溫國艷，趙 貞，萬 鵬，付云雙，李翠枝

（內(nèi)蒙古伊利實業(yè)集團股份有限公司，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010110）

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和生活水平的提高，人們越來越重視食品安全， 尤其是在信息傳播渠道快速發(fā)展的今天， 一個地方的食品安全問題可短時間傳播至全球各地， 迅速成為輿論熱點和關注焦點。因此，如何更有效地對食品安全進行監(jiān)管已經(jīng)成為各食品企業(yè)的重中之重。 在食品安全監(jiān)管領域， 歐盟的食品安全監(jiān)管工作模式是全球參考的典范，食品安全風險研究方向亦是行業(yè)風向標。筆者從歐盟食品安全監(jiān)管機構(gòu)框架建立和組成、各機構(gòu)權(quán)力和職責分工、法規(guī)標準體系構(gòu)成、詳細監(jiān)管活動執(zhí)行規(guī)范文件等方面作為切入點， 對歐盟的食品安全監(jiān)管體系進行全面、 系統(tǒng)和深度分析解讀， 并提出了對我國食品安全監(jiān)管工作帶來的啟示， 有助于明晰歐盟食品安全監(jiān)管工作開展機制， 其食品安全監(jiān)管理念可為我國監(jiān)管機構(gòu)對于整個食品安全監(jiān)管工作的戰(zhàn)略規(guī)劃和部署提供參考， 此外明確歐盟食品安全監(jiān)管模式可助力我國食品出口企業(yè)更有效地規(guī)避相關食品安全風險，提高貿(mào)易活動效率。

1 歐盟食品安全監(jiān)管體系發(fā)展歷程

歐盟的食品安全監(jiān)管不是一蹴而就的， 而是經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷程才達到現(xiàn)有的水平［1］。 歐盟食品安全監(jiān)管體系發(fā)展歷程見表1。

從表1 可以看出， 不同時間階段的食品安全問題促使歐盟各領域的食品安全監(jiān)管框架和相關法規(guī)制度的建立和形成。目前，歐盟已經(jīng)具有了公認的全世界最安全的食品安全監(jiān)管體系。

表1 歐盟食品安全監(jiān)管體系發(fā)展歷程

2 歐盟食品安全監(jiān)管框架結(jié)構(gòu)

2.1 政治方向決策機構(gòu)——歐洲理事會

歐洲理事會（European Council）由各成員國的國家元首或政府首腦、 歐洲理事會主席和歐盟委員會主席組成， 是歐盟成員國國家元首或政府首腦之間討論的非正式論壇， 每年至少舉行4 次會議，該會議又被稱為“歐洲峰會”，主要工作機制為通過結(jié)論來決策歐盟的總體政治方向和優(yōu)先重大事項，決策過程中采取協(xié)商一致通過的原則。歐洲理事會不是歐盟的立法機構(gòu)， 不參與談判或通過歐盟法律［2］。

2.2 立法機構(gòu)——歐盟理事會和歐洲議會

歐盟理事會 （The Council of the European Union）是代表歐盟國家的政府，是歐盟重要的決策機構(gòu)， 其主要職責有： 通過立法程序與歐洲議會（European Parliament） 一道協(xié)商并通過立法法案以及歐盟預算，協(xié)調(diào)各成員國在特定領域的政策，根據(jù)歐洲理事會制定的指導方針制定和實施歐盟外交和安全政策， 授權(quán)歐盟委員會代表歐盟與非歐盟國家和國際組織進行談判等［3］。

歐洲議會由來自所有歐盟國家的705 名成員組成，是歐洲全體公民的發(fā)聲所在。 多年來，隨著歐洲條約的陸續(xù)變化， 歐洲議會逐漸獲得重大的立法和預算權(quán)力， 使其能夠與歐盟理事會一起確定歐洲重大項目的發(fā)展方向。此外，議會與歐盟理事會共同決定歐洲的法律。 如果歐洲議會和歐盟理事會不能就某項立法達成一致， 歐盟就不會有新的法律推出［4］。

因此， 歐盟包括食品安全在內(nèi)的各類法律法規(guī)均由歐盟理事會和歐洲議會共同協(xié)商并作出最終決定。

2.3 執(zhí)行機構(gòu)——歐盟委員會

歐盟委員會（European Commission）由1 名主席和包括副主席在內(nèi)的26 名委員組成，主席由歐洲理事會提名并通過歐洲議會最終批準任命。 歐盟委員會的每個委員都負責特定領域的工作，不代表其原籍國的觀點，而是代表歐盟的共同利益。歐盟委員會是歐盟的執(zhí)行機構(gòu)， 具有三大核心職責：一是，起草包括食品安全類在內(nèi)的各類歐盟法規(guī)、指令和決定，歐盟委員會是唯一擁有提交立法提案權(quán)力的機構(gòu)， 其提案由歐盟委員會專門部門擬定， 提交歐洲議會和歐盟理事會進行審查并做出最終決定；二是，對歐盟法律在各個成員國的實施適用情況進行督促， 確保歐盟法律在各成員國內(nèi)得到正確的貫徹實施， 并對法律實行情況進行檢查，綜合管理和推進歐盟法律的實施；三是，對歐盟的預算進行管理，就食品安全監(jiān)管領域來講，歐盟委員會預算總司負責要求各成員國有足夠資金預算來支持食品安全相關工作的開展， 且定期公示所需資金情況［5-7］。

2.4 食品安全主要監(jiān)管機構(gòu)

歐盟的食品安全管理工作也遵循世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，WHO）、聯(lián)合國糧農(nóng)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO）的食品安全風險分析指南文件［8］和國際食品法典委員會的程序手冊［9］提出的關于國際通用的食品安全風險分析工作理念， 由風險管理、風險評估和風險交流構(gòu)成。負責歐盟層面整個食品鏈食品安全風險管理工作的是歐盟委員會下的健康和食品安全署 (Directorate-General of Health and Food Safety，DG SANTE)，其管轄下的食品與獸醫(yī)辦公室（Food and Veterinary Office，F(xiàn)VO）是食品安全風險管理工作的主要執(zhí)行機構(gòu)。 負責風險評估的機構(gòu)是歐洲食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA）。 風險交流工作則由風險管理和風險評估主體共同承擔， 主要由歐洲食品安全局負責［10-11］。

2.4.1 風險管理和交流機構(gòu)——食品與獸醫(yī)辦公室（FVO）

FVO 負責具體執(zhí)行相關食品安全管控工作，具體包括以下幾個方面： 一是依據(jù)相關法律框架要求， 對第三國食品輸歐請求及請求來源國家食品安全管理結(jié)構(gòu)和能力、當前相關法律框架、動物健康和公共衛(wèi)生現(xiàn)狀情況等具體內(nèi)容進行詳細評估，結(jié)果視實際情況而定，如各方面均滿足歐盟要求，則將其加入第三國清單，并發(fā)放歐盟法律要求的相關證書； 二是依據(jù)DG SANTE 的年度檢查計劃開展常規(guī)檢查、緊急情況檢查，以及監(jiān)督跟進相關國家和機構(gòu)對之前檢查存在問題的后續(xù)行動計劃的執(zhí)行情況；三是對出入境的管理和控制，包括監(jiān)督和執(zhí)行各類管控措施、對獸醫(yī)的檢查（程序、人員、培訓等）、對相關設施設備的檢查、對非法進口的檢查以及對邊境管控計劃的評估等。 其工作涉及領域包括動物源食品（肉、奶等）、農(nóng)獸藥、污染物、食品衛(wèi)生、食品添加劑等。

FVO 通過一系列行動和措施的實施對歐盟食品安全進行管控，并為歐盟委員會提出相關工作建議，從而促進歐盟在食品安全方面建立有效的管理體系，推動歐盟在相關方面政策的完善和發(fā)展［12］。

2.4.2 風險評估和交流機構(gòu)—歐洲食品安全局（EFSA）

步驟4：進行特征值分解，然后依據(jù)信號子空間和噪聲子空間的正交性，進行譜峰搜索，最終得到DOA估計結(jié)果.

EFSA 是歐盟食品安全監(jiān)管的核心機構(gòu)，扮演著絕對關鍵的角色。 2000 年發(fā)布的《歐盟食品安全白皮書》［13］是歐盟食品安全工作開展的基礎框架依據(jù)， 其開篇就提出建立一個獨立的歐洲食品主管部門——歐洲食品安全局， 該部門需要承擔的重要任務包括： 有關食品安全各方面的獨立科學建議、快速預警系統(tǒng)的運行、就食品安全與健康問題與消費者進行的交流與對話以及與國家學術(shù)機構(gòu)和科研院所間的合作等， 主要開展風險評估和風險交流工作。 歐洲食品安全局不隸屬于歐盟任何其他機構(gòu)， 這為其在進行風險評估工作時的獨立性提供了保障， 在為管理者提供建議時可免受任何相關方的影響。 風險評估工作是食品安全管理工作的依據(jù)和基礎， 管理者制定的管理措施是否科學有效取決于風險評估的準確性。因此，保障風險評估機構(gòu)的獨立性十分重要。EFSA 是歐洲內(nèi)部有關食品安全問題最權(quán)威的信息源， 通過收集和處理各類渠道提供的大量食品安全信息，獲取并提煉最有價值的信息， 建立危害和風險的內(nèi)在聯(lián)系，輸出科學的風險評估結(jié)論，為歐盟委員會提供針對食品安全相關事件和問題的建議［14-15］。

2.4.3 風險信息交流平臺——食品和飼料快速預警系統(tǒng)

歐盟食品和飼料快速預警系統(tǒng) （Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF）是歐盟食品安全風險信息傳遞和交流的集中平臺， 定期發(fā)布各類食品安全風險信息， 已經(jīng)成為全球最重要的食品安全信息交流平臺之一。其工作機制為雙向互動、上傳下達，即當成員國獲取風險信息時，立即通過RASFF 傳遞給歐盟委員會， 歐盟委員會經(jīng)分析判斷后，再將這些信息通過RASFF 發(fā)送給其他成員國，實現(xiàn)快速、大范圍共享，以達到對食品安全風險與危機的有效預防和遏制［16-18］。 同時，輸歐第三方國家也可通過該系統(tǒng)了解自身出口產(chǎn)品風險情況并進行相應管控， 更好地提升食品安全管理水平及開展進出口貿(mào)易［19-20］。 該系統(tǒng)保障了風險預警信息在整個歐盟范圍內(nèi)發(fā)布、傳遞的及時性，對于采取緊急事件應對措施、 快速處理食品安全事件、減少食品安全事件影響范圍、最大限度保障公眾衛(wèi)生健康起到了非常重要的作用。

3 歐盟食品安全監(jiān)管法規(guī)標準體系

歐盟食品安全法規(guī)標準體系以《歐盟食品安全白皮書》為基本依據(jù)，以（EC）No 178/2002《食品法規(guī)一般原則和要求》 為核心法規(guī)， 涵蓋生物因素、化學因素、營養(yǎng)與標簽、產(chǎn)品標準、轉(zhuǎn)基因食品、新資源食品及輻照食品等領域。 《歐盟食品安全白皮書》提出“從農(nóng)田到餐桌”的全鏈條食品安全管理指導原則，（EC）No 178/2002 《食品法規(guī)一般原則和要求》 則為整個食品安全法規(guī)體系提供了法律基礎。

生物因素包括食品衛(wèi)生和微生物限量兩方面，食品衛(wèi)生方面由EC 852/2004《食品衛(wèi)生》、EC 853/2004 《動物源性食品專門衛(wèi)生要求》 和EU 2017/625《關于食品和飼料法、動物健康和福利條例、 植物健康和植物保護的官方控制和其他官方活動》3 部主要法規(guī)構(gòu)成［21-24］，主要對初級產(chǎn)品一般衛(wèi)生要求和操作要求、動物源食品（肉、蛋、魚）企業(yè)的加工過程要求、溯源體系、危害分析關鍵控制 點 （Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）體系建立要求等進行規(guī)定?；瘜W因素包括污染物、添加劑、膳食補充劑、農(nóng)獸藥殘留及食品接觸材料等方面， 對應法規(guī)分別為EC 1881/2006《食品中特定污染物的最大殘留限量》、EC 1331/2008 《食品添加劑、酶制劑、香料通用審批程序》、EC 1334/2008 《食品用香料及具有香料特性的配料管理》、EC 1925/2006 《食品中維生素、礦物質(zhì)及其他物質(zhì)的添加》、EC 396/2005《食品和飼料中農(nóng)藥最大殘留限量》、EU 37/2010 《食品中藥理學活性物質(zhì)的最大殘留限量》、EC 1935/2004 《食品接觸材料和制品》［25-33］等，對各類物質(zhì)的限量要求和使用規(guī)范做出明確規(guī)定。值得一提的是，針對農(nóng)藥種類繁多、風險情況及標準規(guī)定較復雜的問題，歐盟建立了農(nóng)藥數(shù)據(jù)庫［34］，各相關方可在數(shù)據(jù)庫界面輸入農(nóng)藥名稱，查詢該農(nóng)藥法規(guī)限量、評估報告等信息，方便高效。

營養(yǎng)標簽方面通過EC 1924/2006 《食品營養(yǎng)與健康聲稱》和EC 1161/2011 《向消費者提供食品信息的規(guī)定》2 部主要法規(guī)進行規(guī)定［35-36］。 產(chǎn)品標準內(nèi)容中，針對已經(jīng)在微生物、污染物等基礎法規(guī)中包括的項目不再進行規(guī)定要求， 主要有嬰兒和較大嬰兒配方食品EU 2016/127 《嬰配和較大嬰配食品成分和信息要求》、 特殊營養(yǎng)食品EU 609/2013《嬰幼兒、特殊營養(yǎng)、體重控制食品法規(guī)》、天然礦泉水2003/40/EC 《天然礦泉水成分、濃度和標簽要求》、果醬及果泥2001/113/EC 《果醬、果凍、柑橘醬和甜栗子醬的理事會指令》等［37-42］。 此外， 歐盟轉(zhuǎn)基因食品主要法規(guī)為EC 1829/2003《轉(zhuǎn)基因食品及飼料》， 針對尚未在歐盟被廣泛食用的食品或食品原料，即被稱為新資源食品的，通過EU 2015/2283《新資源食品法規(guī)》進行管理。 輻照食品通過1999/2/EC《電離輻射處理的食品和食品配料法規(guī)》進行管理［43-48］。 歐盟食品安全法規(guī)標準體系示意圖見圖1。

圖1 歐盟食品安全法規(guī)標準體系示意圖

4 歐盟食品安全官方監(jiān)管活動實施體系

4.1 官方控制活動涉及范圍

針對食品安全官方控制活動， 歐盟規(guī)定各成員國主管當局需要具體執(zhí)行官方控制活動或其他官方活動，為控制活動提供資金支持，就從第三國進入歐盟的動物和貨物制定控制條件， 建立信息系統(tǒng)以管理相關信息和數(shù)據(jù)。 控制活動范圍包括食品生產(chǎn)、加工和分銷的任何階段的食品安全、完整性和食品衛(wèi)生，飼料生產(chǎn)、加工和分銷以及飼料使用任何階段的飼料安全， 動物衛(wèi)生和動物福利要求，轉(zhuǎn)基因生物，有機產(chǎn)品的生產(chǎn)和標簽，保證使用和標記受保護的原產(chǎn)地名稱、 受保護的地理標志和傳統(tǒng)特產(chǎn)， 預防和最大限度地減少動物副產(chǎn)品和衍生產(chǎn)品對人類和動物健康造成的風險，對植物保護產(chǎn)品的市場投放和使用以及農(nóng)藥的可持續(xù)使用的要求等， 各成員國主管當局依據(jù)控制范圍相關法規(guī)制定具體官方控制計劃。 在制定計劃檢測項目時還需要結(jié)合可能使消費者被誤導的信息、 官方對企業(yè)以往的抽檢結(jié)果及對相關法規(guī)要求執(zhí)行的誠信情況等。

4.2 官方控制活動開展要求

歐盟還對各監(jiān)管機構(gòu)的溝通聯(lián)系機制和工作開展要求進行規(guī)定。 如當某成員國對于同一個地區(qū)，從國家、地區(qū)或地方層面分別授予不同機構(gòu)執(zhí)行官方管控活動的責任，那么需要確保所有監(jiān)管機構(gòu)之間的高效和有效協(xié)調(diào)，以及其領土內(nèi)官方控制或其他官方活動的一致性和有效性，且應指定一個機構(gòu)負責協(xié)調(diào)與歐盟委員會和其他成員國就在每個管轄領域進行的官方控制和其他官方活動的合作和聯(lián)系。 針對具體控制活動的實施，歐盟要求主管當局確保各級控制活動的公正性、質(zhì)量和一致性；確保執(zhí)行控制活動的人員沒有利益沖突、具備開展工作的能力和經(jīng)驗，能夠進行有效的控制活動，并定期培訓；確保擁有足夠的實驗室分析、測試和診斷能力，設施設備配置和維護能夠有效支持控制活動的進行； 制定相應的法律程序，確保工作人員能夠進入經(jīng)營者的場地和獲取保存的文件，完成他們控制活動任務等。

4.3 檢測實驗室要求

為保證對企業(yè)監(jiān)管檢測的準確性、 統(tǒng)一性和公正性， 歐盟層面和各成員國層面均設有參比實驗室。 歐盟參比實驗室是指法規(guī)指定的分析實驗室， 在診斷和分析測試方面為歐盟委員會提供科學技術(shù)支持，具體包括建立測試標準、可靠的檢測方法、為成員國國家實驗室的分析人員提供培訓，以及與國家參比實驗室建立溝通交流網(wǎng)絡。 國家參比實驗室的職能在成員國國內(nèi)與歐盟參比實驗室相似。

對執(zhí)行官方控制活動過程采集的樣本進行具體檢測工作的實驗室稱為官方實驗室， 由各成員國食品安全監(jiān)管負責機構(gòu)指定， 且須符合以下條件：擁有對樣品進行分析、測試或診斷所需的專業(yè)知識、設備和基礎設施，擁有足夠數(shù)量訓練有素和經(jīng)驗豐富的工作人員， 可公正地執(zhí)行官方控制任務且執(zhí)行任務不存在任何利益沖突， 能夠及時提供分析、測試或診斷結(jié)果，能通過國家認證機構(gòu)認證。官方實驗室的具體義務包括：當控制活動樣本檢測結(jié)果顯示出危害的可能性時立即匯報給食品安全監(jiān)管負責機構(gòu)， 應歐盟參比實驗室或國家參比實驗室的要求， 參加作為官方實驗室的實驗室間比較測試或能力測試， 應主管部門的要求向公眾公布在官方控制活動中分析、 測試或診斷所用方法的名稱。為保障檢測能力，食品安全監(jiān)管負責機構(gòu)會定期對官方實驗室進行審核。

5 歐盟食品安全監(jiān)管機制對我國的啟示

全鏈條的食品安全監(jiān)管理念、 分工明確的監(jiān)管職責、 完善的法規(guī)標準體系以及詳細的執(zhí)行過程規(guī)范要求共同構(gòu)建了歐盟科學、 合理的食品安全監(jiān)管框架， 通過解讀和對比歐盟食品安全監(jiān)管機制， 對我國食品安全監(jiān)管工作可得到以下幾點啟示［49-53］。

5.1 “從農(nóng)田到餐桌”全鏈條監(jiān)管理念

目前， 我國食品相關法規(guī)標準體系部分與歐盟類似，均由基礎標準如《食品安全國家標準食品添加劑使用標準》（GB 2760—2014）、《食品安全國家標準 食品中真菌毒素限量標準》（GB 2761—2017）、《食品安全國家標準 食品中污染物限量》（GB 2762—2017） 等， 以及各類食品標準共同構(gòu)成， 但標準體系管理在全鏈條監(jiān)管理念方面稍顯不足，可能存在食品前端原料、添加劑、加工助劑標準與食品標準要求銜接不完整等現(xiàn)象， 使得標準在執(zhí)行過程中存在監(jiān)管漏洞隱患。此外，對于全鏈條監(jiān)管理念的推廣也需要加強， 以強化食品企業(yè)及上下游企業(yè)食品安全意識。

5.2 農(nóng)殘標準數(shù)據(jù)庫管理方式

近幾年， 隨著大數(shù)據(jù)等數(shù)字化技術(shù)的快速發(fā)展，各行各業(yè)都開始謀求數(shù)字化轉(zhuǎn)型。從工作效率提升和應用價值等維度衡量， 數(shù)字化比傳統(tǒng)工作方式具有明顯優(yōu)勢。 歐盟農(nóng)殘數(shù)據(jù)庫的建立和應用就是非常好的例子。農(nóng)殘項目繁多，風險程度復雜，標準情況不一，數(shù)據(jù)庫的建立可以為各相關方提供同步、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息情況，保障信息傳遞的效率和準確性，同時也便于管理。我國農(nóng)藥殘留和獸藥殘留涉及的類別和項目眾多、 標準限量情況復雜，可借鑒類似的做法，借助數(shù)據(jù)庫平臺進行數(shù)字化、信息化管理，一方面可以實現(xiàn)標準的快速、同步傳遞， 另一方面也可以避免各相關方因標準解讀分析能力差異而造成的執(zhí)行風險隱患。

5.3 加強風險預警和風險交流

隨著《食品安全法》的頒布以及食品安全監(jiān)管職責的調(diào)整、整合，以及我國食品安全監(jiān)管要求日益嚴格，我國食品安全已經(jīng)逐步提升，但仍不容樂觀。 我國食品安全監(jiān)管工作以監(jiān)管為主要模式和手段， 在風險預警和風險交流方面開展的程度和方式仍可繼續(xù)挖掘和深入。 目前各相關方可從國家官方機構(gòu)層面獲取的國內(nèi)外風險預警信息比較有限， 對于開展風險前置的前端管控和過程管控所需的信息數(shù)據(jù)支持等不夠充分， 如果能夠在食品鏈前端以及生產(chǎn)過程中對食品安全加強管控，對于從根本上提升食品安全水平是非常有效的。

另外，食品安全風險交流工作中，與消費者的交流是目前我國食品安全風險分析工作中較弱的環(huán)節(jié)， 但消費者對食品安全的認知和理解程度對于食品行業(yè)的健康發(fā)展卻是至關重要的。 鑒于過去我國發(fā)生的食品安全事件和公眾對食品安全問題的敏感性，國家可通過加強與公眾的風險交流，了解消費者的真實想法和感受， 傳遞和宣貫科學的食品安全觀念， 相信這對于加強消費者對我國食品安全的信心也是非常有幫助的。