何明祥 楊旭 李冠

引言

隨著新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)以其跨國(guó)性和超領(lǐng)土性的虛擬存在，已成為社會(huì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)、文化和政治的新場(chǎng)域。與此同時(shí)，各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題也不斷凸顯，如我國(guó)重要行業(yè)持續(xù)遭到惡意攻擊，核心聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)泄露隱患。此外，勒索病毒的技術(shù)手段不斷升級(jí)，嚴(yán)重威脅了我國(guó)工業(yè)控制系統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)側(cè)安全。在復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)之下，我國(guó)為增強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)防范能力，將網(wǎng)絡(luò)空間安全治理上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，并在遵循規(guī)制與發(fā)展并重的前提下，進(jìn)行了一系列政策布局，開(kāi)啟了我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全大合規(guī)時(shí)代。

我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間安全政策涉及的領(lǐng)域廣、部門(mén)多、數(shù)據(jù)繁雜，相關(guān)政策文本需要理清脈絡(luò)和細(xì)粒度分析。本文收集1994 年至2021 年公布的800 余篇網(wǎng)絡(luò)空間安全相關(guān)政策文本，對(duì)重復(fù)、已失效、相關(guān)度不高和帶有明顯上下行文標(biāo)志的數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行清洗，篩選出71 篇網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本作為數(shù)據(jù)樣本集，提出并構(gòu)建政策工具、網(wǎng)絡(luò)體系、時(shí)間三維分析框架，探究我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全政策體系，綜合分析我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策的政策工具使用結(jié)構(gòu)與作用領(lǐng)域，揭示我國(guó)在政策工具選擇中存在的問(wèn)題，為大合規(guī)背景下我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策工具的選擇提供參考。

1 網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本分析框架

本文參考A.Hall 提出的多維度分析方法[1]，結(jié)合政策工具使用結(jié)構(gòu)、政策實(shí)際作用領(lǐng)域和時(shí)間要素，構(gòu)建了基于政策工具、網(wǎng)絡(luò)體系、時(shí)間的網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本三維分析框架。如圖1 所示，X 維度（政策工具維度）是三維框架的主軸，表示不同政策工具分類(lèi)；Y 維度（網(wǎng)絡(luò)體系維度）表示不同的政策作用領(lǐng)域；Z維度（時(shí)間維度），表示不同的政策時(shí)間階段。編碼與映射后，每一項(xiàng)代碼對(duì)應(yīng)唯一的X 維度、Y維度和Z維度要素。下文對(duì)框架進(jìn)行詳細(xì)闡述。

圖1 網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本三維分析框架

1.1 X維度：政策工具

國(guó)外學(xué)者依據(jù)不同分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，提出多種政策工具分類(lèi)框架。C.Hood 和H.Marrgetts 依據(jù)政策工具所需基礎(chǔ)資源的不同提出了“NATO”框架[2]，將政策工具分為信息需求型、權(quán)威需求型、財(cái)富需求型和組織需求型。A.Schneider和H.Ingram 對(duì)政策實(shí)施對(duì)象的行為動(dòng)機(jī)做出了多種不同假設(shè)，將政策工具分為學(xué)習(xí)型、命令型、建設(shè)型、勸說(shuō)型和鼓勵(lì)型[3]。根據(jù)政策工具實(shí)際作用領(lǐng)域的不同，Rothwell 構(gòu)建了供給側(cè)、需求側(cè)與環(huán)境側(cè)的政策工具分類(lèi)框架[4]。Howlett 和Ramesh 根據(jù)權(quán)利介入公共領(lǐng)域的具體程度，把政策工具分為自愿執(zhí)行型、混合執(zhí)行型和強(qiáng)制執(zhí)行型[5]。Vedung 根據(jù)政策作用的不同手段，將政策工具分為了信息型、經(jīng)濟(jì)型和管制型三類(lèi)[6]。以上具有代表性的分類(lèi)框架為后續(xù)研究提供了基礎(chǔ)，被研究者廣泛應(yīng)用于檔案事業(yè)發(fā)展政策[7]、醫(yī)療衛(wèi)生政策[8]、人才評(píng)價(jià)政策[9]、旅游產(chǎn)業(yè)政策[10]、金融政策[11]、科學(xué)研究政策[12]的政策工具分析。

針對(duì)實(shí)際分析中存在分類(lèi)不夠細(xì)粒度，導(dǎo)致分析不夠深入的問(wèn)題，本文在R.Rothwell的框架基礎(chǔ)上，充分結(jié)合政策實(shí)際作用領(lǐng)域與時(shí)間階段特點(diǎn)分析我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的政策工具使用結(jié)構(gòu)與應(yīng)用領(lǐng)域，為本文的主軸編碼提供了依據(jù)。其中，供給側(cè)政策工具是指政府從人力資源、信息技術(shù)、財(cái)政等方面提供支持；需求側(cè)是指政府通過(guò)服務(wù)外包、公共服務(wù)等手段達(dá)到刺激需求的目的；環(huán)境側(cè)是指政府對(duì)政策環(huán)境的營(yíng)造。如圖2 所示，供給側(cè)政策工具對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理具有推動(dòng)作用，需求側(cè)政策工具對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理具有帶動(dòng)作用，環(huán)境側(cè)政策工具對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理具有影響作用。

圖2 政策工具與網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的關(guān)系圖

1.2 Y維度：網(wǎng)絡(luò)體系

如今，網(wǎng)絡(luò)空間已成為繼海洋、陸地、天空、太空之后的“第五空間”[13]。隨著信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展與深度運(yùn)用，人與人、城市與城市的交流將跳出“空間”和“地理”的束縛[14]。如圖3 所示，現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)體系包括物理因子、環(huán)境因子與主體因子。物理因子是指支持現(xiàn)代信息技術(shù)的所有軟硬件設(shè)施與信息化技術(shù)。環(huán)境因子包括社會(huì)環(huán)境與信息資源環(huán)境。主體因子由三個(gè)部分組成：第一部分是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)主體，由網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用服務(wù)商、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商等負(fù)責(zé)維持網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維的主體組成；第二部分是網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建主體，由網(wǎng)絡(luò)技術(shù)設(shè)備制造商、提供商以及信息系統(tǒng)的集成商等主體組成；第三部分是網(wǎng)絡(luò)信息主體，由網(wǎng)絡(luò)體系中產(chǎn)出、傳播、消費(fèi)、分解信息資源的個(gè)體或組織單位組成[15]。

圖3 現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)體系結(jié)構(gòu)圖

任何信息主體與環(huán)境資源都離不開(kāi)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)體系中的軟硬件設(shè)施與信息化技術(shù)，物理因子為主體因子和環(huán)境因子提供了物理支持。主體因子與環(huán)境因子之間相互影響，網(wǎng)絡(luò)主體可以改變信息資源環(huán)境與社會(huì)環(huán)境，環(huán)境因子也可以對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體的行為產(chǎn)生限制與約束。

1.3 Z維度：時(shí)間

時(shí)間要素是政策文本的重要部分，表示政策文本的發(fā)布時(shí)間，將時(shí)間要素納入分析過(guò)程對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本研究有著重要意義。王聰以重要政策文本的頒布和相關(guān)戰(zhàn)略部署為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全政策時(shí)間發(fā)展過(guò)程進(jìn)行劃分[16]。本文以此作為參考，結(jié)合我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本的定性分析，將我國(guó)1994年至2021 年的網(wǎng)絡(luò)空間安全政策的發(fā)展過(guò)程進(jìn)行了初步劃分，為三維分析框架提供時(shí)間維度，具體如圖4 所示。圖中的五個(gè)階段相互聯(lián)系，前一個(gè)階段是后一個(gè)階段的基礎(chǔ)和保障，后一個(gè)階段是前一個(gè)階段的發(fā)展和延續(xù)，它們共同促進(jìn)了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全政策不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

圖4 我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策時(shí)間階段對(duì)照?qǐng)D

2 網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本分析

本文對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本的分析路徑如圖5 所示。通過(guò)專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)檢索與Scrapy 網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)進(jìn)行相關(guān)政策文本收集，構(gòu)建原始政策文本數(shù)據(jù)集。對(duì)數(shù)據(jù)集進(jìn)行數(shù)據(jù)合并和去重，確保數(shù)據(jù)樣本的完整性和唯一性。制定網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本選取標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)原始政策文本數(shù)據(jù)集進(jìn)行篩選，得到我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本數(shù)據(jù)集。選取自下而上編碼方法并進(jìn)行文本編碼，通過(guò)編碼映射與網(wǎng)絡(luò)體系維度、時(shí)間維度構(gòu)建聯(lián)系，運(yùn)用三維分析框架治理的情況，給出政策建議。

圖5 網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本分析路徑圖

2.1 政策文本收集與數(shù)據(jù)預(yù)處理

本文數(shù)據(jù)收集時(shí)間為1994 年1 月1 日-2021年8 月31 日。政策文本收集范圍為：國(guó)家機(jī)關(guān)以提升網(wǎng)絡(luò)空間安全治理能力為目標(biāo)，制定發(fā)布的政策法規(guī)。本文的數(shù)據(jù)來(lái)源有兩個(gè)：一是在北大法律信息網(wǎng)專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)中以“信息安全OR 網(wǎng)絡(luò)OR 網(wǎng)絡(luò)安全OR 數(shù)據(jù)OR 計(jì)算機(jī)OR 互聯(lián)網(wǎng)”為檢索式進(jìn)行檢索；二是使用Scrapy 爬蟲(chóng)框架在國(guó)家工業(yè)和信息化部、全國(guó)信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)等國(guó)務(wù)院部門(mén)的官方網(wǎng)站進(jìn)行數(shù)據(jù)爬取。共收集相關(guān)政策文本823 篇。

由于專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)檢索與網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)得到的政策文本數(shù)據(jù)存在大量重復(fù)，本文首先將收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行合并和去重，確保數(shù)據(jù)的完整性與唯一性。然后剔除其中的無(wú)價(jià)值數(shù)據(jù)樣本，本文的剔除標(biāo)準(zhǔn)包括：刪除已修訂、已失效的政策文本和發(fā)布部門(mén)已撤銷(xiāo)或變更的政策文本；刪除主題內(nèi)容相關(guān)度不高的政策文本；刪除帶有明顯上行文、下行文標(biāo)志的政策文本。

本文最終選取71 份政策文本構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)空間安全文本數(shù)據(jù)集。包含的政策效力級(jí)別有法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和部門(mén)規(guī)范性文件。網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本匯總?cè)绫? 所示，限于篇幅只列舉部分內(nèi)容。

表1 網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本匯總表(部分)

2.2 政策文本編碼與映射

2.2.1 網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本編碼

編碼是一個(gè)對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行概念化抽取與群組命名的過(guò)程[17]，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政策工具的合理描述，有助于研究者合理運(yùn)用政策工具及其相關(guān)理論和技術(shù)，深入揭示政策工具選擇在使用結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)。編碼方法需要適應(yīng)目標(biāo)文本的特征，確保編碼可以有效描述政策文本中的政策工具，因此，選擇合適的編碼方法對(duì)政策工具的描述效果和后續(xù)分析具有十分重要的意義。

政策工具編碼方法主要分為自上而下和自下而上兩種方法。自上而下的編碼方法主要依據(jù)已有標(biāo)準(zhǔn)對(duì)目標(biāo)文本進(jìn)行編碼，適用于已有分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域。自下而上的編碼方法基于扎根理論，從政策文本的詞句表達(dá)中抽取細(xì)粒度的政策工具對(duì)象，進(jìn)而提煉粗粒度的一級(jí)代碼，從而保證編碼的一致性和政策工具描述的全面性、精準(zhǔn)性[18]，適用于還沒(méi)有分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域。

采用自下而上的編碼方法主要包括以下三個(gè)步驟：

（1）開(kāi)放編碼

開(kāi)放編碼是分析、檢視數(shù)據(jù)樣本，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行概念化的歸納、比較的過(guò)程。通過(guò)開(kāi)放編碼，從目標(biāo)文本中發(fā)現(xiàn)概念類(lèi)屬并確定其屬性和維度，實(shí)現(xiàn)對(duì)研究對(duì)象的重組命名和類(lèi)屬化。開(kāi)放編碼的過(guò)程類(lèi)似于一個(gè)漏斗，由一個(gè)較為寬廣的概念范疇逐漸縮小和集中，直到編碼呈現(xiàn)飽和狀態(tài)。在開(kāi)放編碼的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的新概念，這要求研究者需要對(duì)相似的概念進(jìn)行合并群組，進(jìn)而成為類(lèi)屬 (categories)。

（2）主軸編碼

主軸編碼是一個(gè)通過(guò)不斷比較并且將相似編碼重組在一起的過(guò)程，其主要任務(wù)是選擇和構(gòu)建主要類(lèi)目的內(nèi)容，并將主要概念類(lèi)屬與次要概念類(lèi)屬連接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)重組。主軸編碼主要包括四個(gè)步驟：尋找主要概念類(lèi)屬與次級(jí)概念類(lèi)屬間的假設(shè)性關(guān)系、驗(yàn)證假設(shè)性關(guān)系、定位概念類(lèi)屬和驗(yàn)證概念類(lèi)屬。通過(guò)反復(fù)推導(dǎo)和歸納整理，得到符合研究目標(biāo)的相關(guān)概念類(lèi)屬。

（3）選擇性編碼

這一階段的主要工作是通過(guò)整合與凝練,從所有命名概念類(lèi)屬中歸納出一個(gè)“核心類(lèi)屬”(core category)。核心類(lèi)屬是綜合所有分析結(jié)果后得到的關(guān)鍵詞，其所包含的關(guān)鍵詞要能夠說(shuō)明整個(gè)研究的內(nèi)涵，即使后期過(guò)程中出現(xiàn)條件改變導(dǎo)致其所呈現(xiàn)現(xiàn)象發(fā)生改變的情況，“核心類(lèi)屬”仍具備解釋效力。

目前，學(xué)術(shù)界和政策制定部門(mén)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全的內(nèi)涵沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)，我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間安全領(lǐng)域的治理也沒(méi)有形成相對(duì)明確的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。基于上述分析，本文選擇自下而上的編碼方法，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本數(shù)據(jù)集中的有效數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行編碼表述。通過(guò)開(kāi)放編碼、主軸編碼和選擇性編碼，從我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本中提取出政策工具代碼，并歸納出二級(jí)代碼，實(shí)現(xiàn)從細(xì)粒度到粗粒度的數(shù)據(jù)描述，并進(jìn)行編碼信度檢驗(yàn)，為后續(xù)主軸分析和交叉分析提供支持。

首先，對(duì)篩選出的71 篇網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本進(jìn)行開(kāi)放編碼。對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本數(shù)據(jù)集中的有效數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行精讀，提取能夠涵蓋政策文本內(nèi)容的關(guān)鍵詞句。

其次，以政策工具維度為主軸進(jìn)行主軸編碼，編碼結(jié)果示例如表2 所示。本文按照“政策編號(hào)-篇章序號(hào)-條款序號(hào)”的方式對(duì)目標(biāo)文本逐條編碼，如表2 中“1-1-4”表示第1 份政策文本中第1 章節(jié)的第4 個(gè)條款。對(duì)于沒(méi)有“篇章編號(hào)”的政策文本，采取“政策編號(hào)-條款序號(hào)”的方式進(jìn)行編碼，如表2 中“27-1”表示第27份政策文本的第1 個(gè)條款。此外，存在某條政策條款可能同時(shí)運(yùn)用了多種（兩種及以上）政策工具的情況，本文在代碼后添加“*”標(biāo)識(shí)進(jìn)行區(qū)分。

表2 編碼結(jié)果示例表

去除與我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全無(wú)關(guān)政策條款，得到541 條政策條款，如表3 所示。

表3 政策工具分析表

再次，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本進(jìn)行選擇性編碼。依據(jù)自下而上的編碼方法，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本數(shù)據(jù)集中的數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行歸納收斂，獲得3 個(gè)一級(jí)代碼（政策工具分類(lèi)代碼）、15 個(gè)二級(jí)代碼（政策工具代碼），如表4 所示。其中，供給側(cè)有4 個(gè)二級(jí)代碼，環(huán)境側(cè)有7 個(gè)二級(jí)代碼，需求側(cè)有4 個(gè)二級(jí)代碼。

表4 網(wǎng)絡(luò)空間安全政策工具代碼表

最后，為確保信度，本文使用Holsti 提出的信度檢測(cè)方法對(duì)編碼結(jié)果進(jìn)行編碼信度檢驗(yàn)[19]，如公式（1）所示。

C.R.=2M/(N1+N2) （1）

公式（1）中，M為兩位評(píng)委達(dá)成一致的編碼決策數(shù)，N1和N2分別為兩位評(píng)委的編碼決策數(shù)。

從已有政策工具編碼中隨機(jī)選取政策工具編碼，隨機(jī)選取樣本數(shù)量占已編碼樣本數(shù)量的70%以上，設(shè)定目標(biāo)閾值為0.92，進(jìn)行信度檢測(cè)。經(jīng)過(guò)實(shí)驗(yàn)證明，所有抽樣編碼單位的Holsti 信度均達(dá)到或超過(guò)目標(biāo)閾值，本次編碼信度合格。

2.2.2 網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本映射

基于上述構(gòu)建的政策工具、網(wǎng)絡(luò)體系、時(shí)間三維政策文本分析框架，通過(guò)編碼映射將政策工具維度的代碼與時(shí)間維度和網(wǎng)絡(luò)體系維度相關(guān)聯(lián)，如圖6 所示。例如，人力資源在政策工具維度中對(duì)應(yīng)供給側(cè)，在網(wǎng)絡(luò)體系維度中對(duì)應(yīng)主體因子。此外，由于時(shí)間維度的特殊性，不同類(lèi)型政策工具可以分布在時(shí)間維度的各個(gè)階段。

圖6 網(wǎng)絡(luò)空間安全政策工具在三維分析框架中的分布

2.3 基于三維框架的政策文本量化分析

根據(jù)本文提出的三維分析框架，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策文本內(nèi)容單元進(jìn)行三維分布統(tǒng)計(jì)，表中每個(gè)數(shù)字代表一個(gè)頻次，形成網(wǎng)絡(luò)空間安全政策三維交叉統(tǒng)計(jì)表，如表5 所示。其中，每一個(gè)統(tǒng)計(jì)單元中的數(shù)字表示符合條件的政策條款代碼個(gè)數(shù)。

此外，表5 引入政策工具應(yīng)用比例和政策聚焦程度以表現(xiàn)政策工具使用情況和網(wǎng)絡(luò)體系因子關(guān)注情況。其中，政策工具應(yīng)用比例是指該工具占全部工具的比例，政策聚焦程度是指某領(lǐng)域工作在全部工作中受關(guān)注程度，兩者的單位均為百分比。如表5 中的11(8.46%)表示符合條件的政策文本代碼個(gè)數(shù)為11 個(gè)，其階段政策應(yīng)用比例為8.46%。

從表5 可以看出，網(wǎng)絡(luò)空間安全政策工具在應(yīng)用上兼顧了三種類(lèi)型的政策工具，政策工具內(nèi)容覆蓋到環(huán)境因子、主體因子、物理因子三個(gè)方面，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。

表5 X-Y-Z 三維交叉統(tǒng)計(jì)表

2.3.1 主軸（X軸）分析

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策使用的不同類(lèi)型政策工具詳細(xì)占比如圖7 所示。本文依據(jù)圖7 的數(shù)據(jù)，首先對(duì)主軸（政策工具維度）進(jìn)行整體分析，然后對(duì)供給側(cè)政策工具、環(huán)境側(cè)政策工具、需求側(cè)政策工具的應(yīng)用比例進(jìn)行分類(lèi)分析。

圖7 網(wǎng)絡(luò)空間安全政策工具應(yīng)用比例圖

（1）整體分析

從我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策對(duì)不同類(lèi)型政策工具的整體使用情況來(lái)看，供給側(cè)占比16.67%，環(huán)境側(cè)占比76.11%，需求側(cè)占比7.22%，說(shuō)明相關(guān)政策對(duì)供給側(cè)、環(huán)境側(cè)、需求側(cè)三種類(lèi)型政策工具均有占比，基本做到了綜合使用，但其各政策工具的使用比例仍存在一定差距，由此反映出政策制定主體對(duì)工具箱中的政策工具使用存在一定偏向性，更傾向于使用環(huán)境側(cè)政策工具對(duì)政策環(huán)境的調(diào)節(jié)、管理推動(dòng)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理。環(huán)境側(cè)政策工具的大量使用為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策體系的構(gòu)建營(yíng)造了良好的政策環(huán)境，對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的整體布局的確提供了重要支持。但供給側(cè)和需求側(cè)政策工具使用較少，表明我國(guó)政策制定主體在一定程度上忽視了需求側(cè)與供給側(cè)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全的帶動(dòng)和推動(dòng)作用，對(duì)需求側(cè)、供給側(cè)改革缺乏關(guān)注。因此，網(wǎng)絡(luò)空間政策在整體布局上存在政策工具使用結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。我國(guó)正處于安全合規(guī)管理體系建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，環(huán)境側(cè)政策工具的使用在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)仍然可能占據(jù)主要地位，但是供給側(cè)和需求側(cè)政策工具的合理使用對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理也具有一定的帶動(dòng)和拉動(dòng)作用。因此，本文建議優(yōu)化政策工具使用結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)各類(lèi)政策工具的組合使用。

（2）分類(lèi)分析

從供給側(cè)來(lái)看，人力資源(7.96%)占比最高，占供給側(cè)工具的47.78%，說(shuō)明我國(guó)政策制定主體在政策落實(shí)方面相對(duì)重視人力資源的投入，如成立“網(wǎng)絡(luò)空間安全”一級(jí)學(xué)科、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)人才培養(yǎng)計(jì)劃等。同時(shí)，這也暴露出我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理上存在著一定的專(zhuān)業(yè)人才缺失問(wèn)題。信息技術(shù)支持(5.37%)占比也相對(duì)較高，如《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于組織實(shí)施2010年信息安全專(zhuān)項(xiàng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》等文件重點(diǎn)部署相關(guān)信息產(chǎn)業(yè)化，并率先開(kāi)展產(chǎn)業(yè)化試點(diǎn)，加強(qiáng)了相關(guān)的技術(shù)支持與信息支持。此外，資金投入(1.30%)占比最低，政策文件中加大資金投入的條例較少且缺乏具體措施。

從環(huán)境側(cè)來(lái)看，法規(guī)管制(33.09%)與健全機(jī)制(24.07%)占環(huán)境側(cè)的64.72%，目標(biāo)規(guī)劃(10.00%)也占比較大。這反映了政策制定主體重視整體規(guī)劃與布局，并以法規(guī)管制和健全機(jī)制為兩大抓手穩(wěn)步推進(jìn)全局治理。從行政處罰(7.04%)與安全管理(7.41%)的占比可以看出，我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理方面，已經(jīng)逐步形成了以目標(biāo)規(guī)劃為導(dǎo)向、法律法規(guī)為支撐的較為完善的管理機(jī)制。但是，在金融支持方面，稅收優(yōu)惠(0.37%)的占比相對(duì)較低。一方面說(shuō)明我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理方面缺少社會(huì)力量的參與，另一方面也反映了財(cái)務(wù)金融、稅費(fèi)減免等情形并不在政策制定主體的關(guān)注范圍內(nèi)。

從需求側(cè)來(lái)看，政府采購(gòu)(0.19%)與服務(wù)外包(0.93%)占比都不超過(guò)1%，這反映了我國(guó)政策制定主體對(duì)引進(jìn)多元力量帶動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理發(fā)展的關(guān)注度不高。這與當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)實(shí)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理情況有關(guān)，我國(guó)正處于完善機(jī)制的關(guān)鍵階段，社會(huì)參與治理不具備成熟條件。此外，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(4.81%)占需求側(cè)的66.67%，說(shuō)明政策制定主體重視相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則的完善，這也與大合規(guī)時(shí)代下我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況相契合。

基于上述分類(lèi)分析，結(jié)合我國(guó)大合規(guī)的時(shí)代背景，本文建議相關(guān)政策制定主體在今后的政策制定過(guò)程中需要充分利用各類(lèi)政策工具箱，在需求側(cè)政策工具使用中，提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)等工具的使用占比，確保合規(guī)管理體系的搭建，充分利用供給側(cè)工具箱中資金支持、稅收優(yōu)惠等工具，如在資金方面，不僅要通過(guò)科學(xué)的財(cái)政預(yù)算合理配置網(wǎng)絡(luò)空間安全領(lǐng)域的資金投入，還要積極引入社會(huì)資本，形成多元資金供給結(jié)構(gòu)。

2.3.2 交叉分析

為了進(jìn)一步探究我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策工具在應(yīng)用領(lǐng)域和各階段的不同特征，本文基于政策工具三維分析框架進(jìn)行政策工具的交叉分析，其中，X-Y 分析為政策工具維度和網(wǎng)絡(luò)體系維度的交叉分析，X-Z 分析為政策工具維度和時(shí)間維度的交叉分析，Y-Z 維度是網(wǎng)絡(luò)體系維度和時(shí)間維度的交叉分析。

（1）X-Y 分析

由圖8 分析得出，大合規(guī)時(shí)代我國(guó)相關(guān)政策覆蓋了網(wǎng)絡(luò)體系的所有領(lǐng)域，但各領(lǐng)域之間的聚焦程度有所區(qū)別，環(huán)境因子(52.59%)和主體因子(45.19%)是網(wǎng)絡(luò)空間安全政策的核心關(guān)注要素。網(wǎng)絡(luò)體系中的環(huán)境因子在環(huán)境側(cè)政策工具中使用比例最高，達(dá)到了78.52%，其中，目標(biāo)規(guī)劃(24.21%)和健全機(jī)制(58.30%)占比較高。主體因子中也是環(huán)境側(cè)政策工具占比最高，達(dá)到77.05%。這表明我國(guó)政策制定主體聚焦于使用環(huán)境側(cè)政策工具，重點(diǎn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)體系中的環(huán)境因子與主體因子兩大方面進(jìn)行政策落實(shí)。但對(duì)網(wǎng)絡(luò)體系中的物理因子(2.22%)缺乏支持，政策文本中關(guān)于現(xiàn)代化信息技術(shù)軟硬件設(shè)施建設(shè)的條例較少，且缺乏明確措施。

圖8 網(wǎng)絡(luò)空間安全政策聚焦程度圖

（2）X-Z 分析

圖9 反映了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策不同階段的使用情況，整體分析得出，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策時(shí)間的五個(gè)階段均聚焦于環(huán)境因子與主體因子，使用頻次最高的是環(huán)境側(cè)政策工具，這與X 軸和Y 軸的交叉分析結(jié)果相互印證，下面分別從五個(gè)階段進(jìn)行具體分析。

圖9 分階段政策工具使用情況分布圖

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策在第一階段以環(huán)境側(cè)政策工具(86.15%)為主，這與我國(guó)剛接入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)迫切需要運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建相關(guān)政策體系有著密切的關(guān)系，同時(shí)也反映了更側(cè)重于信息技術(shù)的學(xué)習(xí)、網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)的制定、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的建設(shè)等基礎(chǔ)類(lèi)政策的出臺(tái)，主要涉及國(guó)際聯(lián)網(wǎng)、病毒防治、保密管理等主題。第二階段是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全事件頻發(fā)的時(shí)期，該階段充分運(yùn)用環(huán)境側(cè)(60.00%)政策工具，搭建了我國(guó)以主題為中心的多元管理模式。在第三階段中需求側(cè)工具的使用得到重視，上升至了7.53%，《關(guān)于加強(qiáng)信息安全保障工作的意見(jiàn)》的出臺(tái)為該階段網(wǎng)絡(luò)空間安全工作提供了基礎(chǔ)性文件，該階段發(fā)文部門(mén)明顯增多，國(guó)務(wù)院下屬各部委、水利局、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)均出臺(tái)了相應(yīng)政策，說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)空間安全治理在各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行了下沉與落實(shí)。在第四階段中環(huán)境側(cè)工具(72.20%)以法規(guī)管制為主，出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律文件，體現(xiàn)出政策制定主體全面推進(jìn)體系建設(shè)，提升治理效能，構(gòu)建治理體系的強(qiáng)烈意愿。隨著《關(guān)于大力推進(jìn)信息化發(fā)展和切實(shí)保障信息安全的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，我國(guó)正式完成了網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略總體布局[20]。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的重視程度不斷提高，相關(guān)政策制定主體對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間的立法結(jié)構(gòu)也做出了重大調(diào)整。在第五階段中環(huán)境側(cè)政策工具(89.24%)占比接近九成，主要針對(duì)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的細(xì)則落實(shí)與外延拓展，符合我國(guó)這一階段在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理上高度重視、強(qiáng)制管理、體系完善的特點(diǎn)，以及“大合規(guī)”時(shí)代下風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控、安全合規(guī)管理體系的整合要求。此外，該階段的需求側(cè)政策工具(11.39%)較上一階段提高了8.42 個(gè)百分點(diǎn)，體現(xiàn)了我國(guó)政策制定主體在政策工具的使用上開(kāi)始關(guān)注需求側(cè)工具的使用。但是，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策工具的使用結(jié)構(gòu)上仍然存在運(yùn)用結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，需求側(cè)政策工具的使用相對(duì)匱乏。

綜上所述，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策工具使用結(jié)構(gòu)在不同時(shí)間階段具有不同的特征，基本符合我國(guó)在不同時(shí)間階段的實(shí)際國(guó)情。但是，仍然存在對(duì)需求側(cè)政策工具的使用缺乏關(guān)注，一定程度上忽視了需求側(cè)政策工具對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全領(lǐng)域發(fā)展的帶動(dòng)作用。

（3）Y-Z 分析

從整體來(lái)看，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策應(yīng)用領(lǐng)域中物理因子(1.85%)占比最少，環(huán)境因子(55.56%)和主體因子(42.22%)占比相對(duì)較多，體現(xiàn)出我國(guó)政策制定主體對(duì)物理因子的重視不足，具體表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建政策較少、政府采購(gòu)等行為較少。相比之下，政策制定主體對(duì)于我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策環(huán)境與社會(huì)環(huán)境的營(yíng)造較為重視，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)體系三大主體的相關(guān)政策制定也較為活躍。

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全政策在不同階段對(duì)于網(wǎng)絡(luò)體系不同要素的聚焦程度也有所不同。主體因子與環(huán)境因子在第一階段占比分別達(dá)到44.62%與53.85%，而物理因子僅占1.53%。環(huán)境因子在第二階段占比進(jìn)一步提升達(dá)到80%，而物理因子占比跌至0%?？梢钥闯觯嬖趯?duì)物理因子關(guān)注較少的問(wèn)題。環(huán)境因子與主體因子在第三階段、第四階段和第五階段占比基本維持在50%，物理因子的占比從0.69%逐步上升至3.80%?？梢钥闯?，我國(guó)政策制定主體現(xiàn)階段開(kāi)始加大對(duì)物理因子的關(guān)注和投入。但結(jié)合我國(guó)大合規(guī)背景，仍需要在政策制定過(guò)程中加大對(duì)物理因子方面的重視，增加政策工具在網(wǎng)絡(luò)體系要素上的組合使用。可以通過(guò)合理增加政府采購(gòu)、技術(shù)支持、資金投入等政策工具的使用比例，強(qiáng)化政府相關(guān)部門(mén)在治理過(guò)程中的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)從安全合規(guī)層面提出的“強(qiáng)內(nèi)控、防風(fēng)險(xiǎn)、促合規(guī)”的內(nèi)控監(jiān)管制度體系建設(shè)目標(biāo)。

3 結(jié)語(yǔ)

本文構(gòu)建了1994-2021 年的網(wǎng)絡(luò)空間安全政策數(shù)據(jù)集，提出了基于政策工具、網(wǎng)絡(luò)體系和時(shí)間三維分析框架，選取自下而上的編碼方法進(jìn)行政策工具編碼，通過(guò)編碼映射將政策工具編碼結(jié)果與三維框架相關(guān)聯(lián)，結(jié)合我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全合規(guī)背景進(jìn)行多維量化分析。分析結(jié)果表明，相關(guān)政策制定主體立足國(guó)情，在不同發(fā)展階段通過(guò)對(duì)多種政策工具的組合使用，為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全的治理提供了良好的政策環(huán)境。但網(wǎng)絡(luò)安全大合規(guī)時(shí)代對(duì)我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間安全治理水平提出了更高的要求，我國(guó)在相關(guān)政策工具的使用過(guò)程中存在政策工具使用結(jié)構(gòu)不合理，各類(lèi)工具箱內(nèi)部使用比例不平衡以及網(wǎng)絡(luò)體系聚焦失衡等問(wèn)題。因此，本文建議優(yōu)化政策工具使用結(jié)構(gòu)，著力發(fā)揮供給側(cè)和需求側(cè)政策工具的作用；注重工具箱內(nèi)部的使用平衡，避免出現(xiàn)部分工具空置的情況；增加網(wǎng)絡(luò)體系要素的組合運(yùn)用，加大物理因子方面的關(guān)注和投入，希望能為為我國(guó)政府相關(guān)政策的制定、調(diào)整和完善提供參考和借鑒。