施文潑

公路是我國主要的交通運輸方式之一，也是我國基礎設施建設的重點。公路建設和養(yǎng)護需要長期穩(wěn)定的資金投入，本文著眼于我國公路稅收籌資機制的基本情況和面臨的挑戰(zhàn)，分析各國在公路稅收籌資機制上普遍存在的困境，以及部分國家對車輛里程稅的探索實踐，并提出對我國公路稅收籌資機制的短期和長期改革建議。

一、我國公路稅收籌資機制現狀

公路建設和養(yǎng)護需要穩(wěn)定的資金來源，其中最主要的是政府資金。傳統上，根據“使用者付費”和“受益者負擔”的基本原則，各國政府大多采取對車輛和燃油征稅的方法，作為公路建設和養(yǎng)護的稅收籌資機制，我國也不例外。在我國，明確作為公路建設、養(yǎng)護專用資金來源的稅收是車輛購置稅與成品油消費稅。

（一）車輛購置稅

1.改革歷程與制度現狀

改革開放初期，我國經濟社會發(fā)展百廢待興，大規(guī)模的公路規(guī)劃和建設首當其沖成為加快發(fā)展經濟必須解決的問題。為解決公路建設的資金來源問題，1984年，國務院常務會議決定開征車輛購置附加費，作為公路建設專用的一項資金來源。1985年，車輛購置附加費正式開征，為我國的公路建設提供了有力的資金保障，促進了公路基礎設施建設，但車輛購置附加費也存在征收、使用不規(guī)范等問題。為進一步規(guī)范稅費關系，強化財政資金預算管理，2000年10月22日，國務院頒布了《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》（國務院令〔2000〕294號），從2001年1月1日起，開征車輛購置稅，取代車輛購置附加費。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議審議通過了《中華人民共和國車輛購置稅法》，自2019年7月1日起施行。車輛購置稅由暫行條例升級為正式法律，進一步提高了車輛購置稅征收管理的規(guī)范性。

為促進汽車消費，拉動內需增長，我國在2009—2010年和2015—2017年，兩次實施了小排量汽車車輛購置稅優(yōu)惠政策。隨著我國環(huán)境資源的壓力不斷增強，新能源汽車因其低排放甚至無排放，作為清潔的出行方式，得到國家支持，與此同時，新能源汽車也被視為推動我國從汽車大國邁向汽車強國的重要推手和實現經濟發(fā)展的重要增長點。在這一背景下，我國從2014年9月1日起實施新能源汽車免征車輛購置稅政策。目前這一政策已經明確延續(xù)至2023年底。

2.收入與使用情況

在車輛購置稅開征后，隨著我國經濟的發(fā)展和人民收入的提高，以及政策的推動，汽車消費市場迎來了較長時間的繁榮，由此帶來了車輛購置稅收入的持續(xù)大幅增長。如圖1所示，車輛購置稅收入從2002年的348.8億元，迅速增長到2014年的2885.11億元，13年期間增長了7.27倍。此后，隨著新能源汽車日益成為市場主流，以及第二次小排量乘用車車輛購置稅優(yōu)惠政策的實施，車輛購置稅收入連續(xù)兩年下降，2016年車輛購置稅降至2674.16億元。在2017年小排量乘用車汽車購置稅優(yōu)惠力度退坡和到期后，車輛購置稅出現反彈并進入緩慢增長階段，2021年車輛購置稅收入為3520億元。

在車輛購置稅的使用上，國務院在批轉的財政部、國家計委等部門《交通和車輛稅費改革實施方案》（國發(fā)〔2000〕34號）中明確規(guī)定，車輛購置稅具有專項用途，不作為經常性財政收入，而是由中央財政根據交通部提出的公路建設投資計劃，統籌安排，主要用于公路建設。

圖1：2002—2021年我國車輛購置稅收入情況

從具體的使用用途來看，車輛購置稅收入除按規(guī)定扣除水利建設基金、老舊汽車基金、征管經費和鐵路發(fā)展基金等外，主要用于公路建設。表1匯總了2016—2020年車輛購置稅收入用于交通支出的使用情況，可以看出，其每年用于公路建設的比例都在94%以上。

表1 “十三五”期間車輛購置稅收入用于交通支出情況 單位：億元

（二）成品油消費稅

1.改革歷程與制度現狀

在成品油稅費改革之前，我國公路養(yǎng)護資金主要來自公路養(yǎng)護費以及公路使用費等收費項目，這一機制為籌集公路養(yǎng)護資金發(fā)揮了重要的作用，但也存在一系列弊端，長期為社會詬病，如公路養(yǎng)護費公平性差、收費公路過多、收費過高等等。為規(guī)范交通稅費機制，公平社會負擔，我國自1994年開始醞釀進行燃油稅改革，即把公路養(yǎng)路費改為燃油稅。1994年，海南省作為全國燃油稅改革試點，開始試行對機動車輛使用的汽油和柴油征收燃油附加費，取消公路養(yǎng)路費、過橋費、過路費和公路運輸管理費。1997年，全國人大通過的《中華人民共和國公路法》第三十六條首次提出了“公路養(yǎng)路費用采取征收燃油附加費的辦法。擁有車輛的單位和個人，在購買燃油時，應當按照國家有關規(guī)定繳納燃油附加費。征收燃油附加費的，不得再征收公路養(yǎng)路費。具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定?！?999年通過的《中華人民共和國公路法》修正案，將第三十六條第一款修改為“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定?！彪S后燃油稅改革正式進入中央議事日程。

在經過多次的方案制訂、修改和審批后，2008年12月18日，國務院發(fā)布了《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發(fā)〔2008〕37號），決定從2009年1月1日起，在全國范圍內實施成品油價格和稅費改革，通過提高現行成品油消費稅單位稅額的方式，取代公路養(yǎng)路費等六項收費，同時逐步有序取消政府還貸二級公路收費。

成品油稅費改革遵循的一個原則是稅費平移，即按改革時點原公路養(yǎng)路費等六項收費和政府還貸二級公路收費額的金額，換算成成品油稅費改革后相應形成的財政收入（包括消費稅、增值稅、城市建設維護稅和教育費附加），由此測算出成品油消費稅應提高的單位稅額為：汽油消費稅單位稅額每升提高0.8元，柴油消費稅單位稅額每升提高0.7元，其他成品油單位稅額相應提高。加上原來的單位稅額后，提高后的汽油、石腦油、溶劑油、潤滑油消費稅單位稅額為每升1元，柴油、燃料油、航空煤油為每升0.8元。

為促進環(huán)境治理和節(jié)能減排，財政部和國家稅務總局于2014年11月29日、12月12日和2015年1月13日三次下發(fā)通知提高成品油消費稅率，將汽油、石腦油、溶劑油和潤滑油的消費稅單位稅額提高到1.52元/升；將柴油、航空煤油和燃料油的消費稅單位稅額提高到1.2元/升。航空煤油繼續(xù)暫緩征收。其中，專項用于公路養(yǎng)護支出的稅收部分包括汽油消費稅中0.8元/升的稅額部分和柴油消費稅中0.7元/升的稅額部分，及其相應增加的增值稅、城市建設維護稅和教育費附加收入，其余部分的成品油消費稅則屬于中央一般預算收入，由中央財政統籌使用。

2.收入與使用情況

《中華人民共和國公路法》第三十六條第二款明確規(guī)定：“依法征稅籌集的公路養(yǎng)護資金，必須專項用于公路的養(yǎng)護和改建”。國務院《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發(fā)〔2008〕37號）也明確規(guī)定了成品油價格和稅費改革后新增稅收收入的分配。新增成品油消費稅連同由此相應增加的增值稅、城市維護建設稅和教育費附加具有專項用途，不作為經常性財政收入，不計入現有與支出掛鉤項目的測算基數，除由中央本級安排的替代航道養(yǎng)護費等支出外，其余全部由中央財政通過規(guī)范的財政轉移支付方式分配給地方。改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變。據此，財政部制定了《中央對地方成品油價格和稅費改革轉移支付辦法》（財預〔2009〕14號），明確以2007年地方“六費”收入為基礎，按一定增長率確定地方原“六費”收入基數，對地方給予返還；成品油價格和稅費改革新增收入按照成品油消耗量、公路里程等因素分配給地方。

由于缺乏成品油消費稅的準確數據，基于財政部《中央對地方成品油價格和稅費改革轉移支付辦法》（財預〔2009〕14號）確定的“基數加增量”方法，本文通過中央財政對地方的財政返還和增量轉移支付金額，來倒推成品油價格和稅費改革后形成的新增收入用于交通支出的情況。根據歷年全國財政決算的相關數據，可測算出2009—2021年成品油價格和稅費改革新增收入用于交通支出的情況。如表2所示，在2009年改革后，隨著汽油和柴油產銷量的不斷增長，成品油價格和稅費改革新增收入用于交通支出的金額也在逐年增長，從2009年的1531億元增長到2015年的2301億元，但隨后受汽油和柴油消耗量下降等因素影響，成品油價格和稅費改革新增收入用于交通支出的金額不僅在多個年份沒有增長，而且在2017年還下降了3.35%，2017—2021年，每年的成品油價格和稅費改革新增收入用于交通支出的金額都維持在2224億元。

表2 2009—2021年成品油價格和稅費改革新增收入用于交通的支出情況

在收入用途上，成品油價格和稅費改革新增收入主要是替代原公路養(yǎng)護費資金，專項用于公路養(yǎng)護。據統計，2009—2012年，我國普通國省干線公路養(yǎng)護資金年均投入1034億元，其中成品油價格和稅費改革新增收入形成的支出約占67%；農村公路養(yǎng)護資金年均投入321億元，其中成品油價格和稅費改革新增收入形成的支出約占60%。從目前情況看，盡管成品油價格和稅費改革新增收入用于交通的支出規(guī)模已多年沒有增長，但仍是公路養(yǎng)護最重要和最穩(wěn)定的資金來源。

二、現行公路稅收籌資機制存在的問題分析

公路的建設和養(yǎng)護需要長期穩(wěn)定的資金投入，當前公路稅收籌資機制面臨著兩方面困境，導致資金的長期供給不足，制約了公路建設和養(yǎng)護的高質量發(fā)展。一是成品油消費稅收入的實際購買力逐步下降，難以滿足不斷增長的公路建設和養(yǎng)護資金需求；二是高效節(jié)能車輛和新能源汽車的日益普及，降低了車輛購置稅和成品油消費稅作為公路資金來源的長期可持續(xù)性。

（一）成品油消費稅收入的實際購買力不斷下降

成品油價格和稅費改革新增收入是公路建設和養(yǎng)護的主要資金來源。改革開放后，我國的公路建設經歷了長時期的高速發(fā)展階段。近十余年來，公路建設仍是交通基礎設施建設的重點之一，保持了穩(wěn)定的增長勢頭。如圖2所示，2011年我國公路總里程為410.64萬公里，2021年已達到528.07萬公里。根據2013年國務院批準印發(fā)的《國家公路網規(guī)劃（2013年—2030年）》，到2030年我國的公路網規(guī)模將進一步達到580萬公里。

隨著公路建設里程的逐步增長，對公路養(yǎng)護的需求也呈現快速的增長趨勢。特別是我國早期在公路建設中“重建輕養(yǎng)”，導致公路養(yǎng)護基礎薄弱，大量早期修建的公路已進入改擴建及大中修養(yǎng)護階段，公路養(yǎng)護任務日益繁重。如圖3所示，2011年，全國公路養(yǎng)護里程為398.04萬公里，占全國公路總里程的96.93%，到2021年全國公路養(yǎng)護里程進一步擴大到525.16萬公里，占全國公路總里程的比重提高到99.4%。這表明，我國已經進入了大規(guī)模的公路養(yǎng)護階段，公路養(yǎng)護的需求居高不下，面臨巨大的資金需求壓力。

圖2：2011—2021年我國公路總里程情況

圖3：2011—2021年我國公路養(yǎng)護總里程及其占比情況

然而，成品油消費稅的稅率設計機制導致了其越來越難以滿足公路養(yǎng)護的資金需求。成品油消費稅實行從量定額計征的方式，這一計征方式導致成品油消費稅收入僅與成品油的銷售量相關，與成品油價格無關，由此造成稅收收入與物價變動的脫節(jié)，稅收收入無法與物價上漲同步增長，難以抵消通貨膨脹帶來的實際購買力的下降。近年來，由于成品油消費量增速持續(xù)回落，特別是汽油、柴油的消費量分別自2018年和2015年以來出現了下降的趨勢，導致成品油消費稅同比下降，成品油價格和稅費改革新增收入用于交通的支出因此增長乏力。與此同時，受多種因素影響，公路養(yǎng)護所需的工程材料成本、人工成本、征地成本等都出現了較大幅度增長，進一步拉大了公路養(yǎng)護資金供給與需求之間的缺口（見圖4）。

圖4：2015—2020年我國汽油和柴油表觀消費量情況

（二）車輛購置稅和成品油消費稅作為公路資金來源缺乏長期可持續(xù)性

交通運輸是能源消耗和碳排放的重點領域之一，隨著我國對節(jié)能減排工作的日益重視，我國在汽車領域大力推廣新能源技術和節(jié)能技術的應用，高效節(jié)能車輛和新能源汽車的普及率越來越高。新能源汽車不僅能享受免征車輛購置稅的優(yōu)惠政策，其推廣數量的大幅增加也造成了全社會燃油消耗量下降，直接影響了車輛購置稅和成品油消費稅的增長潛力，制約了其作為公路建設和養(yǎng)護資金來源的長期可持續(xù)性，難以滿足未來不斷增長的公路建設和養(yǎng)護需要。

如表3所示，2013年，我國新能源汽車銷量僅為1.76萬輛；2014年，新能源汽車免征車輛購置稅政策出臺后，新能源汽車產銷量進入迅猛發(fā)展階段；2015年，新能源汽車銷量達到33萬輛；2021年，新能源汽車銷量達到352.1萬輛，連續(xù)7年世界第一。新能源汽車銷量占同期全國汽車銷量的比重也迅速擴大，從2013年的0.08%提高到2021年的13.4%。

表3 2013—2021年我國新能源汽車銷量及占比情況

除了大規(guī)模推廣新能源汽車外，我國也在汽車領域不斷強化燃油消耗控制，大力發(fā)展節(jié)能技術。隨著節(jié)能汽車和新能源汽車的發(fā)展，我國汽車行業(yè)平均油耗持續(xù)下降，國內乘用車企業(yè)平均燃料消耗量從2012年的7.3升/100公里，逐年下降到2020年的5.55升/100公里（見圖5）。

圖5：2012—2020年我國國內乘用車企業(yè)平均燃料消耗量

我國已經明確提出，力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的目標。為實現這一目標，汽車的電動化進程還將不斷提速，汽車油耗也將進一步降低。早在2019年3月5日，海南省政府發(fā)布的《海南省清潔能源汽車發(fā)展規(guī)劃》就已提出“2030年起，海南全面禁止銷售燃油車”，由此成為我國第一個提出禁售燃油車目標并給出時間表的省份。2021年12月24日，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》（國發(fā)〔2021〕23號），明確提出“到2030年，當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達到40%左右，營運交通工具單位換算周轉量碳排放強度比2020年下降9.5%左右”的具體目標?？偟膩碚f，隨著我國交通領域綠色低碳轉型的加快推進，在政策不調整的情況下，車輛購置稅和成品油消費稅還會持續(xù)下降，對公路建設和養(yǎng)護的資金保障作用將不斷弱化。

三、公路稅收籌資機制的國際實踐——從燃油稅到車輛里程稅

（一）傳統公路籌資機制及其面臨的困境

長期以來，各國在公路基礎設施建設和養(yǎng)護的資金籌集上，普遍采取的是遵循“受益原則”，對機動車和燃料征稅并?？顚Ｓ糜诘缆方ㄔO和養(yǎng)護的機制。如，美國聯邦政府于1956年設立了公路信托基金（HTF），將聯邦汽車燃油消費稅、卡車購置稅、輪胎消費稅和年度重型車輛使用稅的資金集中用于高速公路、橋梁等公共設施的建設和維護。各州更是從1919年起就陸續(xù)開征燃油消費稅，很多州也對車輛征收注冊費，這些收入都專項用于本州的公路基礎建設和維護。日本從1953年開始對公路建設實行特定稅源制度，相繼將汽油稅、汽車質量稅、汽車購置稅等稅收作為公路發(fā)展的專門稅源，其中：汽油稅100%用于國家財政道路專用資金；汽車質量稅收入的3/4作為國家財政道路專用資金，剩余的1/4作為地方財政道路專用資金；道府縣征收的汽車購置稅部分由道府縣自身用于道路建設，部分轉交給市町村用作道路費用的財源；道府縣征收的輕油獲得稅屬于道府縣用作有關公路的費用，以及對公路法規(guī)定的指定市劃撥用作有關公路費用的專門財源。

在很長一個時期內，以使用稅為公路建設籌資的機制運行得很順暢，但隨著時間推移，各國的這一籌資機制也都面臨著收入不足的困境，且問題越來越嚴重。困境主要來自以下兩個方面。

首先，燃油消費稅的稅制設計沒有充分考慮通貨膨脹率的影響，導致其收入增長落后于基礎設施支出需求。各國在燃油消費稅征收上實施的都是從量定額計征的方式，稅收無法自動與油價上漲掛鉤，導致其實際購買力不斷下降。要實現稅收的增長與支出需要的匹配，只能采取提高單位稅額的做法，由于政治阻力的原因，這一做法在各國普遍難以推行。美國聯邦燃油消費稅自1993年以來未調整過。自2008年以來，聯邦公路信托基金已經入不敷出，2019年該基金的支出為456億美元，而稅收和利息收入僅為389億美元。國會預算辦公室預測，到2022年該基金余額將降至零，且未來十年的收支總缺口將達到1950億美元。據測算，如果要完全消除自1993年以來通貨膨脹的影響，2021年的燃油消費稅稅率需要提高將近100%。與美國類似，日本最后一次提高汽油稅稅率也是在1993年，此后提高汽油稅稅率的提案一直遭到各方堅決反對。相比之下，歐洲各國提高燃油消費稅的做法更為普遍，但近年來也不斷遭受民眾反對和政治抵制。如英國在上世紀90年代曾采取指數化調整的方式，每年將燃油消費稅提高5%，但很快就取消了這一政策。法國于2018年提高燃油稅，引發(fā)“黃馬甲”抗議運動，嚴重沖擊了經濟發(fā)展和社會安全，最后法國政府被迫取消加稅計劃?？偟膩砜?，在多重壓力下，定期提高燃油稅稅率的做法難以推行，從而導致燃油稅難以消除通貨膨脹的影響，實際購買力在不斷下降。

其次，從長期來看，燃油消費稅的稅基也在不斷萎縮。隨著各國電動車和節(jié)能車輛的逐漸普及，燃油消耗量也在不斷下降，從而消除了道路使用和燃油消耗之間的關聯性，破壞了燃油稅作為普通公路主要資金來源機制的可持續(xù)性。特別是各國為履行巴黎氣候協定公約中的碳減排目標，紛紛公布了碳達峰和碳中和的時間節(jié)點，在汽車領域也制定了相應的零碳排放的目標和時間節(jié)點，這實際上就意味著停售燃油車，全面普及電動車的目標。如2021年8月7日，美國通過總統行政命令，計劃在2030年實現當年新車銷售中零排放汽車（包括純電動汽車、插電式混合動力汽車和燃料電池汽車）占比達到50%的目標。歐盟基于《歐洲氣候法》提出的減排目標（到2030年將溫室氣體凈排放量在1990年水平上減少至少55%），要求自2035年起，在歐洲銷售的新車應實現零排放目標，也就是停售燃油車。

（二）部分國家和地區(qū)開征車輛里程稅的探索

由于燃油稅作為公路資金來源機制存在長期的不可持續(xù)性，自上世紀末以來，各國就在不斷探索建立一種更加公平、透明、可持續(xù)的公路基礎設施籌資機制，由此提出了開征車輛里程稅，對車輛按重量、軸數和行駛里程等因素征稅的設想。相比以燃油消耗作為道路使用的代理變量，對車輛按其重量、軸數和行駛里程征稅，能更準確地反映不同車輛對公路的使用情況和補償道路磨損成本，并產生充足而穩(wěn)定的資金。技術和通信能力的進步，特別是GPS精準度的提高，使得車輛里程稅的構想可以成為現實。但是，如果要對所有車輛征收車輛里程稅，將會產生極其巨大的征收征納成本，可能導致大面積的偷逃稅行為，且對個人車輛按其行駛里程征稅還涉及到個人隱私問題，因此普遍性開征車輛里程稅在短期內較為困難。對此，部分國家和地區(qū)的應對之策是從貨運車輛入手，對經營性的卡車先行開征重量里程稅，取得了較顯著的成效。目前已經開征重量里程稅的國家和地區(qū)包括美國多個州、德國、奧地利、瑞士、新西蘭等。

——美國。目前美國有四個州對卡車開征了重量里程稅，包括俄勒岡州、新墨西哥州、紐約州和肯塔基州，這些收入都納入各州的高速公路或公路基金中。此外，還有部分州，如加利福尼亞州、科羅拉多州、特拉華州等等，對乘用車進行了用車輛里程稅代替燃油稅的自愿計劃試點。

俄勒岡州從2006年開始試點征收重量里程稅（Weight-Mile Tax），并于2015年正式立法實施。在俄勒岡州公共道路上進行商業(yè)運營且注冊重量（卡車自重和注冊期間最大載重量之和）超過26000磅的車輛，都需繳納重量里程稅，繳納重量里程稅的車輛可免繳該州的燃油稅。重量里程稅實行分檔稅率，現行稅率表如下：總重量在26000磅至80000磅之間的車輛，按重量分為27檔稅率，最低檔稅率為6.54美分/英里，最高檔稅率為21.5美分/英里；總重量高于80001磅的車輛，按重量和軸數進行分檔，共有58檔稅率，最低檔稅率為17.01美分/英里，最高檔稅率為30.25美分/英里。2018年俄勒岡州重量里程稅收入約3.28億美元。

新墨西哥州對總重量超過26000磅的卡車征收重量里程稅（weight-distance tax），根據車輛重量實行分檔稅率，稅率在1.1—4.4美分/英里之間。如果卡車某一年在該州行駛的里程中超過45%屬于空駛，則可以減免1/3的稅收。2018年新墨西哥州重量里程稅收入約0.87億美元。

紐約州對在該州公共高速公路上運營卡車或拖拉機的承運人征收公路使用稅（Highway Use Tax）。納稅人可以自主決定選擇使用兩種方法之一進行計稅：一種是毛重法，基于裝載時行駛里程的總重量和卸載時行駛里程的卸載重量計算稅款，適用于總重量超過18000磅的卡車和拖拉機；另一種是卸載重法，基于卡車的卸載重量計算稅款，適用于卸載重量分別超過8000磅和4000磅的卡車和拖拉機。根據車輛重量和納稅人選擇的不同計稅方式適用不同的分檔稅率表。例如，如果納稅人選擇按毛重法計稅，則最低稅率為0.84美分/英里（車輛總重在18001—20000磅之間），最高稅率為5.46美分/英里（車輛總重在78001—80000磅之間），對于總重量超過80001磅的車輛，每增加1噸稅率增加0.28美分/英里。2018年紐約州公路使用稅收入約1.11億美元。

肯塔基州開征的重量里程稅（Weight Distance）征稅范圍最窄，稅率結構也最簡單。該州僅對在州公路上行駛且總重量超過59999磅的卡車征稅，實行單一稅率，稅率為2.85美分/英里。2018年肯塔基州重量里程稅收入約0.82億美元。①數據來源：Congressional Budget Office, 2019, Issues and Options for a Tax on Vehicle Miles Traveled by Commercial Trucks, https://www.cbo.gov/system/files/2019-10/55688-CBO-VMT-Tax.pdf.

——德國。德國在2005年開征卡車道路使用者稅，對在聯邦高速公路上行駛的總重量超過7.5噸的卡車按照其實際行駛里程數征收，并根據車輛重量等級、軸數和尾氣排放等級的不同實行分檔稅率，其中最低稅率為0.093歐元/公里（適用于最低排放等級和重量級別的卡車），最高稅率為0.261歐元/公里。2016年德國卡車道路使用者稅收入約為46億歐元。①數據來源：Congressional Budget Office, 2019, Issues and Options for a Tax on Vehicle Miles Traveled by Commercial Trucks, https://www.cbo.gov/system/files/2019-10/55688-CBO-VMT-Tax.pdf.

——奧地利。奧地利自2004年起對在高速公路上行駛的超過3.5噸的卡車和公共汽車征收基于里程的道路使用者稅，并根據卡車的軸數、排放量和行駛的時間段的不同設置差別稅率，最低稅率為0.1855歐元/公里，最高稅率為0.462歐元/公里。2018年，奧地利道路使用者稅收入約為15億歐元。②數據來源：Congressional Budget Office, 2019, Issues and Options for a Tax on Vehicle Miles Traveled by Commercial Trucks, https://www.cbo.gov/system/files/2019-10/55688-CBO-VMT-Tax.pdf.

——瑞士。瑞士于2001年開征卡車道路使用者稅（Performance-related heavy vehicle charge LSVA），課稅對象為在公共道路網絡上行駛的總重量超過3.5噸的卡車，計稅依據為車輛的總重量和行駛里程，并根據車輛發(fā)動機的排放標準設置兩檔差別稅率。其中，符合歐6排放標準的卡車適用的稅率為0.0228瑞士法郎/噸·公里，符合歐0至歐5排放標準的卡車適用的稅率為0.031瑞士法郎/噸·公里。2017年，瑞士卡車道路使用者稅收入約16億瑞士法郎。③數據來源：Federal Customs Administration, 2017, HVC—Overview, https://www.ezv.admin.ch/dam/ezv/en/dokumente/archiv/2014/06/lsva_-_uebersicht.pdf.download.pdf/hvc_overview.pdf.

——新西蘭。新西蘭早在1997年就對所有非汽油車輛（主要是柴油車，但也包括以電力、氫能等任何其他燃料驅動的車輛）和總重量超過3.5噸的重型車輛征收道路使用稅（Road user charges），收入專項計入國家陸路交通基金，用于道路建設和維護及其他交通項目支出。之所以對所有柴油車輛征收道路使用稅，是因為新西蘭只對汽油和液化石油氣征收燃油稅，對柴油不征收燃油稅，因此，通過對柴油車輛征收道路使用稅的方式以反映其道路使用成本。為了鼓勵民眾購買電動汽車，減少碳排放，目前對電動汽車給予了免征道路使用稅的優(yōu)惠政策，其中，輕型電動汽車免稅至2024年3月31日，公共汽車和卡車等重型電動汽車免稅至2025年12月31日。道路使用稅實行分檔稅率，不同車輛的稅率取決于車輛的類型、總重量和車軸數量。一般來說，總重量越高稅率越高，車軸數越多稅率越低，這是因為車輛軸數越多，可以將車輛重量分配到更多軸上，從而減少造成的道路磨損量。按照現行稅率表，一輛不超過3.5噸重的兩軸動力車輛（也就是標準乘用車）適用的稅率最低，為每1000公里76新西蘭元。一輛總重量超過18噸但不超過20噸的超重兩軸卡車適用的稅率最高，為每1000公里1087新西蘭元。2019—2020財年，新西蘭道路使用稅收入達到17.73億新西蘭元，略低于燃油稅收入（19.36億新西蘭元）。①數據來源：Waka Kotahi NZ Transport Agency, 2020, National Land Transport Fund Annual Report 2020, https://www.nzta.govt.nz/assets/resources/annual-report-nzta/2019-20/NLTF-annualreport-2020.pdf.

（三）小結

上述各國對公路稅收籌資機制的實踐和改革探索表明，傳統上對機動車和燃料征稅并?？顚Ｓ糜诘缆方ㄔO和養(yǎng)護的公路稅收籌資機制，隨著汽車技術的更新換代，已經越來越不具有長期可持續(xù)性。在此背景下，對車輛按照其行駛里程征稅作為燃油稅的替代方案，逐漸進入各國政府的視野，并在部分國家和地區(qū)成為現實。這些國家和地區(qū)的探索也充分顯示了車輛里程稅的優(yōu)勢和未來潛力。但是，與燃油稅相比，車輛里程稅在制度設計、技術保障和實際執(zhí)行上也面臨著諸多現實難題，這決定了全面開征車輛里程稅只能作為長期目標進行考慮，難以一蹴而就。在短期內，對車輛購置稅和燃油稅的改革和調整仍是完善公路稅收籌資機制的重要內容。

四、我國公路稅收籌資機制的改革建議

（一）秉承“使用者付費”和“受益者負擔”原則，改革公路稅收籌資機制，為公路建設和養(yǎng)護提供可持續(xù)的資金來源

公路是一種準公共物品，長期以來，對車輛及其使用的燃油征稅，成為公路建設和養(yǎng)護籌資的主要機制。但是，隨著車輛燃油效率的提高以及新能源汽車的快速普及，這一籌資機制普遍性地面臨著資金不足的問題，亟待進行改革。從短期來看，有必要逐步取消對新能源汽車的稅收優(yōu)惠政策，合理提高成品油消費稅稅率，增強公路建設和養(yǎng)護的資金保障能力，緩解公路建設和養(yǎng)護資金收入和支出增長不匹配的問題。從長期來看，基于公路的準公共物品屬性，并借助信息和通信技術的進步，有必要探討創(chuàng)新公路稅收籌資機制，通過對車輛按實際行駛里程征稅，從而更有效地體現“使用者付費”和“受益者負擔”的原則，為未來的公路建設和養(yǎng)護建立一個更加公平、透明和可持續(xù)的籌資機制。

（二）分階段取消對新能源汽車免征車輛購置稅的優(yōu)惠政策

對新能源汽車的財政補貼和免征車輛購置稅等政策，有力地提高了民眾對新能源汽車的購買意愿，推動了我國新能源汽車的技術進步和產業(yè)發(fā)展。隨著技術的進步，新能源汽車的優(yōu)勢將進一步顯現，同時，碳達峰和碳中和的要求也對燃油車的生產銷售形成了強有力的約束機制。在此背景下，對新能源汽車實行稅收優(yōu)惠政策的必要性正在逐步降低。因此，有必要基于新能源汽車的推廣和發(fā)展環(huán)境，分步取消對新能源汽車免征汽車購置稅的政策。如，可考慮在2025年之前延續(xù)對新能源汽車免征車輛購置稅的政策，在2026—2035年間實行對新能源汽車減半征收車輛購置稅的政策，在2035年之后，對所有車輛照章征收車輛購置稅。

（三）短期內提高成品油消費稅稅率，長期內研究開征車輛里程稅

為進一步滿足公路養(yǎng)護的資金需求，有必要從短期和長期兩個層面對成品油消費稅制度進行改革。從短期來看，可適當提高成品油消費稅單位稅額，在一定程度上滿足公路養(yǎng)護資金需求不斷擴大的需要；還可以考慮建立成品油消費稅單位稅額與通貨膨脹率掛鉤的機制，從而消除從量定額的征收機制無法實現自動增長、難以滿足支出增長需要的弊端。從長期來看，隨著新能源汽車在汽車生產和銷售結構中的比重逐步提高，燃油的消耗必將不斷減少，稅收也將不斷萎縮，無法滿足公路建設和養(yǎng)護的龐大需求。因此，應盡快探討對車輛按其實際行駛里程征收里程稅，以取代燃油稅的可能性和征收方案。鑒于車輛里程稅的征管難度較大，可借鑒國際經驗，先對貨運卡車進行試點征收重量里程稅。卡車重量里程稅的征稅對象為總重量超過一定標準、使用公共道路的重型卡車，計稅依據為車輛每年實際行駛的里程，根據車輛重量、車軸數和排放量制定分檔差別稅率。在征管上可充分利用GPS 和ETC等現代通信技術和設備，降低征納成本。待技術和征管條件進一步成熟后，再探討對各類車輛全面開征里程稅，并取消成品油消費稅的方案。