文/崔 霖 劉 巍 王盛緯 孫 洋

（1.南開大學(xué)科學(xué)技術(shù)研究部；2.南開大學(xué)學(xué)校辦公室；3.南開大學(xué)津南研究院）

瞄準國家重大戰(zhàn)略及經(jīng)濟發(fā)展需求，集中優(yōu)勢資源攻克技術(shù)難關(guān)是世界科技強國以舉國體制的方式攻克關(guān)鍵核心技術(shù)的普遍做法。美、日、歐等發(fā)達國家早期通過設(shè)立大科學(xué)計劃，直接投入研發(fā)經(jīng)費支持基礎(chǔ)研究，提升國家創(chuàng)新能力，構(gòu)建創(chuàng)新體系，例如美國的曼哈頓計劃、阿波羅登月計劃等。隨著發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)界創(chuàng)新能力提升，企業(yè)研發(fā)經(jīng)費不斷增長，政府與市場通過產(chǎn)學(xué)研、區(qū)域經(jīng)濟一體化、科技立國等方式集中優(yōu)勢力量，圍繞國家經(jīng)濟社會發(fā)展和重大產(chǎn)業(yè)需求，提升基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)開發(fā)等力量，構(gòu)建起有為政府與有效市場相結(jié)合的創(chuàng)新體系，例如美國的集成電路產(chǎn)業(yè)、歐盟的大飛機項目、日本的VLSI 計劃、韓國的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)等。

新中國成立后，我國采用與蘇聯(lián)相似的科技舉國體制，取得了兩彈一星、青蒿素、人工合成牛胰島素等重大科技成果，隨后通過學(xué)習美國大科學(xué)計劃的科研管理、組織模式等經(jīng)驗，在量子通信、載人航天、衛(wèi)星通信、疫情防控等領(lǐng)域取得了重大科技創(chuàng)新突破。當前，科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進，國外科技封鎖和國內(nèi)創(chuàng)新需求的雙重作用對我國新時期全面深化科技體制改革，建立適合我國國情的“新型舉國體制”提出了更高層次的要求。

一、新型舉國體制的含義

新型舉國體制，是指在國家的領(lǐng)導(dǎo)下，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化資源配置、協(xié)同攻關(guān)，集中優(yōu)勢力量取得相關(guān)領(lǐng)域成果的新體制[1]。區(qū)別于傳統(tǒng)概念的舉國體制，新型舉國體制強調(diào)在堅持市場配置資源的決定性作用的同時發(fā)揮好政府的作用[2]。2015 年，《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中，提出在重大科技項目上要“發(fā)揮市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制優(yōu)勢”。2019 年，十九屆四中全會提出，構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制。近年來，習近平總書記在抗擊疫情、探月工程等多個場合提到通過探索新型舉國體制，攻克關(guān)鍵核心技術(shù)?？梢钥闯?，新型舉國體制已經(jīng)成為我國科技攻關(guān)的現(xiàn)實需求和政治邏輯。

2021 年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》釋義中對新型舉國體制定義為，社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制是指面向國家重大需求，瞄準關(guān)鍵核心技術(shù)和“卡脖子”領(lǐng)域，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，強化責任落實機制，用好龐大的國內(nèi)市場需求，凝聚和集成國家戰(zhàn)略科技力量、社會資源共同攻克重大科技難題的組織模式和運行機制。

1.由“政府主導(dǎo)”創(chuàng)新向“有為政府+有效市場”共同推動創(chuàng)新轉(zhuǎn)變

我國傳統(tǒng)的舉國體制由國家主導(dǎo)，在推動科技發(fā)展過程中，主要采用計劃經(jīng)濟體制，由國家分解科技創(chuàng)新中的技術(shù)問題，并組織人才、團隊、資源進行集中攻關(guān)。這種模式在國家資源短缺、基礎(chǔ)能力不足的條件下，有效推動了面向國家戰(zhàn)略需求的科研攻關(guān)效率，提升了國家整體實力[3]。

隨著國家現(xiàn)代化進程加速和社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，國家科技計劃也逐步向通過發(fā)布科技戰(zhàn)略引導(dǎo)全社會共同參與的模式轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)界參與國家科技研發(fā)計劃的程度越來越深，市場資源與需求也成為科技研發(fā)計劃的重要組成部分。政府與市場相互配合、相互協(xié)同、相互融通的特點，已經(jīng)成為國家科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要推動力量。

2.“重成果，輕經(jīng)濟”的評價機制向“成果、經(jīng)濟雙指標”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的舉國體制是由國家主導(dǎo)的計劃經(jīng)濟制度，面向國家戰(zhàn)略需求，由國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)人力、資金、資源等要素進行集中攻關(guān)。新型舉國體制強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，政、產(chǎn)、學(xué)、研、用、金等六位一體，有機結(jié)合、融通創(chuàng)新。創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈相互交織、相互支撐[4]，特別是，重大科技項目、重大科技工程往往涉及多領(lǐng)域、跨學(xué)科聯(lián)合攻關(guān)，既要求科學(xué)成果先進性，也要求兼顧市場需求，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供創(chuàng)新發(fā)展的原動力，逐步實現(xiàn)我國創(chuàng)新體系內(nèi)核發(fā)展動力。

二、美國重大科學(xué)計劃聯(lián)合攻關(guān)案例

美國通過制定大科學(xué)計劃，集中優(yōu)勢資源攻克關(guān)鍵核心技術(shù)。美國整個產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)架以尊重市場機制和公平競爭基本原則為前提，在很多大科學(xué)計劃中，產(chǎn)業(yè)界在投入方式、投入規(guī)模、投入方向、組織模式、技術(shù)路線選擇等方面都有很強的影響力，因此，美國的大科學(xué)計劃往往由政府、企業(yè)及多種機構(gòu)共同組成。

1. EUV光刻系統(tǒng)

（1）EUV 早期研發(fā)背景

20 世紀90 年代初期，美國聯(lián)邦政府提升支持國家實驗室科學(xué)研發(fā)工作力度，自1994 年起陸續(xù)支持EUV 光刻技術(shù)研發(fā)，早期主要由國家實驗室、貝爾實驗室及企業(yè)開展研究，但受限于經(jīng)費支持力度和產(chǎn)業(yè)界參與，研發(fā)項目相對松散并進展緩慢，致使1995 年國家實驗室研發(fā)經(jīng)費縮減，EUV 項目面臨終止的可能。

（2）產(chǎn)業(yè)界高度參與

20 世紀90 年代末期，全球集成電路產(chǎn)業(yè)界迫切希望尋找芯片核心工藝技術(shù)節(jié)點向下延伸的途徑，以突破EUV 光刻技術(shù)瓶頸，因此，勞倫斯·利弗莫爾（LLNL）、勞倫斯·伯克利（LBNL）以及桑迪亞（SNL）等三個國家實驗室，在美國的英特爾公司、摩托羅拉公司、AMD（超微半導(dǎo)體公司）、美光公司、硅谷集團、IBM，德國的英飛凌公司，荷蘭的阿斯麥爾等公司組成的EUV 光刻產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟（EUVLLC）的支持下，建設(shè)“虛擬國家實驗室”，與產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟伙伴合作，組織協(xié)同攻關(guān)，實現(xiàn)新一代光刻技術(shù)原始創(chuàng)新的突破[5]。

（3）組織與分工模式

“虛擬國家實驗室”由三個國家實驗室聯(lián)合組成，設(shè)立實驗室首席執(zhí)行官和運營官，并根據(jù)合作項目，圍繞EUV 光刻技術(shù)系統(tǒng)研發(fā)重大科學(xué)問題，選派100多名科學(xué)家作為技術(shù)骨干，分拆項目，組建團隊，形成國家實驗室內(nèi)部縱向與實驗室之間外部橫向的前沿交叉融合研究分工（表1）?！疤摂M國家實驗室”與“EUVLLC”簽訂聯(lián)合研發(fā)協(xié)議，由聯(lián)盟提供光刻基礎(chǔ)研發(fā)費用，3 年共2.5 億美元。

表1“虛擬實驗室”分工

（4）成果與影響

EUVLLC 強力的商業(yè)導(dǎo)向作用，使得三個國家實驗室原本松散式的科學(xué)研究，轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛭磥懋a(chǎn)業(yè)、整合多方資源、產(chǎn)學(xué)研用的技術(shù)協(xié)同攻關(guān)態(tài)勢，形成了集基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)前景于一體的新型舉“資源”體制，不僅實現(xiàn)了技術(shù)“從0 到1”的原始創(chuàng)新，也為產(chǎn)業(yè)界“從1 到N”提供了科學(xué)基礎(chǔ)（表2）。

表2 科學(xué)家成果與產(chǎn)業(yè)影響

2.美國未來產(chǎn)業(yè)研究院

2021 年1 月，美國總統(tǒng)科學(xué)和技術(shù)顧問委員會（PCAST），向美國提供《未來產(chǎn)業(yè)研究院：美國科技領(lǐng)導(dǎo)的新模式》的報告。報告的主旨是通過建立一個多部門合作的創(chuàng)新性范式——未來產(chǎn)業(yè)研究院（IotFIs），面向國家戰(zhàn)略需求，通過多部門參與、多元投資、市場化運營及公司合作等方式，建立新的組織構(gòu)架和管理機制，整合從發(fā)現(xiàn)研究到大規(guī)模新產(chǎn)品和服務(wù)開發(fā)的全過程資源，形成政府、非營利組織、學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界等有效互動的創(chuàng)新和研發(fā)生態(tài)。

（1）背景

盡管聯(lián)邦政府的實驗室在很多科學(xué)發(fā)現(xiàn)中處于領(lǐng)先地位，但這些實驗室通常沒有把推動研究應(yīng)用以形成規(guī)模經(jīng)濟放在首位，產(chǎn)業(yè)界與國家實驗室建立技術(shù)合作關(guān)系的過程漫長，成果轉(zhuǎn)化為規(guī)模經(jīng)濟需要付出大量努力。因此，美國需要通過創(chuàng)新組織模式，提升管理結(jié)構(gòu)、人員配備、知識產(chǎn)權(quán)、資金以及管理流程和要求等方面的靈活性，從而使產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、國家實驗室及政府等各部門、多組織間利益最大化。

（2）治理模式和運營管理

美國重點關(guān)注人工智能、生物技術(shù)、先進制造、量子信息及網(wǎng)絡(luò)通信五大領(lǐng)域及交叉領(lǐng)域。每個IotFIs都將精簡領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，以使最大限度地將資源用于項目研發(fā)（表3）。

表3 IotFIs 核心領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)

每個IotFIs 涉及交叉領(lǐng)域、多部門、多元參與及市場化運營，不同研發(fā)部門之間的協(xié)同合作與溝通交流極其重要，因此要求人員具備靈活的創(chuàng)新能力，以實現(xiàn)自由的科學(xué)探究，促進技術(shù)創(chuàng)新。同時，允許IotFIs內(nèi)部及IotFIs 之間研究人員、行政人員、技術(shù)人員自由流動，以實現(xiàn)更廣泛的人員、部門、機構(gòu)參與，促進更多的資源、思想、智力為創(chuàng)新服務(wù)。

（3）業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)與資金來源

為了實現(xiàn)IotFIs 更廣泛的自由，以避免政府機構(gòu)、國家實驗室等原有的管理框架，建立有限責任公司負責IotFIs 運營是比較合適的管理模式。公司化管理能為IotFIs 提供必要的靈活性，以實現(xiàn)多部門參與、優(yōu)化財務(wù)制度、實現(xiàn)成果商業(yè)化，并實現(xiàn)不同機構(gòu)的利益需求。

IotFIs 資金來源可以由多種類型的資金來源組成，以滿足從科學(xué)研究到產(chǎn)品規(guī)?；^程的資金需求（表4）。

表4 IotFIs 資金來源

（4）評價方式

每個IotFIs 根據(jù)自身領(lǐng)域的特點制定適合發(fā)展的十年發(fā)展戰(zhàn)略，每年更新業(yè)務(wù)計劃，并制定年度發(fā)展目標及績效衡量指標，年度評估可用于評估研發(fā)工作進度，并進行中期審查，以確定是否需要對目標、指標進行調(diào)整。盡可能地避免頻繁評估，以減少行政事務(wù)工作對研究活動的干擾，可將技術(shù)、財務(wù)、環(huán)境安全、伙伴關(guān)系、知識產(chǎn)權(quán)、成果開發(fā)等要素作為績效考核指標，以確保參與人資金的使用效率（表5）。

表5IotFIs 指標及措施

三、啟示

當下，全球科技創(chuàng)新空前密集活躍，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在重構(gòu)全球創(chuàng)新版圖。面對新時期發(fā)展特點和訴求，新型舉國體制可以有效調(diào)動全社會資源，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提升對科學(xué)創(chuàng)新資源供給的同時，滿足社會發(fā)展需要解決的現(xiàn)實問題。

1.按需設(shè)計科技戰(zhàn)略，滿足各類主體參與創(chuàng)新的積極性，提升資源配置能力

根據(jù)實際情況延伸創(chuàng)新鏈，將“四個面向”的需求進行融合，國家科技計劃、科技戰(zhàn)略、科學(xué)工程等在滿足國家戰(zhàn)略發(fā)展需求、探索前沿科學(xué)的同時，向下延伸至產(chǎn)業(yè)端，促使產(chǎn)業(yè)界有意愿參與到前沿創(chuàng)新相關(guān)工作。并且以逆向溯源的形式，通過分解“卡脖子”技術(shù)，向上追溯制約“卡脖子”技術(shù)突破的前沿基礎(chǔ)問題，充分調(diào)動科學(xué)家參與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的積極性。通過政府協(xié)調(diào)和市場資源配置的兩只手，破解科技與經(jīng)濟“兩張皮”現(xiàn)象。

2.強調(diào)以“市場為主導(dǎo)、政府協(xié)調(diào)”的科研聯(lián)合攻關(guān)模式

在市場失靈階段，政府做好補位，構(gòu)建創(chuàng)新鏈并推動發(fā)展，在市場活躍階段，政府做好協(xié)調(diào)工作，構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)，為企業(yè)作為創(chuàng)新主體提供相應(yīng)的服務(wù)，政府面向產(chǎn)業(yè)需求建設(shè)科技研發(fā)所需的公共設(shè)施、平臺，引導(dǎo)企業(yè)加強研發(fā)投入，圍繞行業(yè)共性技術(shù)與行業(yè)、高校、科研院所共同開展技術(shù)攻關(guān)合作，培育核心競爭力。

3.探索符合市場規(guī)律和研發(fā)需要的收益分配機制

建立符合發(fā)展規(guī)律的知識產(chǎn)權(quán)及成果轉(zhuǎn)化機制，讓各參與主體都能享受到科學(xué)技術(shù)帶來的紅利。解綁國有資產(chǎn)對創(chuàng)新的束縛，將國有資產(chǎn)的概念向國有資本進行轉(zhuǎn)變，在新型舉國體制下，引導(dǎo)各方資源集聚、各方資源受益，形成市場資源向科學(xué)研究傾斜，科學(xué)成果可以為市場所用的創(chuàng)新局面。