沈曉燕，王薇

1.浙江省湖州市生態(tài)環(huán)境局德清分局；2.浙江環(huán)耀環(huán)境建設(shè)有限公司

生態(tài)保護補償機制的根本目的，是保護區(qū)域的生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧，其作為協(xié)調(diào)生態(tài)保護和建設(shè)相關(guān)方之間利益關(guān)系的一種公共制度[1]。根據(jù)保護區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本和發(fā)展機會成本等，通過綜合運用行政、市場和科技手段，推動利益各方落實生態(tài)保護權(quán)責(zé)，調(diào)動各方參與生態(tài)保護的積極性。生態(tài)保護補償機制作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，已經(jīng)成為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要路徑之一，更成為推動實現(xiàn)共同富裕偉大目標、構(gòu)建人與自然和諧共生的美麗中國的政策方向之一。

德清縣為協(xié)調(diào)西部地區(qū)的發(fā)展需求與保護要求，縮小東西部區(qū)域收入差距，自2005年率先在浙江省建立并實施縣級生態(tài)保護補償機制以來的探索過程、實施成效及經(jīng)驗啟示等，也為各地健全生態(tài)保護補償機制、推動地方實踐提供了借鑒與參考價值。

一、我國生態(tài)保護補償機制的理論研究與實踐現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)生態(tài)保護補償機制研究進展

我國有關(guān)生態(tài)保護補償工作可以追溯至20世紀80年代，相關(guān)研究也同步展開。至此研究學(xué)者圍繞生態(tài)保護補償在森林、草原、濕地、海洋、水流、耕地、生物多樣性、重點生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)要素領(lǐng)域，針對理論內(nèi)涵、參與主體、補償標準、補償方式、補償效益、配套機制和立法保障等重要問題進行了大量的深入研究并取得了豐碩的成果[2-4]。尤其是十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)的進程不斷加快，生態(tài)保護補償機制的地方實踐相繼開展，結(jié)合實踐案例的機制研究也隨之爆發(fā)。

作為一種與生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費（Payments for environmental services, PES）相似，基于“誰保護、誰受益；誰受益、誰補償”原則的環(huán)境經(jīng)濟手段，生態(tài)保護補償?shù)母拍顑?nèi)涵基本形成統(tǒng)一認識。目前，有關(guān)生態(tài)保護補償?shù)膮⑴c主體研究也向多元主體方向延伸，補償標準研究從直接成本、機會成本的彌補向生態(tài)足跡、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等方向轉(zhuǎn)變，補償方式的研究則聚焦于市場化、多元化補償體系的建立。生態(tài)保護補償?shù)目冃гu價方法研究也從定性分析趨向定量研究，研究尺度從宏觀轉(zhuǎn)向微觀[5]。由于現(xiàn)行國家層面的生態(tài)保護補償專項立法尚未出臺，有關(guān)生態(tài)保護補償立法研究多基于地方立法的實踐和對國家立法的迫切需求[6]。生態(tài)保護補償相關(guān)的研究觸角緊隨國家政策導(dǎo)向不斷延伸至更大范圍、更細領(lǐng)域。

（二）頂層設(shè)計總體框架建立過程

2005年，國務(wù)院在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中首次提出，要加快建立生態(tài)補償機制。之后黨的十八大、十九大報告均明確提出建立生態(tài)補償制度。2014年修訂的《環(huán)境保護法》中首次將生態(tài)補償制度確定為一項國家生態(tài)環(huán)境保護的基本制度。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》。2021年中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》。截至目前，國家層面上已經(jīng)形成以《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》為綱，自上而下的涵蓋水流、森林、草原、濕地、海洋、耕地等生態(tài)要素的分類補償，縱向橫向結(jié)合的綜合補償、發(fā)揮市場機制作用的多元補償體系框架。

（三）生態(tài)保護補償機制的實踐案例

國家層面上，早在2001年啟動實施了公益林森林生態(tài)效益補助項目，對主要用于發(fā)揮生態(tài)效益的公益林保護和管理提供資金支持，之后陸續(xù)開展退耕還林、水源地生態(tài)保護補償?shù)?。重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付2008-2019年累計投入資金5241億元，成為全國乃至全球最大政府生態(tài)保護補償項目[7]，對重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展機會成本和支出成本的縱向補償對、維護和提升當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生積極影響[8]。與此同時，海洋、荒漠、濕地等生態(tài)保護補償項目也相繼實施。

在國家層面指導(dǎo)下，跨省區(qū)域相繼建立流域生態(tài)保護補償制度。新安江流域浙皖兩省上下游橫向生態(tài)補償試點，是第一個跨省流域生態(tài)補償試點。在國家財政部、原環(huán)保部牽頭下，浙皖兩省于2012年正式開啟第一輪三年補償協(xié)議，補償重點為安徽省內(nèi)新安江上游區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、污染防治、生態(tài)保護建設(shè)、流域綜合治理等。新安江流域生態(tài)補償，促進了上游地區(qū)的綠色發(fā)展，保護了新安江及下游千島湖水質(zhì)[9]，其成功經(jīng)驗也被借鑒推廣至汀江—韓江流域、九洲江流域、東江流域等。

省級層面上，多省區(qū)也紛紛建立覆蓋全省的生態(tài)保護補償機制。江蘇省自2007年起逐步建立水環(huán)境區(qū)域生態(tài)補償機制[10]，激發(fā)地方治水治污動力，有效改善水環(huán)境質(zhì)量。浙江省于2005年出臺國內(nèi)首個省級層面的文件《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》[11]，建立了全省對主要水系源頭地區(qū)的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付機制[9]。2017年浙江省出臺《關(guān)于建立健全綠色發(fā)展財政獎補機制的若干意見》，整合分散的生態(tài)保護補償政策。通過實施“綠色指數(shù)”掛鉤的生態(tài)補償機制等，推進省內(nèi)各地實踐“綠水青山就是金山銀山”理念，實現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展。

地市層面上，立法實踐、制度建設(shè)與創(chuàng)新實踐也在有序推進。蘇州市于2014年率先在國內(nèi)出臺《蘇州市生態(tài)補償條例》，2019年《無錫市生態(tài)補償條例》正式施行，兩地生態(tài)補償工作全面進入依法推進階段。杭州市于2005年出臺《關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》，在補償重點領(lǐng)域、補償行政責(zé)任機制、補償產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等方面進行制度探索[12]。金華市通過在市區(qū)內(nèi)設(shè)立金磐扶貧經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，為轄區(qū)內(nèi)生態(tài)功能區(qū)磐安縣提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，進行了異地開發(fā)生態(tài)補償機制的創(chuàng)新探索。

縣級層面上，國家發(fā)改委于2019年制定實施《生態(tài)綜合補償試點方案》，在全國選擇安徽、福建、江西、海南等10個省區(qū)的50個試點縣開展生態(tài)綜合補償工作。試點地區(qū)重點圍繞森林生態(tài)效益補償和流域上下游生態(tài)補償?shù)闹贫葘嵺`、生態(tài)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展、補償工作制度化的長效保障等方面開展探索，為進一步健全國家生態(tài)保護補償機制積累寶貴的經(jīng)驗，也為各縣開展制度實踐提供了導(dǎo)向。

二、德清縣生態(tài)保護補償具體實踐

德清縣西部地區(qū)是水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)，縣級飲用水水源地對河口水庫所在地。西部地區(qū)作為全縣的生態(tài)屏障，其生態(tài)環(huán)境保護至關(guān)重要，但同時也因生態(tài)保護和飲用水源保護犧牲了一定的發(fā)展機會，其總體經(jīng)濟發(fā)展弱于縣域中東部地區(qū)。以2004年為例，西部地區(qū)的農(nóng)村居民人均收入明顯低于全縣域的整體水平，西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人均財政收入僅為全縣平均水平的三分之一。為協(xié)調(diào)東西部區(qū)域發(fā)展，調(diào)動西部地區(qū)生態(tài)保護積極性，推動西部地區(qū)樹立生態(tài)優(yōu)先觀念，走綠色發(fā)展路徑，德清縣自2004開啟了生態(tài)保護補償機制的探索完善之路。

（一）生態(tài)保護補償制度設(shè)計

為加強西部地區(qū)生態(tài)保護和飲用水源管理，2000年，德清縣提出生態(tài)保護補償這一思路，主要是通過項目建設(shè)補助的方式予以實施。2004年,德清縣委、縣政府針對西部地區(qū)生態(tài)保護補償機制的建立，開展長達一年的專題調(diào)研，提出了按照“誰受益、誰補償”和“多元籌資、定向補償”的補償原則建議。2005年，德清縣出臺《關(guān)于建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補償機制的實施意見》，對西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)項目的建設(shè)實施補償，補償范圍為縣域內(nèi)104國道以西，區(qū)域面積304平方公里。同時建立了生態(tài)補償基金，基金來源包括縣財政、全縣水資源費、對河口水庫原水水資費、土地出讓金縣得部分、排污費以及農(nóng)業(yè)發(fā)展基金。生態(tài)補償資金納入縣財政專戶管理，專項用于西部地區(qū)生態(tài)公益林補償和管護、區(qū)域內(nèi)日常生活垃圾處理等生態(tài)環(huán)保投入，以及因保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境而需要關(guān)閉或者遷出企業(yè)的補償?shù)取?/p>

（二）生態(tài)保護補償實踐完善過程

隨著飲用水源保護和生態(tài)屏障重要性的進一步顯現(xiàn)，以及在補償機制實施過程中發(fā)現(xiàn)的區(qū)域內(nèi)公益林補償?shù)臉藴蔬^低、保護積極性不高、部分來源補償資金不到位等問題，德清縣不斷進行深化和完善生態(tài)保護補償工作。2010年，德清縣將生態(tài)保護補償范圍調(diào)整擴大至縣域中部，將下渚湖濕地風(fēng)景核心區(qū)和東苕溪乾元南段飲用水源保護區(qū)也納入補償范圍內(nèi)，補償范圍擴大到316平方公里，占到縣域總面積的三分之一。生態(tài)環(huán)境補償基金資金渠道進一步擴展為9個，新增了森林植被恢復(fù)費、礦產(chǎn)資源補償費和探礦采礦權(quán)價款收益、下渚湖濕地風(fēng)景區(qū)門票收入這3個渠道。同時在對西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核中，大幅提高了生態(tài)文明建設(shè)考核占比，降低工業(yè)及招商考核比例。（見表1）

表1 德清縣生態(tài)保護補償機制出臺的部分政策文件

2013年，進一步完善政策，增加了對西部農(nóng)民的直接補助，同時建立了生態(tài)保護補償考核機制，對鎮(zhèn)（街道）實行差異化考核，生態(tài)保護型鎮(zhèn)（街道）取消了工業(yè)類考核。2015年，進一步上調(diào)生態(tài)公益林補償標準等，大幅擴大了補償資金總量。實施了保護等級系數(shù)梯度設(shè)置，體現(xiàn)“保護級數(shù)越大，但倒扣時也懲處力度越大”，同時對受償區(qū)域內(nèi)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的項目也予以補助。2021年，德清縣出臺了《進一步深化完善生態(tài)保護補償機制實施意見（試行）》，此次調(diào)整完善后，補償方式主要為鎮(zhèn)和行政村生態(tài)保護考核獎勵、生態(tài)公益林補助和生態(tài)保護項目補助。對行政村考核獎勵的內(nèi)容融入了生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算結(jié)果應(yīng)用，GEP考核占比達到75%，日常管理考核占比25%。GEP考核的引入，讓生態(tài)補償資金分配更合理、獎補更精準，并且激發(fā)了補償?shù)貐^(qū)在推進GEP和GDP協(xié)調(diào)增長的創(chuàng)新潛力[13]。

德清縣在優(yōu)化縣域縱向生態(tài)保護補償辦法的基礎(chǔ)上，通過與杭州市余杭區(qū)簽訂《東苕溪流域水環(huán)境補償機制協(xié)議》，探索建立跨行政區(qū)域的橫向補償機制，設(shè)立了每年1500萬元的跨行政區(qū)域生態(tài)保護補償金，主要用于鎮(zhèn)（街道）所涉區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護，支持壯大村級集體經(jīng)濟。2020年，與余杭區(qū)建立了浙江省首個一般污泥處置跨界生態(tài)補償。

（三）德清縣生態(tài)保護補償實踐成效

德清縣生態(tài)保護補償制度，已逐步建立起涵蓋水源地保護、生態(tài)公益林、污泥處置等領(lǐng)域的縱向生態(tài)補償和跨行政區(qū)流域橫向的生態(tài)保護補償體系。至2021年底，已累計投入生態(tài)保護補償資金約6億元。在補償資金支持下，西部地區(qū)進行了工業(yè)企業(yè)外遷，停止西部地區(qū)工業(yè)土地審批，搬遷企業(yè)在稅收歸屬上仍然從屬于搬遷前的所在地的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)。開展了筍廠、竹拉絲廠整治工作，關(guān)閉了筍廠85家，竹拉絲廠44家，消除了對河口水庫飲用水水源地周邊的污染隱患。通過項目補助，西部地區(qū)農(nóng)村生活污水因地制宜建立起污水處理設(shè)施，垃圾實行一體化收集處理。西部地區(qū)還實施了農(nóng)村環(huán)境連片綜合整治，同時結(jié)合“五水共治”“和美家園”等建設(shè)，高標準建設(shè)新時代美麗鄉(xiāng)村。整治后，對河口水庫水質(zhì)常年穩(wěn)定保持II類水質(zhì)標準。

下渚湖濕地風(fēng)景核心區(qū)和東苕溪乾元南段飲用水源保護區(qū)被納入補償范圍之后，德清縣開展了下渚湖街道和乾元鎮(zhèn)的整治工作，關(guān)停了1062家豬場、削減生豬總存欄27.3萬頭，累計拆除了53個涉礦碼頭和14個非涉礦碼頭，完成了龜鱉清零工作，實施了漁業(yè)養(yǎng)殖尾水治理，生態(tài)安全得到有效保障。近年來，下渚湖水質(zhì)穩(wěn)定保持在III類。

生態(tài)保護補償機制，有效地協(xié)調(diào)了各方的利益，提升了全縣生態(tài)文明建設(shè)水平。

2014年，德清縣被命名為國家生態(tài)縣，2019年德清縣被評為第三批國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣。生態(tài)保護補償，對生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引導(dǎo)推動了新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，得到良好保護的莫干山與下渚湖成為美麗經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)優(yōu)勢。2007年，隨著德清縣首家“洋家樂”——“裸心鄉(xiāng)”落戶莫干山鎮(zhèn)，莫干山鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品成為核心競爭力，逐步形成了以“洋家樂”為品牌的高端民宿產(chǎn)業(yè)，發(fā)展出國際化高端生態(tài)休閑度假新業(yè)態(tài)。莫干山鎮(zhèn)利用生態(tài)優(yōu)勢發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的探索成效，也成為“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化的經(jīng)典案例。莫干山入列《紐約時報》評選的全球最值得一去的、一生一定要去的45個旅行目的地之一，德清縣入選“世界十大鄉(xiāng)村度假勝地”。2021年，德清縣鄉(xiāng)村旅游接待游客達到1032.5萬人次，實現(xiàn)營收39.4億元。

三、德清縣生態(tài)保護補償?shù)慕?jīng)驗啟示

（一）生態(tài)保護補償制度必須持續(xù)探索完善補償標準與補償方式

德清縣生態(tài)保護補償制度體系歷經(jīng)多輪調(diào)整，其背后在于政策施行中對所遇問題的反饋優(yōu)化。以生態(tài)公益林為例，2005年，德清縣即對沒有上級補助的實行4元/畝的一般生態(tài)公益林補償，至2009年，全縣重點生態(tài)公益林和一般生態(tài)公益林補償標準分別為17元/畝、4元/畝。林農(nóng)實際每年能夠拿到的公益林補償資金僅有幾十元至幾百元，保護積極性不高，甚至因為種植高山茶效益更好，出現(xiàn)毀林種茶現(xiàn)象。經(jīng)2015年和2021年調(diào)整后，依據(jù)生態(tài)區(qū)位，將標準提高至40-180元的多檔標準，其中水源地一級保護區(qū)內(nèi)公益林執(zhí)行180元/畝/年補助標準，二級保護區(qū)、準保護區(qū)及其他區(qū)域等相應(yīng)遞減。德清生態(tài)保護補償機制的完善，一方面在竭力避免“一刀切”“低補償”現(xiàn)象，積極考慮受償方的保護需求成本，不斷提高補償標準。另一方面逐步明確補償重點，建立與生態(tài)保護補償機制相協(xié)調(diào)的考核制度，加強受償?shù)貐^(qū)生態(tài)環(huán)境保護。

（二）生態(tài)保護補償制度必須激發(fā)受償?shù)貐^(qū)綠色發(fā)展的內(nèi)生動力

德清縣生態(tài)保護補償機制，通過取消受償?shù)貐^(qū)的工業(yè)考核、支持發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的項目補助、引入GEP考核等方式，從前期守護水源地水質(zhì)的“輸血式”補償逐步演變到后期打通綠色轉(zhuǎn)化通道的“造血式”補償，推動了受償區(qū)從單純、一味地追求GDP的藩籬中跳離出來，進而轉(zhuǎn)向人與自然和諧的綜合性發(fā)展軌道上來，積極打通“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的有效路徑。2020年，莫干山鎮(zhèn)農(nóng)村居民人均可支配收入提高至3.9萬元，與全縣農(nóng)村居民人均可支配收入3.8萬元持平?！吧鷳B(tài)經(jīng)濟化”的補償路徑，促進形成了“經(jīng)濟-社會-生態(tài)”協(xié)調(diào)發(fā)展圈的良性循環(huán)，提升了受償?shù)貐^(qū)居民收入，縮小了與東部地區(qū)的差距。

（三）生態(tài)保護補償制度必須與時俱進地加強科技支撐提高科學(xué)性

生態(tài)產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品，難以通過市場機制反映內(nèi)在價值，潔凈水源、清新空氣等生態(tài)產(chǎn)品所提供的物質(zhì)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，往往缺乏價值核算體系，大多憑借經(jīng)驗、類比等制定補償標準與分配原則，導(dǎo)致出現(xiàn)補償資金過高或過低現(xiàn)象。德清縣在結(jié)合生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和數(shù)字化改革實踐中，基于對全縣域網(wǎng)格化的GEP核算，逐步建立全縣域生態(tài)價值的評估、監(jiān)測與管理體系。通過對受償區(qū)域年度GEP核算值、生態(tài)保護紅線區(qū)GEP貢獻占比等相應(yīng)生態(tài)績效指標的計算，從而實現(xiàn)更加科學(xué)合理的分配補償資金。當(dāng)前，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制與數(shù)字化改革縱深推進，生態(tài)保護補償制度的實踐，需要不斷吸收改革創(chuàng)新成果，建立更為完善、更加科學(xué)的制度體系。

四、結(jié)語

德清縣建立的生態(tài)保護補償制度，對改善生態(tài)重要區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、引導(dǎo)地區(qū)的綠色發(fā)展起到了重要作用，其多年的探索完善也為全國縣級層面的生態(tài)補償實踐積累了經(jīng)驗。未來隨著生態(tài)保護補償頂層設(shè)計體系的健全和科技創(chuàng)新的不斷進步，在高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的目標引領(lǐng)與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制實踐帶動下，德清縣的生態(tài)保護補償機制實踐也將持續(xù)完善，趨向構(gòu)建人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)保護與綠色發(fā)展互促共進的綜合補償體系。