升服務水平[2]。

1.2 社會化運營2.0：制度建設下的專業(yè)化發(fā)展階段(2016-2018)

示范區(qū)創(chuàng)建以來，東城區(qū)通過新建、改擴建等方式實現了全區(qū)17個街道文體中心的全覆蓋及128個社區(qū)文化室建設。然而，完備的基層文化設施在一定程度上存在管理運營效率不高、開放時間難以滿足群眾需求等突出問題[4]。為此，東城區(qū)開始實施政府向社會力量購買專業(yè)公共文化服務，通過科學規(guī)范的購買程序引入第三方開展基礎設施專業(yè)化、社會化運營試點工作，以體制機制創(chuàng)新釋放公共文化發(fā)展活力，開啟了社會組織專業(yè)化運營公共文化設施的2.0模式。2016年4月，東城區(qū)與國有文藝院團——京演集團達成戰(zhàn)略合作意向，以東直門、北新橋、東華門、龍?zhí)?個街道32個社區(qū)為試點，通過政府購買服務形式開展基層文化設施的專業(yè)化管理運營。8月，《東城區(qū)文化委員會向社會力量購買公共文化服務試點工作實施方案》《東城區(qū)文化委員會向社會力量購買服務指導目錄》(以下簡稱《指導目錄》)制定出臺，形成政府向社會力量購買基本公共文化服務的工作機制。《指導目錄》結合全區(qū)基層文化工作實際，確定了場館管理、基本服務項目、地域文化建設三大類16項服務內容。按照要求，京演集團將街道、社區(qū)場館的周開放時間延長至72小時、56小時以上，積極實行錯時開放；組織旗下中國雜技團、北京歌劇舞劇院、北京市曲劇團、北京民樂團等專業(yè)文藝院團為轄區(qū)內居民提供文藝演出、藝術培訓、閱讀講座、非遺展示等多元文化活動。據統計，4個試點街道年度共開展文化活動3，184場次，平均每個街道每年796場次，惠及群眾10萬余人[5]，從根本上解決了基層文化場館人員專業(yè)性不強、服務形式不多、品級層次不高的發(fā)展瓶頸，推動公共文化設施由廣覆蓋走向高效能。

京演集團的專業(yè)化運營為東城區(qū)提供了一條契合實際的發(fā)展道路，其社會化運營范圍逐步擴大到全區(qū)8個街道。期間，東城區(qū)同步跟進績效考評和課題研究，為全區(qū)深入推進基層文化設施社會化運營提供可復制、可推廣的實踐經驗和決策依據。2018年6月，建國門街道與保利演出集團簽訂政府購買協議，委托其管理運營建國門街道社區(qū)服務中心及9個社區(qū)文化室。3年間，東城區(qū)通過調整文化財政經費使用方向，累計投入3，000余萬，通過政府購買服務形式引入京演集團、保利集團開展專業(yè)化運營，逐步覆蓋9個街道、100個社區(qū)公共文化設施[2]，占全區(qū)街道、社區(qū)文化設施總數的53%、55%。2016-2018年間，東城區(qū)還結合城市更新與空間騰退，通過招投標或委托方式相繼引入北京一噸象文化產業(yè)發(fā)展有限責任公司、優(yōu)和時光(北京)文化中心有限公司(以下簡稱“優(yōu)和時光”)、北京城市規(guī)劃設計研究院等開展基層文化設施管理的社會化運營機構，催生了27院兒社區(qū)活力空間、“最北京”角樓圖書館、史家胡同博物館等特色服務空間。

1.3 社會化運營3.0：政策突破下的創(chuàng)新發(fā)展階段(2019-2021)

3.0階段重點圍繞社會化運營的創(chuàng)新發(fā)展，以文化綜合體建設為目標，以跨界思維為理念，以現代技術應用為手段，以非基本公共文化服務優(yōu)惠收費為試點，重塑基層公共文化空間，營造跨區(qū)域服務的市民文化活力空間和美學場所，推動基本公共文化服務與特色化、個性化優(yōu)質服務相結合，激發(fā)公共文化社會化發(fā)展活力，更好滿足新時期公眾對精神文化生活的新需求新期待。2019年，景山街道圍繞空間騰退的活化利用及公眾對織補老城區(qū)公共文化服務功能的迫切需求，引入優(yōu)和時光運營美后肆時·景山市民文化中心(以下簡稱“美后肆時”)。按照“把美后肆時打造為兼具多元化、場景化和文化內涵的全民美育平臺”目標，優(yōu)和時光從空間設計、空間運營、活動策劃、品牌建設的全生命周期進行整體創(chuàng)新規(guī)劃[6]?？臻g上注重營造沉靜式文化場景，依托四合院的獨特建筑風格，打造獨具美學的新型文化場館；創(chuàng)新運營理念，以跨界思維充分挖掘優(yōu)質文化資源，拓展服務力量，實現社會化運營的乘法效應，美后肆時現已與人民出版社、團結出版社、中國戲劇家協會等老牌文化單位和斑馬戲劇、大逗相聲等新興文化團體建立了合作關系，并有100多家文化機構、200多位文化講師簽約入駐，形成一定規(guī)模的文化資源儲備，以開放、共建、共創(chuàng)的理念，形成內容生態(tài)共同體，為公共文化事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供了強大的內生動力；研發(fā)微信小程序，實現活動發(fā)布、在線報名、內容管理、志愿者管理、講師展示、活動評價、數據統計等功能，提高用戶使用便捷度，通過大數據管理輔助場館高效率運行。

優(yōu)質文化供給與高效運行的背后是東城區(qū)在公共文化服務體制機制上的全面創(chuàng)新。2020年，東城區(qū)擬定《北京市東城區(qū)公共文化設施社會化運營指導意見(試行)》[7]，圍繞制約基層公共文化設施社會化運營的財政采購“一年一申報、一年一招標”規(guī)定、公益服務與優(yōu)惠服務等突出瓶頸進行制度設計，創(chuàng)新提出延伸類服務概念，允許承接主體在保障基本公共文化服務基礎上，通過市場化手段，以收費形式提供超出基本服務以外的個性化、特色化服務項目。依據此政策，景山街道與優(yōu)和時光簽訂3年期限合同，在美后肆時開始探索公共文化服務的免費提供與優(yōu)惠提供并舉之路。作為東城區(qū)釋放政策體制機制活力形成的社會化運營最新成果，美后肆時開放僅3個月就開展線上線下活動1，098場，完成全年考核要求，95%以上活動均名額報滿，直接受益6萬余人次，在大眾點評等用戶評價系統獲得東城區(qū)文化藝術好評榜第一名[6]。

2 北京市東城區(qū)公共文化設施社會化運營的實踐經驗

2.1 強化政策引領，完善標準規(guī)范

東城區(qū)在推進社會化運營過程中，注重加強頂層設計，強化政策引領，制定并出臺了《東城區(qū)文化委員會向社會力量購買公共文化服務試點工作實施方案》《東城區(qū)文化委員會向社會力量購買服務指導目錄》《東城區(qū)公共文化設施管理與服務供給專業(yè)化社會化運營試點績效考核方案》《北京市東城區(qū)公共文化設施社會化運營指導意見(試行)》系列文件；針對美后肆時出臺《關于美術館后街40號院運營模式、服務內容與服務標準的意見》《關于規(guī)范美后肆時景山街道市民文化中心文化服務收費工作的實施意見》《景山市民文化中心(美后肆時)社會化運營收費及資金管理方案(征求意見稿)》等文件，不斷完善制度框架，豐富制度內容，以制度化建設推社會化運營的標準化、規(guī)范化發(fā)展。此外，各運營主體注重建立社會化運營的標準化管理和服務體系，以標準化、規(guī)范化實現場館高效運行。如優(yōu)和時光建立模塊化、標準化、流程化的公共文化設施社會化運營工作方法，構建集場地運營、活動運營、用戶運營、內容運營、品牌運營于一體的運營體系，提供包括空間設計、空間運營和空間品牌建設的全價值鏈運營服務；制定《美后肆時管理與匯報機制》《美后肆時運營方管理規(guī)范》等制度文件，對工作匯報、日常服務、活動執(zhí)行、新媒體運營等進行系統規(guī)范；京演集團制定《北京演藝集團“5+1”公共文化服務目錄》，推出包括文化大舞臺、文化大課堂、文化大賽場、文化大家庭、文化設施管理、文化人員掛職等6方面16類48項具體服務內容，形成相對成熟完善的內容服務體系。

表1 東城區(qū)基層公共文化設施社會化運營情況一覽表

2.2 踐行“運營先行”理念，促進“建管用”有效銜接

在傳統的社會化運營實踐中，一般由政府全權負責前期館舍及館內軟硬件設備建設，建成后承接主體再入駐運營。這種建設與運營相分離的模式，易造成前期建設與后期實際使用需求不匹配的矛盾，降低整體運營效能。政府想要構建的“館文化”與后期運營商的“企業(yè)文化”難以融合，影響工作人員的館文化認同感和參與熱情[8]。東城區(qū)探索實踐“運營先行”理念，在美后肆時建設之初就允許優(yōu)和時光參與進來，結合其后期使用規(guī)劃，以運營方式和內容為依托，全程深度參與美后肆時的空間規(guī)劃、功能布局、場景設計、裝修工程、設備設施采購、內容規(guī)劃、資源對接、智能系統開發(fā)等各環(huán)節(jié)籌備工作，打造美劇場、美閱館、美好排練廳等21處活動空間，將街道文體中心塑造成集生活美學、文化體驗、文化交流與傳播于一體新型公共文化空間。這種參與建設方式很大程度上避免了前期建設同后期運營銜接不暢的問題，避免了因二次改造帶來的資源浪費和重復建設，促進公共文化設施建設、管理、利用的有效銜接。由于空間環(huán)境舒適、文化內容豐富、文化體驗優(yōu)質，美后肆時現已成為輻射東城北部片區(qū)的地標性公共文化設施，服務效能顯著。

2.3 因地制宜打造多元運營模式，實現特色化差異化發(fā)展

東城區(qū)各街道在組織開展社會化運營過程中，注重結合自身實際，因地制宜打造了包括整體運營和項目運營、單一運營和連鎖運營、政府購買運營和政社合作運營的多元融合模式，促進公共文化服務社會化運營的特色化、差異化發(fā)展。其中，美后肆時、建國門街道文體中心、東直門街道文體中心等10個街道文體中心及下轄社區(qū)文化室均為政府購買模式下的整體運營，少兒中英文圖書館、史家胡同博物館為政社合作模式下的整體運營，此種模式中，各街道將基層公共文化設施的全部事務委托給社會專業(yè)機構進行管理運營，政府負責資金支持、過程監(jiān)管和績效考核，社會專業(yè)機構按要求開放場館并提供文化服務。項目運營模式，亦為混合運營模式，指東城區(qū)通過政府購買服務方式，將基層公共文化設施的部分服務項目委托給社會專業(yè)機構運營，日常管理仍由原機構負責。如東城區(qū)第一圖書館東總布分館、角樓圖書館分別將親子閱讀服務和全民閱讀服務交給第三方機構運營，日常借閱服務仍由圖書館工作人員負責；朝陽門社區(qū)文化生活館作為由騰退空間改造成的社區(qū)公共空間，由朝陽門街道辦事處委托社會機構提供養(yǎng)老、民政等綜合性服務的管理運營，對于公共文化服務則采用“項目申請—政府采購”方式，由運營團隊提出具體活動項目申請，政府相關部門提供購買經費。連鎖運營模式以京演集團為典型代表，其以規(guī)?；问酵瑫r運營多個街道公共文化設施的做法，實現了基層公共文化設施社會化連鎖運營、標準化運營的成功探索。

2.4 探索優(yōu)惠收費服務，增強運營主體造血功能

增強社會機構的自身造血能力是激發(fā)其持續(xù)參與公共文化服務的關鍵動力。東城區(qū)在增強運營主體造血功能、建立造血機制方面進行了積極探索。一方面，對政社合作模式下運營的少兒中英文圖書館，允許皮卡書屋以低于市場的優(yōu)惠價格為居民提供服務。作為沒有政府購買服務資金的民辦公益圖書館，皮卡書屋通過實行會員制，按照“一天一元錢”的標準，對轄區(qū)內居民收取每年400元會費，轄區(qū)外居民收取每年800元會費，轄區(qū)低保家庭享受免費服務的方式[9]，提升自身造血和持續(xù)運行場館的能力。另一方面，對政府購買模式下運營的美后肆時和朝陽門社區(qū)文化生活館，允許運營主體在保質保量完成基本公共文化服務基礎上，結合市民多層次、多樣化、個性化的文化需求，開發(fā)和設立一些特色化增值性服務項目，試點非基本公共文化服務優(yōu)惠收費，尋求運營團隊自我造血路徑，實現政府、運營主體、受眾三方共贏。目前，優(yōu)和時光在完成美后肆時每年1，098場免費服務的基礎上，探索開展了面向公眾的舞蹈、鋼琴、表演、書畫、服飾、健身等延伸類培訓課程，以及面向企事業(yè)單位、社團組織的專場活動場地綜合服務；朝陽門社區(qū)文化生活館采用“70%免費、30%收費”運行模式，由運營主體將70%活動免費提供給在地居民，30%面向全社會提供特色化、個性化的沙龍和培訓類服務，吸引了周邊大量年輕群體和外來公眾參與體驗。這種免費服務和優(yōu)惠收費服務相結合的模式，在保障公民基本文化權益、滿足公民基本文化需求的同時，不斷推動公共文化服務由基本保障向優(yōu)質供給轉變，助力公共文化服務社會化的高質量和可持續(xù)發(fā)展。

2.5 完善騰退空間公共文化服務功能，拓展服務新場景

作為北京市老城區(qū)、中心城區(qū)，東城區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中涌現出了許多城市發(fā)展新問題，限制了公共文化設施體系的高質量發(fā)展，如土地利用率接近飽和，難以新建公共設施；部分社區(qū)缺乏公共空間，設施布局存在短板；原有公共文化設施陳舊破敗，對年輕人吸引力減弱，功能布局、空間品質難以適應新時期人民日益增長的新需求?！侗本┦泄参幕阵w系示范區(qū)建設中長期規(guī)劃(2019年-2035年)》提出，鼓勵將老舊廠房、騰退空間、地下空間優(yōu)先用于公共文化設施建設，補齊發(fā)展短板；鼓勵小微企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)依法利用騰退后的文物建筑、老舊廠房等空間提供相應的公共文化服務。為完善老城區(qū)公共文化服務功能，東城區(qū)結合城市更新與空間騰退，積極引入社會主體創(chuàng)意運營，在改造后的騰退空間中為社區(qū)居民提供包括公共文化服務在內的公共服務，補充完善騰退空間公共文化服務功能，拓展文化服務新場景，形成了以“最北京”特色的角樓圖書館、27院兒社區(qū)文化生活館、史家胡同博物館等為代表的特色城市公共空間和網紅地標打卡地。東城區(qū)通過社會化運營社區(qū)騰退空間的做法，有效規(guī)避了中心城區(qū)因用地限制而不宜新建公共文化空間的局限，拓展和優(yōu)化了公共文化設施布局，織密了基層公共文化設施網絡體系。

3 北京市東城區(qū)公共文化設施社會化運營存在的問題

東城區(qū)公共文化設施社會化運營在豐富基層公共文化服務內容和形式、激發(fā)基層公共文化場館發(fā)展活力、提升服務質量和服務效能、擴大服務覆蓋面和適用性、增強公眾文化獲得感幸福感、培育和壯大承接主體、提高財政資金使用效率等方面成效顯著。但在公共文化設施社會化運營“選—用—管—培”的全流程管理鏈條中，還存在著缺乏承接主體及資質標準、政府購買資金缺乏合理測算機制、非基本公共文化服務優(yōu)惠收費存在政策瓶頸與現實困境、考評機制和激勵機制不完善等系列問題，亟需改進和完善。

3.1 缺乏社會化承接主體及資質條件指南

實現社會化運營的可持續(xù)發(fā)展，首先要有眾多愿意參與公共文化服務的社會力量。然而，東城區(qū)在進行公共文化設施社會化運營招投標時，申報主體較少，甚至存在因不足3家主體申報而流標的情形；承接主體多為企業(yè)，社會組織和事業(yè)單位較少。多元承接主體的缺失，不僅限制了政府選擇社會化運營的空間，而且導致運營主體缺乏主動改進和提高服務的動力，造成一個承接主體同時運營幾個街道文化設施，帶來服務雷同、創(chuàng)新度和特色化不夠等系列問題，阻礙了公共文化服務社會化的高質量發(fā)展。同時，承接主體普遍反映招投標流程長、運營合同期限短(一年一簽)，導致承接主體對所運營公共文化設施的不確定性和不延續(xù)性產生擔憂，一定程度上影響了社會力量承接運營公共文化設施的可能性和積極性。此外，在遴選承接主體時，缺乏對承接主體專業(yè)資質的認定和評價標準，導致街道和社區(qū)對應選擇何種類型、何種資質的社會主體承接運營何種類型的公共文化設施不明晰，存在不具備專業(yè)資質的企業(yè)或社會組織盲目進入公共文化服務領域的風險。

3.2 政府購買服務缺乏合理測算機制，部分資金未及時到位

《東城區(qū)基層文化設施購買基本公共文化指導目錄及經費標準》明確了東城區(qū)政府購買服務的統一經費測算標準，具有一定的指導意義。但在具體實踐中，存在著政府購買指導目錄任務量過重(如舉辦活動數量和參與人員數量設定不合理)、經費標準低、經費預算不貼合實際、承接主體參與程度有限等問題，導致社會化運營經費緊張，承接主體在提供較高水平公共文化服務方面心有余而力不足。這在一定程度上反映出政府對社會化運營存在一定的認識誤區(qū)，將設施托管當做是減少政府財政負擔、低成本投入的機制[10]。同時，社會化運營資金還存在著政府撥付不到位、經費逐年縮減的問題，難以支撐社會化運營的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。如因街道財政緊張，京演集團和保利演出集團的政府購買經費逐年下降，美后肆時94.8萬的人工經費尚未下達，街道希望承接主體探索市場化運營，用創(chuàng)收所得彌補財政經費投入缺口，并通過逐年增加運營收入降低政府后續(xù)購買投入。此舉明顯違背了公共文化設施社會化運營堅持政府主導責任的基本前提，存在政府甩包袱、推責任的發(fā)展傾向，可能導致“以文養(yǎng)文”現象的再次發(fā)生。

3.3 非基本公共文化服務優(yōu)惠收費存在政策瓶頸與現實困境

東城區(qū)在探索優(yōu)惠收費過程中，暴露出了非基本公共文化服務優(yōu)惠收費面臨的政策瓶頸和現實困境。一方面，非基本公共文化服務優(yōu)惠收費實踐與現行政策存在突出瓶頸，相關部門政策不協調成為制約基層政府限制非基本公共文化服務優(yōu)惠收費的制度障礙?！吨腥A人民共和國公共文化服務保障法》規(guī)定公益性文化單位應當向公眾提供免費或優(yōu)惠的公共文化服務，確立了基本公共文化服務免費提供和非基本公共文化服務優(yōu)惠收費的基本制度，但在國務院辦公廳《關于事業(yè)單位分類的意見》中，明確規(guī)定公益一類事業(yè)單位不得從事經營活動，導致東城區(qū)各街道對能否開展優(yōu)惠收費服務的態(tài)度不明確，如景山街道允許美后肆時探索優(yōu)惠收費服務，而東直門街道明確不允許收費，制約了公共文化服務的特色化、多樣化、個性化發(fā)展。另一方面，美后肆時在實踐優(yōu)惠收費服務過程中，存在著場地出租變相收費、場館門票收費、定價標準粗糙、老百姓付費意愿低、擾亂市場秩序等系列現實問題，制約了公共文化服務社會化的持續(xù)發(fā)展。

3.4 缺乏科學完善的考評體系和激勵機制

《東城區(qū)公共文化設施管理與服務供給專業(yè)化社會化運營試點績效考核方案》從場地管理、基本服務、地域文化建設、滿意度、綜合管理等方面對社會化運營試點績效考核進行量化打分。在實際考核過程中，運營主體普遍反映考核標準不科學、不完善，考核過程較為機械、重數量輕質量現象明顯。即目前東城區(qū)對運營機構的考核標準主要集中在合同規(guī)定的開放時長、活動場次、參與人次、自媒體發(fā)布篇目等量化指標和硬性指標，缺乏對服務品質、活動創(chuàng)意、活動效果、群眾滿意度、社會美譽度、品牌影響力等多維度評價指標的考核，導致運營主體過分關注合同任務的完成度，而忽視或難以有額外精力提供富有創(chuàng)意、特色、高水平、品牌化的服務活動。同時，東城區(qū)對超額、超質完成合同任務的運營機構缺乏有效激勵機制，一定程度上打壓了運營團隊的積極性，難以吸引更多社會力量參與公共文化事業(yè)。

4 北京市東城區(qū)公共文化設施社會化運營的完善對策

4.1 明確政府主體責任，增進社會化運營正確認知

公共文化設施社會化運營，從本質上說并不是一個單純減少政府支出的機制，而是一個激發(fā)活力、促進服務水平提升的機制[1]。社會化運營實現的只是管理運營方式的轉變，堅持政府主體責任、保障公眾基本需求的性質并未改變。基本公共文化服務不能因社會化運營而減少政府財政投入，不能完全依靠社會化運營收入逃避政府責任，且隨著社會不斷發(fā)展和公眾需求的不斷提升，基本公共文化服務在數量和質量上都會有所提升，政府的經費投入要逐年增多而非逐年減少。因此，社會化運營必須明確地方政府責任主體地位，防止其變成地方政府推卸基本公共文化服務保障責任的借口，演變成“以文養(yǎng)文”“以文補文”的機制。政府應通過設定合理的目標任務量、適當調高經費標準、允許承接主體參與等方式，建立支撐社會化運營可持續(xù)發(fā)展的購買經費測算機制，調動運營主體積極性。同時，加快制定出臺2021-2025年地方基本公共文化服務標準/目錄，依據服務標準/目錄科學測算地方政府保障基本公共文化服務的事權責任和支出責任，將此部分經費納入公共財政予以保障并確保及時、足額撥付到位，建立起社會化運營長效保障機制。

4.2 創(chuàng)設多元激勵機制，培育發(fā)展文化類社會組織

公共文化設施社會化運營是推動公共文化服務社會化發(fā)展和高質量發(fā)展的重要舉措。針對東城區(qū)社會化運營參與招投標機構少、政府遴選空間有限，運營主體多為企業(yè)、缺乏文化類社會組織的現狀，一方面要完善和明確對現有承接主體的激勵機制，如對超額超質完成運營任務的承接主體，給予一定的資金或榮譽獎勵，激發(fā)積極性；有序引導承接主體開展優(yōu)惠收費型惠民服務項目，探索可持續(xù)發(fā)展的社會化運營模式，培育造血機制。另一方面，可通過政策引導、資金支持、場地提供、員工培訓、資源配送、宣傳推廣等途徑加大對承接主體特別是文化類社會組織的扶持力度，建立健全文化類社會組織扶持培育機制和激勵機制，充分發(fā)揮社會團體、民辦非企、基金會等社會組織在經營成本、機制靈活、公益屬性等方面的優(yōu)勢及其在文化建設和公共服務中的積極作用，充實公共文化場館社會化運營的遴選資源庫，為政府提供更多專業(yè)的、可供選擇的承接主體。如設立東城區(qū)公共文化服務社會組織孵化基地，掛牌東城區(qū)文化館，由區(qū)文化館統籌指導社會組織孵化培育，為街道、社區(qū)公共文化設施管理運營提供更多合格社會主體，做好設施托管有效實施的前置準備。

4.3 制定社會化管理運營承接主體資質條件指南

合格主體培育與資質條件一體兩面。缺乏合格的承接主體，是目前我國公共文化設施社會化運營管理面臨的最大困難；合格承接主體需具備哪些資質條件，涉及到專業(yè)化評價問題[1]。在公共文化設施托管中，政府在委托時通常會對服務成效提出標準要求，但往往以結果導向約束承接主體，很難在專業(yè)人員雇用等方面提出實質性硬約束，影響了公共文化機構專業(yè)化水平的不斷提升[10]。承接主體專業(yè)能力的不足，必然帶來服務質量和服務效能的降低，應對簡單日常開館及常規(guī)服務問題不大，提供高質量、個性化、特色化服務的能力明顯不足[11]?！蛾P于推動公共文化服務高質量發(fā)展的意見》《“十四五”公共文化服務體系建設規(guī)劃》均提出引入符合條件的企業(yè)和社會組織，穩(wěn)妥推動基層文化設施社會化運營。為此，相關部門應加強對“符合條件”的認識和細化，研究制定公共文化設施社會化運營承接主體資質指南，明確資質要求，防止不具備專業(yè)資質的企業(yè)或社會組織盲目進入公共文化服務領域，降低公共文化服務質量和運行效能。具體來說，可結合公共文化設施作為精神文明陣地的意識形態(tài)屬性，圍繞文化安全、團隊主要負責人技能水平、團隊成員人才構成、文化服務和活動提供能力、場館運營管理能力、既往業(yè)績等主要方面，構建包含“基本條件-專業(yè)條件-優(yōu)先條件”(見表2)三位一體的承接主體資質要求，為街道、社區(qū)遴選承接主體提供決策參考。除明確資質條件外，指南還應對承接主體的類型、遴選原則、評審程序及退出機制作出規(guī)定。

表2 公共文化設施社會化運營承接主體資質條件

4.4 制定非基本公共文化服務優(yōu)惠收費規(guī)范指南

落實非基本公共文化服務優(yōu)惠收費制度，對推動新時期公共文化服務高質量發(fā)展、引領帶動文化消費具有重要意義。一方面，要貫徹落實《公共文化服務保障法》中有關“優(yōu)惠收費”相關規(guī)定，加強頂層制度設計，解決法律和行政部門政策之間關于“公益一類事業(yè)單位不得從事經營活動”的不協調問題，以新發(fā)展理念彌補政策空白，突破制約公共文化服務社會化高質量發(fā)展的政策瓶頸，促進基層政府對優(yōu)惠收費服務的正確認知。另一方面，針對目前優(yōu)惠收費實踐中出現的系列問題，研究制定公共文化設施優(yōu)惠收費服務規(guī)范指南，從優(yōu)惠收費服務的適用范圍、審批公示流程、定價原則及收費標準測算方法、凈收入分享及資金使用等方面提供切實可行的操作指南，做到優(yōu)惠有標準、質量有保障、內容有監(jiān)管。如優(yōu)惠收費服務的適用范圍，可明確包括面向公民提供基本公共文化服務時合理收取的物料工本費，面向公民的非基本公共文化服務或延伸類公共文化服務，面向團體的專場活動場地綜合服務以及咖啡、簡餐等輔助配套性服務，禁止開展與公共文化設施功能、用途不符或變相收費的服務活動，如場地出租變相收費、場館門票收費等。優(yōu)惠收費原則方面，設定基本公共文化服務(免費)為主、優(yōu)惠收費服務為輔及公益普惠定價原則。前者可從時間分布和數量占比層面對優(yōu)惠收費服務進行限定，避免規(guī)模擴大擾亂正常市場秩序；后者指優(yōu)惠收費服務要低于市場價，如規(guī)定延伸類公共文化服務項目定價不得超過同地段(同區(qū)域)同類服務項目市場均價的80%，拓展資金來源渠道，減小因單純依靠政府購買服務存在資金不足的風險，增強承接主體自身造血能力。對承接主體與政府的凈收入分享比例進行原則性設定，形成優(yōu)惠收費服務促進機制，切實激發(fā)承接主體運營基層公共文化設施的積極性。同時，明確政府凈收入資金專用于公共文化設施的管理、維護和事業(yè)發(fā)展用途，建立起公共文化服務良性循環(huán)發(fā)展機制。

4.5 構建科學合理的運營績效考核評價指標體系

科學完善的運營績效考評機制是社會化管理運營能夠持續(xù)有效運行的關鍵[12]。針對目前考核評價重量輕質、考核方式簡單機械等問題，要加快制定科學合理、多向維度的公共文化設施社會化運營績效考核評價體系，圍繞公眾需求切實滿足和高水平運行完善考評機制，指導委托主體對受托主體進行科學評估。為此，需在量化指標和硬性指標基礎上，增加對質性指標和軟性指標的設計，如增加有關服務品質、活動創(chuàng)意、品牌影響力、活動效果的指標設計，激發(fā)運營主體提供高品質服務積極性；增加對地方特色文化資源挖掘、展示和傳播的指標設計，激勵運營主體保護傳承中華優(yōu)秀傳統文化和地方特色民族民俗文化；增加市民對公共文化服務知曉率、參與率、滿意率的指標設計，暢通居民評價與反饋渠道，提供真正滿足市民精神文化需求的多樣文化活動，提高公共文化服務人群覆蓋面；增加對業(yè)余文藝團隊自組織培育的指標設計等。同時，為高效實施績效考核，應創(chuàng)新考核評價方式和工作機制。如建立地區(qū)公共文化服務效能大數據平臺，研發(fā)地區(qū)公共文化設施服務效能評估指數，科學評價服務效能；建立多元主體參與的考評工作機制，通過第三方檢查、群眾滿意度調查、月度點評會、優(yōu)質服務評選等方式，促進運營主體不斷提高服務質量和水平。

注釋

①數據來自北京大學國家現代公共文化研究中心2018年12月研制的《我國公共文化機構社會化發(fā)展調研報告》。