◎趙澤東

我國(guó)在全面推行PPP 項(xiàng)目的過(guò)程中，相關(guān)部門雖然已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)地方舉債控制政策、項(xiàng)目管理政策、項(xiàng)目范圍控制、政府支出責(zé)任監(jiān)測(cè)的政策等促使項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展，但仍存在缺少綜合管理機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍、績(jī)效考核指標(biāo)體系差異大不統(tǒng)一等問(wèn)題，不能確保項(xiàng)目的良好落實(shí)和發(fā)展，因此，我國(guó)在PPP 模式的全面推廣和運(yùn)用中要重點(diǎn)解決PPP 項(xiàng)目嚴(yán)格管理規(guī)范運(yùn)行等問(wèn)題，為我國(guó)PPP 項(xiàng)目的良好建設(shè)和發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

一、PPP 項(xiàng)目政策路徑分析

1.地方舉債控制的政策路徑。

目前，我國(guó)已經(jīng)完成了PPP 項(xiàng)目的推廣任務(wù)，各級(jí)政府部門開(kāi)始將重點(diǎn)工作投入到促使項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)行方面，2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)，明確嚴(yán)禁借PPP 模式變相舉債融資，堅(jiān)決防止PPP 模式異化為地方政府新的融資平臺(tái)，切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2019年，財(cái)政部出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)，明確ppp 項(xiàng)目要堅(jiān)持必要、可承受的財(cái)政投入原則，審慎科學(xué)決策，防止政府支出責(zé)任過(guò)多、過(guò)重加大財(cái)政支出壓力，切實(shí)防控假借ppp 名義增加地方政府隱性債務(wù)。

2.項(xiàng)目質(zhì)量管控的政策路徑。

近年來(lái)，我國(guó)PPP 模式經(jīng)過(guò)了從探索推廣到清理規(guī)范、再到有序推進(jìn)的發(fā)展歷程，為了能夠規(guī)范有序推進(jìn)PPP 項(xiàng)目的落實(shí)，國(guó)家和相關(guān)部委先后出臺(tái)了一系列PPP 項(xiàng)目管控的指導(dǎo)意見(jiàn)和政策措施。例如：國(guó)辦發(fā)（2015）42 號(hào)文中明確要建立健全制度規(guī)范體系，實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理，保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。2016年財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知中，再次強(qiáng)調(diào)要形成能進(jìn)能出的PPP 項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，PPP 項(xiàng)目要扎實(shí)做好前期論證，要從項(xiàng)目的合作周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和政府補(bǔ)貼等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案，充分體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享、激勵(lì)相容的內(nèi)涵特征，在充分論證項(xiàng)目可行性的基礎(chǔ)上，開(kāi)展物有所值和財(cái)政承受能力論證，做好項(xiàng)目全生命周期的管理及合同履約等，對(duì)不能繼續(xù)實(shí)施或偽PPP 項(xiàng)目實(shí)行清退，為項(xiàng)目質(zhì)量的良好管控提供政策保障。

3.項(xiàng)目范圍控制的政策路徑。

我國(guó)財(cái)政部門在2014年公布了首批PPP 項(xiàng)目示范名單，利用通知的形式為社會(huì)各界全面闡述有關(guān)的問(wèn)題，2015年我國(guó)出臺(tái)了關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)，明確在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式。2016年財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知中，要求要嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，確保公共資金、資產(chǎn)和資源優(yōu)先用于提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，防止無(wú)效投資和重復(fù)建設(shè)。在此之后，相關(guān)政策指出，要聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目，不是所有公共服務(wù)領(lǐng)域都適合使用PPP 模式實(shí)施，進(jìn)一步壓減純政府付費(fèi)類項(xiàng)目，嚴(yán)格項(xiàng)目實(shí)施范圍的管控。

4.政府支出責(zé)任監(jiān)測(cè)的政策路徑。

我國(guó)在推進(jìn)PPP 項(xiàng)目的過(guò)程中，不斷強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管，確保每一年度本級(jí)全部PPP 項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%。2019年財(cái)政部相關(guān)文件中再次強(qiáng)調(diào)當(dāng)年P(guān)PP 項(xiàng)目支出責(zé)任不超一般公共預(yù)算支出的10%紅線，并明確要建立PPP 項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)，“紅黃線”的設(shè)置，在一定程度上防止政府支出責(zé)任過(guò)多、過(guò)重加大財(cái)政支出壓力的情形出現(xiàn)。

二、PPP 項(xiàng)目存在的問(wèn)題

1.缺少綜合管理的機(jī)構(gòu)。

近年來(lái)，雖然我國(guó)在推行PPP 項(xiàng)目的過(guò)程中，已經(jīng)建立起各部門職責(zé)職能清晰、分工明確的PPP 項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，但是在市、縣級(jí)尚未形成或構(gòu)建PPP 項(xiàng)目綜合管理機(jī)構(gòu)，難以全面承擔(dān)項(xiàng)目監(jiān)督管理的職責(zé)，無(wú)法切實(shí)按照項(xiàng)目推行所遇到的問(wèn)題制定完善決策方案和管理機(jī)制，導(dǎo)致項(xiàng)目的決策和建設(shè)發(fā)展等受到不利影響。一方面，缺少關(guān)于項(xiàng)目的綜合協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，不能按照項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際情況進(jìn)行各個(gè)部門的議事和管理，難以有效進(jìn)行規(guī)劃方案制定和實(shí)施。另一方面，缺乏綜合管理的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理的機(jī)構(gòu)，不能按照PPP 項(xiàng)目的綜合情況針對(duì)性進(jìn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的管控，缺失項(xiàng)目前期、中期和后期階段有效承擔(dān)管理職責(zé)。

2.存在擴(kuò)大政府支出責(zé)任的問(wèn)題。

財(cái)政承受能力論證是項(xiàng)目識(shí)別、測(cè)算各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前和今后年度財(cái)政支出影響的重要依據(jù)。PPP 項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。其中：運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任是PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任在不同的付費(fèi)模式下分為：政府付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)助模式。政府付費(fèi)模式下，當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額計(jì)算公式：

從上述計(jì)算公式中可以發(fā)現(xiàn)存在：項(xiàng)目全部建設(shè)成本、年度運(yùn)營(yíng)成本、當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額三大變量，當(dāng)項(xiàng)目全部建設(shè)成本和年度運(yùn)營(yíng)成本增加，當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額不及預(yù)期，則存在擴(kuò)大政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任的問(wèn)題。另外，年度折現(xiàn)率中包含了合理利潤(rùn)率的因素，公式將兩者重復(fù)且相乘計(jì)算，增加了政府支出責(zé)任，作為PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本方在賺取工程施工利潤(rùn)的同時(shí)，再次享受到所謂的合理利潤(rùn)率帶來(lái)的利潤(rùn)。

3.存在PPP 模式泛化運(yùn)用的問(wèn)題。

當(dāng)前，在防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，政府性公益項(xiàng)目融資渠道受限，一些無(wú)收益純公益項(xiàng)目或者有部分收益但不能覆蓋還款本息的公益性項(xiàng)目，銀行方面受項(xiàng)目資本金、還款來(lái)源、現(xiàn)金流覆蓋等方面限制不給貸款；專項(xiàng)債券債同樣需要收益覆蓋還款本息不能申報(bào)；國(guó)外金融組織貸款有著嚴(yán)格是條件和支持方向。在地方財(cái)力十分有限，純公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足的情況下，通常想到的辦法是通過(guò)PPP 模式來(lái)實(shí)施，比如：市政道路。在財(cái)政支出責(zé)任占比超5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)類項(xiàng)目的約束條件下，部分沒(méi)有收入的純公益性項(xiàng)目或者有一定收益但使用者付費(fèi)低于10%的，通過(guò)過(guò)度包裝使用者付費(fèi)收入來(lái)達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施的目的。同時(shí)一些項(xiàng)目未嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目采用PPP 模式實(shí)施，未真正落實(shí)要聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目，存在PPP 模式泛化運(yùn)用的問(wèn)題。

4.存在績(jī)效考核指標(biāo)體系差異大不統(tǒng)一的問(wèn)題。

2020年財(cái)政部印發(fā)政府和社會(huì)資本合作（ppp）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引，為PPP 項(xiàng)目全生命周期開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用等項(xiàng)目管理活動(dòng)提供了重要的指導(dǎo)作用。PPP 項(xiàng)目經(jīng)過(guò)多年的推廣和運(yùn)用，許多項(xiàng)目已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，開(kāi)展PPP 項(xiàng)目績(jī)效考核是落實(shí)財(cái)政績(jī)效管理改革，形成按效付費(fèi)理念的內(nèi)在要求，其中PPP 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)定是開(kāi)展ppp 績(jī)效考核工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府和社會(huì)資本合作（ppp）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引明確了績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置的原則，并設(shè)置了建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)由各地、各行業(yè)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置，由于PPP 項(xiàng)目涉及行業(yè)廣泛復(fù)雜，各地情況各異，在實(shí)踐探索過(guò)程中存在三級(jí)指標(biāo)設(shè)置差異大不規(guī)范的問(wèn)題。

5.其他問(wèn)題。

目前我國(guó)在落實(shí)PPP 項(xiàng)目的過(guò)程中，還存在其他的問(wèn)題，表現(xiàn)為：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在工作中未能全面理解、深入研究項(xiàng)目整個(gè)生命周期的理念，未能積極學(xué)習(xí)PPP 項(xiàng)目的政策知識(shí)和相關(guān)內(nèi)容，存在重視工程建設(shè)、忽略管理與運(yùn)營(yíng)的觀念問(wèn)題，不利于項(xiàng)目的良好實(shí)施。

三、PPP 項(xiàng)目問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

1.完善項(xiàng)目綜合管理機(jī)構(gòu)。

為了能夠有效解決我國(guó)PPP 項(xiàng)目推行和發(fā)展的問(wèn)題，應(yīng)重點(diǎn)完善項(xiàng)目綜合管理機(jī)構(gòu)，提升整體的管理工作效果和發(fā)展水平。其一，積極組建綜合協(xié)調(diào)議事的組織機(jī)構(gòu)。考慮到PPP 項(xiàng)目并非是公共產(chǎn)品供給，也并非是對(duì)投資和融資體制進(jìn)行大幅度改革，而是強(qiáng)調(diào)進(jìn)行政府公共產(chǎn)品管理機(jī)制的創(chuàng)新，在此情況下，建議各級(jí)政府部門成立有關(guān)的項(xiàng)目協(xié)調(diào)議事組織機(jī)構(gòu)，政府各個(gè)部門參與其中，有效進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、制定較為完善的規(guī)劃方案，各部門統(tǒng)籌開(kāi)展項(xiàng)目規(guī)劃管理工作，制定完善的工作計(jì)劃，有效應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施期間所面臨的問(wèn)題，制定重大事項(xiàng)的決策方案，充分發(fā)揮各部門的合力作用；其二，構(gòu)建綜合管理方面的組織機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，我國(guó)各地方政府都開(kāi)始重點(diǎn)組建以財(cái)政部門為領(lǐng)導(dǎo)的PPP 管理機(jī)構(gòu)，但是由于相關(guān)機(jī)構(gòu)無(wú)法全面承擔(dān)項(xiàng)目監(jiān)管的職責(zé)，所以建議有關(guān)部門改善傳統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu)模式，加強(qiáng)財(cái)政部門和其他部門之間的合作，組建能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行綜合管理的職能機(jī)構(gòu)，全面履行監(jiān)督管理職責(zé)，構(gòu)建專家?guī)煜到y(tǒng)和項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)，完善監(jiān)督考核和績(jī)效評(píng)價(jià)等工作體系，為增強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)管和控制工作效果而提供保障；其三，組建專門進(jìn)行項(xiàng)目管理的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、采購(gòu)管理、監(jiān)督控制和項(xiàng)目的移交，專業(yè)性完成項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程的監(jiān)管任務(wù)，安排專業(yè)能力符合標(biāo)準(zhǔn)的人員，確保能夠全面有效執(zhí)行工作。

2.防止擴(kuò)大政府支出責(zé)任。

財(cái)政部2015年出臺(tái)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指已經(jīng)失效，目前尚未出臺(tái)新的PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引。財(cái)政承受能力論證是項(xiàng)目識(shí)別、測(cè)算各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前和今后年度財(cái)政支出影響的重要依據(jù)。其中：運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任是PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)，是財(cái)政部門年度安排預(yù)算補(bǔ)貼的重要依據(jù)，是社會(huì)資本最為關(guān)注的地方，可以說(shuō)是PPP 項(xiàng)目的根和魂，因此，既要防止擴(kuò)大政府支出責(zé)任，又要保障社會(huì)資本能夠取得合理利潤(rùn)，很有必要對(duì)PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任計(jì)算公式進(jìn)行改進(jìn)和完善，并輔之以其他措施進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。

一是項(xiàng)目全部建設(shè)成本改為，項(xiàng)目總投資-項(xiàng)目資本金。二是取消合理利潤(rùn)率，合理利潤(rùn)率彈性較大，以5年期銀行貸款利率替代（考慮到PPP 項(xiàng)目投資金額大，周期長(zhǎng)，且社會(huì)資本方大多數(shù)都需要從銀行融資進(jìn)行PPP 項(xiàng)目建設(shè)）。三是其他輔助性規(guī)定：1）項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)和總投資確定必須由政府方完成；2）年度運(yùn)營(yíng)成本中工資薪酬部分要進(jìn)行限制（比如不超30%）；3）當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額要作為運(yùn)營(yíng)期考核的核心指標(biāo)，激勵(lì)社會(huì)資本方在提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的同時(shí)增加收入提高運(yùn)營(yíng)效果及效率。通過(guò)對(duì)當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼數(shù)額計(jì)算公式的改進(jìn)，和其他輔助性規(guī)定防止擴(kuò)大政府責(zé)任，同時(shí)又能吸引社會(huì)資本積極參與PPP 項(xiàng)目建設(shè)。

3.防止PPP 模式泛化運(yùn)用。

一是必須嚴(yán)格進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目。二是嚴(yán)格實(shí)行財(cái)政支出責(zé)任占比超5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)類項(xiàng)目，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。三是項(xiàng)目打捆，包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，使用者付費(fèi)比例低于10%的嚴(yán)禁入庫(kù)。

4.完善和規(guī)范績(jī)效考核指標(biāo)體系。

要建立以績(jī)效管理為導(dǎo)向，完善全生命周期項(xiàng)目績(jī)效管理，強(qiáng)化績(jī)效考核結(jié)果的剛性約束，探索建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效。一是堅(jiān)決樹(shù)牢花錢必問(wèn)效、無(wú)效必追責(zé)的按效付費(fèi)理念。二是結(jié)合財(cái)政部PPP 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架，堅(jiān)持核心突出、標(biāo)準(zhǔn)明確、依據(jù)充分的原則，突出產(chǎn)出，重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)效益等產(chǎn)出在指標(biāo)中的權(quán)重，減少管理類指標(biāo)權(quán)重，增加可量化的定量指標(biāo)、減少主觀性較性大的定性指標(biāo)。三是在國(guó)家或省級(jí)層面探索建立分行業(yè)的PPP 績(jī)效考核指標(biāo)體系，為開(kāi)展績(jī)效考核工作進(jìn)行更好指導(dǎo)。四是探索建立在項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)的情況下相應(yīng)落實(shí)政府補(bǔ)助責(zé)任，激勵(lì)項(xiàng)目公司充分發(fā)掘使用者付費(fèi)，降低政府支出責(zé)任。

結(jié)語(yǔ)：綜上所述，我國(guó)在PPP 項(xiàng)目推行的過(guò)程中主要，政策路徑主要涉及到地方舉債控制政策、項(xiàng)目管理政策、項(xiàng)目范圍控制、政府支出責(zé)任監(jiān)測(cè)方面，使得PPP 項(xiàng)目的推行和發(fā)展取得良好成績(jī)。但是，目前相關(guān)項(xiàng)目方面還存在缺少綜合管理機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍、績(jī)效考核指標(biāo)體系差異大不統(tǒng)一的問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)營(yíng)和發(fā)展受到不利影響。因此，建議我國(guó)相關(guān)部門在PPP 模式的全面推廣和運(yùn)用中要重點(diǎn)解決規(guī)范發(fā)展的問(wèn)題，構(gòu)建相應(yīng)的綜合管理組織機(jī)構(gòu)，適時(shí)出臺(tái)規(guī)范性政策和指引防止擴(kuò)大政府支出責(zé)任和PPP 模式泛化運(yùn)用，進(jìn)一步完善和規(guī)范績(jī)效考核指標(biāo)體系，為我國(guó)PPP 模式向縱深推進(jìn)實(shí)現(xiàn)良好發(fā)展打好基礎(chǔ)。