管靖

（廣州地鐵設(shè)計研究院股份有限公司，廣東 廣州 510000）

0 引言

近年來，在中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及都市圈一體化發(fā)展的要求下，加快發(fā)展市域（郊）鐵路的呼聲越來越高，旨在構(gòu)建都市圈公共交通體系的基本骨架，國家及地方先后出臺了多個促進市域（郊）鐵路發(fā)展的政策及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。實際上，目前市域（郊）鐵路的定義內(nèi)涵尚存在爭議，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，且運營效果不佳。本文通過解讀有關(guān)政策及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，梳理市域（郊）鐵路的功能定位及定義，分析市域（郊）鐵路的建設(shè)必要性，結(jié)合有關(guān)城市經(jīng)驗，總結(jié)新建市域（郊）鐵路的報建路徑。

1 市域（郊）鐵路的概念

關(guān)于市域（郊）鐵路的概念，國家有關(guān)政策文件、地方及有關(guān)團體發(fā)布的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范均有所提及。

1.1 《市域（郊）鐵路設(shè)計規(guī)范》（TB 10624—2020）

該規(guī)范定義市域（郊）鐵路是城市綜合交通體系的重要組成，具備公交化運營、運量大及快速便捷的特點，服務(wù)范圍為都市圈中心城市區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團或各城鎮(zhèn)組團之間提供快速聯(lián)系。市域（郊）鐵路應(yīng)具備通勤客流、方便快捷的功能定位，且滿足1h 的時空目標(biāo)需求。

1.2 《關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173 號）

該文件定義市域（郊）鐵路具備通勤化、速度快、運量大的功能定位，服務(wù)范圍為城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團或各城鎮(zhèn)組團之間提供快速聯(lián)系。市域（郊）鐵路主要布局在都市圈中心城市，重點滿足1h通勤圈快速通達(dá)的出行需求。

1.3 《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見的通知》（國辦函〔2020〕116 號）

該文件定義市域（郊）鐵路具備快速度、大運量、公交化運輸服務(wù)的功能定位，服務(wù)范圍為城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團之間提供快速聯(lián)系。布局市域（郊）鐵路的中心城市具備經(jīng)濟發(fā)達(dá)、人口密集的特征，聯(lián)通城區(qū)與郊區(qū)及周邊城鎮(zhèn)組團，運營組織方案一般采用靈活編組，列車間隔時間短、開行密度大，重點滿足1h 通勤圈快速通達(dá)的出行需求。

從以上設(shè)計規(guī)范及政策文件對市域（郊）鐵路的定義及功能定位來看，正確解讀市域（郊）鐵路的核心是對市域軌道交通需求有時間和空間上的清晰認(rèn)識，空間上是連接城市中心區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團，時間上是實現(xiàn)公交化運營且滿足1h 的時空目標(biāo)要求。

實際上，在市域?qū)用娴能壍澜煌ㄟ€有其他提法，如市域軌道交通快線（簡稱“軌道快線”），市域（郊）鐵路和軌道快線在服務(wù)范圍、功能特征等方面具備一致性，但兩者的定義及功能定位尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。國家發(fā)展改革委和國家鐵路局在發(fā)布的有關(guān)文件及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中多用市域（郊）鐵路這一概念，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部系統(tǒng)則多用軌道快線的表述。116 號文指出，對符合市域（郊）鐵路功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等，統(tǒng)籌納入市域（郊）鐵路規(guī)劃管理。市域（郊）鐵路如圖1所示。

圖1 市域（郊）鐵路

2 市域（郊）鐵路建設(shè)的必要性

2.1 促進國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要

現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路是城鎮(zhèn)化發(fā)展，而推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)是城市群，通過加強中心城市輻射帶動功能，使得城市群各城市間、各組團間的聯(lián)系更加密切。

從功能定位、服務(wù)屬性及技術(shù)特性等方面看，城市軌道交通與城際鐵路均難以滿足中心城市與周邊城鎮(zhèn)組團的快速聯(lián)系，具備公交化運營、運量大、速度快等特征的市域（郊）鐵路可以有效引導(dǎo)和支撐城市發(fā)展。

2.2 適應(yīng)城市空間結(jié)構(gòu)演變，推動同城化快速通達(dá)的需要

我國正從工業(yè)化向后工業(yè)化社會過渡，結(jié)合典型大城市發(fā)展特征，城市空間結(jié)構(gòu)正由單中心向多中心方向演化。市域（郊）鐵路服務(wù)客流具有同城、通勤的特征，具備便捷乘客出行、旅行時間短的競爭優(yōu)勢。國外的經(jīng)驗也表明，主城和衛(wèi)星城之間“1h 通達(dá)時間”具有較強的吸引力和競爭力。城市空間結(jié)構(gòu)演化示意圖如圖2所示。

圖2 城市空間結(jié)構(gòu)演化示意圖

2.3 貫徹國家及地方政策的需要

《交通強國建設(shè)綱要》提出培育充滿活力的市域（郊）鐵路市場；《關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173 號）提出至2020年相關(guān)大城市基本形成市域（郊）鐵路骨干線網(wǎng)，構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1h 通勤圈；《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃[2019]328 號）提出推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”，將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統(tǒng)。

3 市域（郊）鐵路的報建路徑

通過調(diào)研南京、廣州、無錫、蘇州、溫州等城市新建市域（郊）鐵路報批案例，結(jié)合相關(guān)政策文件要求，新建市域（郊）鐵路的審批方式主要包括四類：

一是納入城際網(wǎng)規(guī)劃進行審批。將線路納入城際近期建設(shè)項目庫，由國家發(fā)展和改革委員會批復(fù)后，省發(fā)展和改革委員會依據(jù)批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃進行工程可行性研究審批。例如，南京部分市域線納入江蘇省沿江城市群城際軌道網(wǎng)進行批復(fù)。

二是納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃。由市發(fā)展和改革委員會上報省發(fā)展和改革委員會城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃；省發(fā)展和改革委員會聯(lián)合省住建廳、自然資源廳組織初審和會簽后，上報國家發(fā)展和改革委員會；并由國家發(fā)展和改革委員會組織建設(shè)規(guī)劃評審，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會簽后進行審批。例如，蘇州S1線納入蘇州城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃進行批復(fù)。

三是單獨編制市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃。由市發(fā)展和改革委員會上報省發(fā)展和改革委員會市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃；省發(fā)展和改革委員會組織初審后，上報國家發(fā)展和改革委員會；國家發(fā)展和改革委員會組織建設(shè)規(guī)劃評審后進行批復(fù)；省發(fā)展和改革委員會依據(jù)批復(fù)后的建設(shè)規(guī)劃進行項目工程可行性研究審批。目前，僅溫州的市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃獲得批復(fù)。

四是納入國家級規(guī)劃。將項目納入國家級規(guī)劃，由國家相關(guān)部門發(fā)布后，組織編制項目建議書或可研；由省發(fā)展和改革委員會依據(jù)發(fā)布的規(guī)劃組織評審并批復(fù)。例如，《長江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》將多條市域（郊）鐵路納入近期建設(shè)項目庫。

新建市域（郊）軌道交通的報批可總結(jié)為以下三個階段工作：

第一階段：地方（省/市）編制相關(guān)上位規(guī)劃。

第二階段：地方編制建設(shè)規(guī)劃上報國務(wù)院相關(guān)部門審批。據(jù)統(tǒng)計，建設(shè)規(guī)劃報批包括納入國家級相關(guān)規(guī)劃、納入省級城際鐵路規(guī)劃、納入市級城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃、單獨編制市級市域鐵路或軌道交通建設(shè)規(guī)劃等四種類型。

第三階段：由省級發(fā)展和改革委員會委依據(jù)國家的批復(fù)進行工可立項審批。

新建市（域）郊軌道交通審批路徑示意圖，如圖3所示。

圖3 新建市（域）郊軌道交通審批路徑示意圖

4 結(jié)語

市域（郊）鐵路可以有效支撐大規(guī)模城市空間的擴展，快速銜接城市中心區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團，實現(xiàn)公交化運營及1h 的時空目標(biāo)要求。從歷年國家及地方發(fā)布的政策文件看，市域（郊）鐵路將逐漸成為軌道項目建設(shè)的重點和熱點。從項目報建路徑看，不宜單獨進行市域（郊）鐵路規(guī)劃，應(yīng)從多網(wǎng)融合角度構(gòu)建市域（郊）鐵路層次及進行項目選擇。各地應(yīng)重點關(guān)注國家或省級層面編制的相關(guān)規(guī)劃，在無相關(guān)規(guī)劃時機的情況下，可通過納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃進行報批。