黃博函 馮劍鋒

一、引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著社會(huì)保護(hù)（Social Protection）概念的提出以及相關(guān)理論的推廣，社會(huì)保護(hù)分析體系逐漸成為評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）民生保障制度的重要分析工具。聯(lián)合國(guó)（United Nations，UN）、世界銀行（World Bank，WB）、國(guó)際勞工組織（International Labor Organization，ILO）以及亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank，ADB）紛紛從社會(huì)保護(hù)視角對(duì)不同國(guó)家的民生保障制度建設(shè)進(jìn)行深入分析，相關(guān)成果為不同國(guó)家（地區(qū)）的民生政策和制度改革提供了重要借鑒和依據(jù)。然而，與國(guó)外研究相比，目前國(guó)內(nèi)圍繞社會(huì)保護(hù)分析體系所進(jìn)行的民生問題研究還存在著明顯差距，特別是在定量分析方面。由于政策體系以及統(tǒng)計(jì)口徑設(shè)計(jì)上的差異，目前對(duì)于我國(guó)民生保障政策實(shí)施效果的評(píng)估仍缺乏國(guó)際通行的指標(biāo)體系，在國(guó)際比較以及學(xué)術(shù)推廣方面存在著不足。如何圍繞國(guó)際通行的社會(huì)保護(hù)分析體系進(jìn)行本土化研究，積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)民生保障制度研究與國(guó)際前沿學(xué)術(shù)問題進(jìn)行深度對(duì)話交流，是當(dāng)前我國(guó)民生保障研究的重要課題。

目前我國(guó)關(guān)于民生概念的內(nèi)涵和統(tǒng)計(jì)口徑仍沒有取得較為一致的觀點(diǎn)。從廣義來看，民生領(lǐng)域涉及到百姓日常生活的方方面面，包括衣、食、住、行、就業(yè)、文化娛樂、社會(huì)福利等等。黨的十九大報(bào)告中關(guān)于民生保障的內(nèi)容涉及七大版塊，即教育、就業(yè)、社會(huì)保障、扶貧、衛(wèi)生健康、社會(huì)治理和公共安全。而狹義上的民生保障概念主要聚焦在社會(huì)生活層面，是指政府通過法律和財(cái)政手段確保公民的基本生存和生活權(quán)利，以及基本的發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展能力和權(quán)益等。從統(tǒng)計(jì)口徑上對(duì)比二者發(fā)現(xiàn)，廣義上的民生概念雖然高度概括了人民生活的各類范疇，但其概念范圍太大，所涉及的內(nèi)容過于寬泛，統(tǒng)計(jì)和測(cè)量存在較大難度，不具有較好的實(shí)證比較基礎(chǔ)；而狹義上的民生概念則相對(duì)容易操作，與國(guó)際上通行的社會(huì)保護(hù)概念比較吻合，因而可以借用社會(huì)保護(hù)概念來分析探討一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）民生發(fā)展水平（狹義）。

亞洲開發(fā)銀行所提出的“社會(huì)保護(hù)指數(shù)”（SPI）的統(tǒng)計(jì)框架主要集中在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助（社會(huì)福利）和勞動(dòng)力市場(chǎng)保護(hù)三大方面，與我國(guó)目前的政策體系和現(xiàn)實(shí)環(huán)境存在一定差距，所以單純引入其SPI 分析框架未必能完全覆蓋我國(guó)狹義上的民生保障。因此，在充分借鑒國(guó)際通行做法的基礎(chǔ)上，我們根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，提出了具有中國(guó)特色的民生保障測(cè)算指標(biāo)，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助，社會(huì)福利項(xiàng)目、住房保障、兒童教育津貼與補(bǔ)助。這套指標(biāo)可以最大限度地兼顧國(guó)際通行慣例與我國(guó)民生保障體系之間的差異。

二、文獻(xiàn)回顧

自20世紀(jì)90年代以來，社會(huì)保護(hù)概念及其分析體系逐漸成為國(guó)際上一種新共識(shí)（尚曉援，2007），相關(guān)內(nèi)容深刻反映了世界各國(guó)積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化過程中所出現(xiàn)的新社會(huì)問題。國(guó)際勞工組織指出，社會(huì)保護(hù)是指通過政府行動(dòng)和社會(huì)對(duì)話實(shí)施一系列政策措施，確保所有男女享有安全工作環(huán)境、社會(huì)服務(wù)和醫(yī)療保障，并且在疾病、失業(yè)、生育、傷殘、年老、喪失家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力而造成收入喪失或減少時(shí)，能夠得到足夠的保障待遇（ILO，2011）。亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為，社會(huì)保護(hù)政策不僅需要對(duì)低收入群體提供臨時(shí)救助，也應(yīng)針對(duì)弱勢(shì)群體的人力資本進(jìn)行政策扶持，幫助個(gè)人、家庭和社區(qū)更好地應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)受到社會(huì)排斥的低收入群體應(yīng)提供積極就業(yè)支持，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)等（ADB，2001）。綜合來看，社會(huì)保護(hù)概念雖然與社會(huì)保障、社會(huì)福利等概念有著諸多相似之處，但相比其他概念，前者更加強(qiáng)調(diào)公民在不能通過勞動(dòng)力市場(chǎng)獲得足夠經(jīng)濟(jì)收入時(shí)，有權(quán)利從政府那里取得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，用于滿足基本生活和生存發(fā)展需要。社會(huì)保護(hù)政策項(xiàng)目不僅重視對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行生活扶持，同時(shí)還積極實(shí)施各種市場(chǎng)干預(yù)政策來幫助弱勢(shì)群體提高人力資本積累，鼓勵(lì)弱勢(shì)群體重返勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行再生產(chǎn)活動(dòng)，從而避免因長(zhǎng)期脫離勞動(dòng)力市場(chǎng)而面臨更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

除了針對(duì)概念內(nèi)涵進(jìn)行分析以外，一些國(guó)際機(jī)構(gòu)和學(xué)者還圍繞社會(huì)保護(hù)實(shí)踐進(jìn)行了大量的定量分析工作。例如，亞洲開發(fā)銀行早于2001年就首次提出了“社會(huì)保護(hù)戰(zhàn)略”（Social Protection Strategy），并于2008年開發(fā)出了第一套社會(huì)保護(hù)指數(shù)分析方法（ADB，2008），隨后又在2011年進(jìn)一步提出了相關(guān)修訂方案（ADB，2011）。另外，還有一些國(guó)外學(xué)者對(duì)不同國(guó)家（地區(qū)）的社會(huì)保護(hù)發(fā)展情況進(jìn)行了深入比較研究（Bari.et al.，2005；Baulch.et al.，2010；Barrientos，2009），研究成果反映了世界各國(guó)民生保障水平的全景現(xiàn)狀及存在問題。

隨著社會(huì)保護(hù)概念及其分析體系的發(fā)展，國(guó)內(nèi)學(xué)者也開始將社會(huì)保護(hù)作為民生保障制度研究的新視角。學(xué)者們普遍認(rèn)為，社會(huì)保護(hù)概念的提出體現(xiàn)了社會(huì)政策理念的新轉(zhuǎn)變（唐鈞，2014；唐鈞，2015）。與以往社會(huì)保障、社會(huì)福利等概念不同，社會(huì)保護(hù)概念更加強(qiáng)調(diào)積極的社會(huì)政策體系，即通過構(gòu)建高效積極的社會(huì)扶持政策，對(duì)遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的貧困人口提供各類社會(huì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。顧昕認(rèn)為，所有旨在幫助人們減少貧困與脆弱性的社會(huì)政策都應(yīng)納入社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目，其中至少包括勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目、社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目、社會(huì)救助與其他福利項(xiàng)目、小微金融與社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目、兒童保護(hù)項(xiàng)目等等（顧昕，2015）。除了針對(duì)社會(huì)保護(hù)概念內(nèi)涵進(jìn)行學(xué)術(shù)思辨以外，一些學(xué)者也開始結(jié)合我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中所出現(xiàn)的社會(huì)民生問題進(jìn)行深入研究。例如，蔡昉認(rèn)為，隨著國(guó)內(nèi)人口紅利的日漸式微，以及勞動(dòng)年齡人口比重的下降，我國(guó)社會(huì)保護(hù)政策發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，社會(huì)保護(hù)程度出現(xiàn)日益加強(qiáng)的趨勢(shì)（蔡昉，2010）；顧昕、孟天廣發(fā)現(xiàn)，隨著我國(guó)社會(huì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的不斷完善，自2005年以來我國(guó)民生事業(yè)支出占財(cái)政支出比重逐年上升，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變反映出中國(guó)政府開始從注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，社會(huì)政策出現(xiàn)明顯擴(kuò)張，民生保障水平得到大幅提高（顧昕、孟天廣，2015；顧昕、孟天廣，2016）。另外，不少學(xué)者還針對(duì)各類特殊群體的民生議題進(jìn)行社會(huì)保護(hù)專題研究。

需要注意的是，雖然當(dāng)前我國(guó)學(xué)者圍繞社會(huì)保護(hù)問題進(jìn)行了諸多探索性研究，但國(guó)內(nèi)研究較多局促于定性分析上，在定量設(shè)計(jì)以及問題討論方面，與國(guó)際上較為成熟的定量研究相比仍存在較大差距。因此，現(xiàn)有關(guān)于社會(huì)保護(hù)的研究在一定程度上仍難以發(fā)揮其應(yīng)有的學(xué)術(shù)價(jià)值和國(guó)際比較優(yōu)勢(shì)。另一方面，國(guó)內(nèi)對(duì)民生保障問題進(jìn)行指數(shù)化研究的例子在不斷增多，主要有中國(guó)民生發(fā)展指數(shù)（北京師范大學(xué)“中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告”課題組，2011）、老齡社會(huì)與銀色經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)（楊燕綏，2015），人類綠色發(fā)展指數(shù)（李曉西、劉一萌、宋濤，2014）、社會(huì)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（李勇、徐延輝、蘭林火，2014）、中國(guó)社會(huì)政策進(jìn)步指數(shù)報(bào)告（王振耀，2016）等等。這些研究成果雖然從不同維度構(gòu)建了具有中國(guó)特色的民生保障評(píng)價(jià)指標(biāo)，大大豐富了我國(guó)民生保障制度體系研究?jī)?nèi)容，但依然存在一定的局限性，例如，相關(guān)的論證及內(nèi)容難以在統(tǒng)一的框架內(nèi)進(jìn)行比較分析，所得結(jié)論與國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)比較時(shí)面臨著口徑不一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等現(xiàn)實(shí)難題。因此，評(píng)價(jià)的可比性及實(shí)用性有待進(jìn)一步完善和提高。

針對(duì)國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀及存在問題，筆者認(rèn)為，當(dāng)前十分有必要借鑒國(guó)際通行的社會(huì)保護(hù)理念及其分析體系，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，從社會(huì)保護(hù)視角構(gòu)建符合中國(guó)特色的民生保障評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，積極推動(dòng)發(fā)展我國(guó)社會(huì)保護(hù)領(lǐng)域定量分析研究。

三、亞洲開發(fā)銀行的社會(huì)保護(hù)指數(shù)（SPI）

（一）SPI 的總體設(shè)計(jì)思路

亞洲開發(fā)銀行所提出的社會(huì)保護(hù)概念主要圍繞社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和勞動(dòng)力市場(chǎng)三方面來構(gòu)建。根據(jù)其所提出的設(shè)計(jì)思路，社會(huì)保護(hù)指數(shù)（SPI）可以用以下形式來表示：

其中， 社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目總支出（Social Protection Expenditure）是由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和勞動(dòng)就業(yè)扶持三大類項(xiàng)目構(gòu)成，而社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目的參考人數(shù)（Reference People）則根據(jù)各類子項(xiàng)目的相應(yīng)人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)加總，具體包括已享有相關(guān)福利資格的人口和未能享有相關(guān)社會(huì)福利但需要獲得該項(xiàng)福利的人口總數(shù)。

上式中，第一項(xiàng)“社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目總支出/社會(huì)保護(hù)受惠人數(shù)”表示社會(huì)保護(hù)的深度（Depth），主要用于比較社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目支出中的人均支出水平；第二項(xiàng)“社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目受惠人數(shù)/參考人數(shù)”則表示社會(huì)保護(hù)的廣度（Breadth），主要用于衡量一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目受益群體的覆蓋范圍。此外，為了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，亞洲開發(fā)銀行對(duì)相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)也做了明確規(guī)定，將相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)劃定為人均GDP 的25%，即人均年收入低于當(dāng)?shù)厝司鵊DP 的25%時(shí)被劃為相對(duì)貧困人口。表1列示了亞洲開發(fā)銀行SPI 不同社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目中所對(duì)應(yīng)的受惠人數(shù)和參考人群。

表1 ADB 所提供的社會(huì)保護(hù)指數(shù)（SPI）的具體項(xiàng)目及指標(biāo)說明

1.社會(huì)保險(xiǎn)方面。社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目包括了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療健康保險(xiǎn)（不包含普惠性的醫(yī)療保險(xiǎn)）和其他類型保險(xiǎn)，其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的受惠人數(shù)主要以領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的實(shí)際人口總數(shù)，而參考人數(shù)則是60 歲及以上人口總數(shù)；醫(yī)療健康保險(xiǎn)方面，亞洲開發(fā)銀行在統(tǒng)計(jì)時(shí)并沒有將普惠性公共醫(yī)療保險(xiǎn)作為考察對(duì)象，只將勞動(dòng)就業(yè)人口的醫(yī)療保險(xiǎn)納入考察范圍，其理由在于非就業(yè)人口的醫(yī)療健康保險(xiǎn)所占比例較小，對(duì)整體估計(jì)的影響非常有限。

2.社會(huì)救助方面。亞洲開發(fā)銀行針對(duì)不同的困難群體進(jìn)行了劃分，分別包括老年津貼（非繳費(fèi)型）、醫(yī)療健康救助、兒童保護(hù)（孤兒補(bǔ)助）、緊急災(zāi)害救助支出、社會(huì)福利及社會(huì)服務(wù)、殘疾人特殊津貼以及家庭津貼等。相應(yīng)地，在參考人數(shù)方面主要以相對(duì)貧困人口、登記在冊(cè)的殘疾人口和0-14 歲的兒童人口為主。

3.勞動(dòng)力市場(chǎng)方面。社會(huì)保護(hù)支出包括通過公共工程項(xiàng)目直接創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、通過貸款項(xiàng)目（Loan-Based）創(chuàng)造就業(yè)支出、失業(yè)津貼和勞動(dòng)技能培訓(xùn)項(xiàng)目支出四個(gè)方面。其中受惠人數(shù)為參與勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)的實(shí)際人數(shù)，而相應(yīng)的參考人數(shù)為失業(yè)及未充分就業(yè)人口（Underemployment）總數(shù)。

（二）社會(huì)保護(hù)分項(xiàng)指數(shù)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

除了圍繞總體社會(huì)保護(hù)水平進(jìn)行評(píng)價(jià)分析以外，亞洲開發(fā)銀行所提供的SPI 分析方法還能通過不同的分解標(biāo)準(zhǔn)，從不同角度對(duì)民生保障項(xiàng)目進(jìn)行比較研究，根據(jù)不同的政策目標(biāo)和分析范式對(duì)社會(huì)保護(hù)分析框架進(jìn)行分解。其中，第一種分解方法是根據(jù)不同項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)屬性進(jìn)行分類，即根據(jù)社會(huì)保護(hù)支出在不同子項(xiàng)目的屬性進(jìn)行劃分，其設(shè)計(jì)理論依據(jù)和政策考量目標(biāo)圍繞社會(huì)保護(hù)水平的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行建構(gòu)；另一種分解方法則根據(jù)社會(huì)保護(hù)支出屬性特征進(jìn)行分類，其政策考量目標(biāo)集中在社會(huì)保護(hù)政策對(duì)于貧困人口的聚焦程度。具體包括以下內(nèi)容：

1.按照項(xiàng)目類型進(jìn)行分解

根據(jù)不同項(xiàng)目的類別屬性，亞洲開發(fā)銀行將SPI 指數(shù)分解成社會(huì)保險(xiǎn)（SPIsi）、社會(huì)救助和社會(huì)福利（SPIaw）以及勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目（SPIlm）三類，它們可以有效反映出各國(guó)民生保障項(xiàng)目的內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)。具體公式如下：

通過分類計(jì)算，SPI 可以寫成社會(huì)保險(xiǎn)指數(shù)（SPIsi）、社會(huì)救助指數(shù)（SPIsa）以及勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)指數(shù)（SPIlm）之和，即：

基于公式（3）-（5），我們可以借助不同項(xiàng)目的社會(huì)保護(hù)指數(shù)來比較分析不同國(guó)家（地區(qū)）在各類項(xiàng)目的發(fā)展水平，從而對(duì)不同地區(qū)民生項(xiàng)目的內(nèi)部組成和結(jié)構(gòu)比例進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

2.按照是否屬于貧困性支出進(jìn)行分解

除了針對(duì)不同類型的子項(xiàng)目進(jìn)行分解以外，亞洲開發(fā)銀行還根據(jù)社會(huì)保護(hù)支出的屬性對(duì)SPI 進(jìn)行分解，具體做法是將社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目支出分為貧困性支出和非貧困性支出兩大類，然后根據(jù)相應(yīng)受惠人數(shù)和參考人數(shù)將社會(huì)保護(hù)指數(shù)分解成貧困性社會(huì)保護(hù)指數(shù)（SPIp）和非貧困性社會(huì)保護(hù)指數(shù)（SPInp），相應(yīng)計(jì)算公式如下：

亞洲開發(fā)銀行將社會(huì)保護(hù)指數(shù)按是否是屬于貧困性支出進(jìn)行分類，目的是為了分析社會(huì)保護(hù)政策中用于幫助貧困人口的力度，通過該分類能區(qū)分出針對(duì)貧困性人口和非貧困性人口的政策扶持力度差異。在此基礎(chǔ)上，亞洲開發(fā)銀行給出了一個(gè)基于貧困性支出的相對(duì)貧困關(guān)注指標(biāo)（Poverty Focused Indicator，PFI）。具體公式為：

其中，相對(duì)貧困發(fā)生率是指相對(duì)貧困人口占總?cè)丝诘谋戎?。從公式?）可以看出，PFI能將針對(duì)貧困性人口支出和針對(duì)非貧困性人口支出兩者有效統(tǒng)籌起來，并結(jié)合相對(duì)貧困人口發(fā)生率進(jìn)行定量研究，因此利用該指數(shù)可以讓不同國(guó)家（地區(qū)）在統(tǒng)一框架下進(jìn)行比較分析，從而比較民生保障項(xiàng)目中各類社會(huì)支出對(duì)相對(duì)貧困人口的傾斜程度。

總體而言，SPI 方法在分析一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）民生保障制度方面具有以下優(yōu)勢(shì)：

（1）SPI 是一套較為完整的分析體系，通過該方法能在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行相關(guān)指數(shù)研究和比較分析，從而可以有效避免各類主觀意愿評(píng)分和指標(biāo)偏差所帶來的評(píng)估偏誤。

（2）SPI 與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，有助于我們進(jìn)一步檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民生保障水平的關(guān)系，通過比較分析可以有效避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民生保障水平之間出現(xiàn)脫鉤現(xiàn)象，從而及時(shí)為各個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的民生政策提供有效的預(yù)警機(jī)制。

（3）SPI 可以通過各項(xiàng)分類指數(shù)的測(cè)算和比較有效分析民生保障項(xiàng)目中的內(nèi)部結(jié)構(gòu)組成和貧困聚集程度，進(jìn)一步有效推動(dòng)民生保障項(xiàng)目?jī)?nèi)部結(jié)構(gòu)的完善，從而防止各地民生政策中出現(xiàn)的“福利不均衡”和“福利扭曲”等現(xiàn)象。

四、社會(huì)保護(hù)視域下我國(guó)民生保障評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一）SPI 分析方法對(duì)于我國(guó)構(gòu)建民生保障評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的經(jīng)驗(yàn)借鑒

參考亞洲開發(fā)銀行的做法，筆者結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情設(shè)計(jì)出一套符合中國(guó)特色的本土化SPI 評(píng)價(jià)體系（表2），具體涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)扶持和普惠型項(xiàng)目四大類。其中，第一類是社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，指人們通過參保繳費(fèi)而獲得福利領(lǐng)取資格的項(xiàng)目；第二類為家計(jì)調(diào)查項(xiàng)目（Means-Test），是指根據(jù)家庭綜合收入水平來確認(rèn)其福利領(lǐng)取資格的項(xiàng)目，主要受益對(duì)象是不具備勞動(dòng)能力的群體，具體項(xiàng)目主要是社會(huì)救助和社會(huì)福利服務(wù)；第三類是為具備勞動(dòng)能力的群體所提供的扶持項(xiàng)目，主要是指勞動(dòng)就業(yè)扶持項(xiàng)目；第四類是普惠型支出項(xiàng)目，基于公民身份資格而確認(rèn)福利領(lǐng)取資格，具體包括：國(guó)家教育支出、財(cái)政醫(yī)療支出、公共衛(wèi)生支出和城鄉(xiāng)社區(qū)治理支出。需要指出的是，表2中所列項(xiàng)目還是比較初步的思考設(shè)計(jì)，并沒有涵蓋我國(guó)民生保障的全部項(xiàng)目。

表2 我國(guó)民生保障項(xiàng)目各子項(xiàng)目的指標(biāo)舉例

1.社會(huì)保護(hù)視角下我國(guó)民生保障項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)口徑說明

（1）在社會(huì)保險(xiǎn)方面，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)均納入相應(yīng)考察范圍。其中，在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，項(xiàng)目支出主要包括職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，受惠人群依然是按實(shí)際領(lǐng)取人數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。但在參考人數(shù)方面，由于我國(guó)現(xiàn)行退休政策實(shí)行男女差別對(duì)待，筆者建議應(yīng)對(duì)50 歲及以上的女性人口和60 歲及以上的男性人口進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，由于我國(guó)目前分為職工醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)兩大類，因此在考察相應(yīng)參考人數(shù)時(shí)應(yīng)針對(duì)兩方面人口分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，其中職工醫(yī)療保險(xiǎn)的參考人數(shù)應(yīng)為勞動(dòng)就業(yè)人口，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的參考人數(shù)應(yīng)為城鎮(zhèn)無業(yè)居民及農(nóng)業(yè)就業(yè)人口。此外，失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)的受惠人數(shù)為實(shí)際領(lǐng)取保險(xiǎn)人數(shù)，參考人數(shù)則為勞動(dòng)就業(yè)人口。

（2）在社會(huì)福利方面，主要以民政、住建、醫(yī)保和應(yīng)急管理部門所管轄的業(yè)務(wù)為主體，包括社會(huì)救助和社會(huì)福利服務(wù)兩大方面。其中，社會(huì)救助涵蓋最低生活保障制度、特困供養(yǎng)人員項(xiàng)目、醫(yī)療救助項(xiàng)目、保障性住房項(xiàng)目、兒童救助項(xiàng)目（孤兒救助）、自然災(zāi)害救助項(xiàng)目，以及臨時(shí)救助（突發(fā)事故）項(xiàng)目等。社會(huì)福利服務(wù)則包括社會(huì)福利機(jī)構(gòu)項(xiàng)目（養(yǎng)老院、社區(qū)服務(wù)中心及福利院）、殘疾人項(xiàng)目（困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼、殘疾人康復(fù)、殘疾人就業(yè)和扶貧）、特殊教育項(xiàng)目（精神病人、殘疾人及智障人士）。需要說明的是，社會(huì)救助和社會(huì)福利服務(wù)的受益群體主要是以困難家庭成員為主，因此相應(yīng)參考人數(shù)應(yīng)為相對(duì)貧困人口（或者說低收入人口）總數(shù)，但由于目前我國(guó)缺少這一方面的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在實(shí)際應(yīng)用中只能采用統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行估算，其有效性仍有待進(jìn)一步提高。另外，教育部門的兒童教育津貼與補(bǔ)助也應(yīng)納入考核范圍，相應(yīng)參考人數(shù)主要為0-14 歲兒童人口。

（3）在勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)方面，主要以政府組織開展的各類勞動(dòng)就業(yè)扶持項(xiàng)目為主。具體包括勞動(dòng)職業(yè)技能提升和培訓(xùn)項(xiàng)目、職業(yè)教育學(xué)歷培訓(xùn)補(bǔ)貼、公共就業(yè)服務(wù)支出以及其他各類勞動(dòng)市場(chǎng)服務(wù)支出等。相應(yīng)地，受益人數(shù)主要為就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)人口總數(shù)，而參考人數(shù)則為失業(yè)人口及登記就業(yè)困難人員總數(shù)。

（4）在普惠型項(xiàng)目方面，主要是指公共財(cái)政中用于確保所有公民享受的福利項(xiàng)目，其獲取資格主要依據(jù)其公民身份來確認(rèn)，因此普惠型支出又稱為“地板型”福利。參考有關(guān)學(xué)者的做法，我們將普惠型支出分為國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)政性醫(yī)療經(jīng)費(fèi)支出、公共衛(wèi)生事業(yè)支出以及城鄉(xiāng)治理項(xiàng)目支出四類（顧昕、孟天廣，2016）。其中，國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)支出的受惠人數(shù)為在校學(xué)生人數(shù)，參考人數(shù)為適齡入學(xué)人口總數(shù)；財(cái)政醫(yī)療支出的受惠人數(shù)為公共醫(yī)療就醫(yī)人數(shù)，參考人數(shù)為常住人口總數(shù)；公共衛(wèi)生事業(yè)支出和城鄉(xiāng)社區(qū)治理一般為全覆蓋項(xiàng)目，因此我們?cè)O(shè)定受惠人數(shù)和參考人數(shù)為常住人口總數(shù)。

2.社會(huì)保護(hù)視角下我國(guó)民生保障分項(xiàng)指數(shù)的計(jì)算說明

除了構(gòu)建綜合指數(shù)以外，還可以進(jìn)一步參考亞洲開發(fā)銀行做法，圍繞我國(guó)民生保障項(xiàng)目的福利水平與覆蓋面、內(nèi)部組成與配置結(jié)構(gòu)、貧困聚焦水平三方面深入探討我國(guó)民生保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題。具體內(nèi)容包括：

（1）民生保障福利水平指數(shù)和覆蓋指數(shù)。該指數(shù)可以用于評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)民生保障的廣度和深度，能有效反映當(dāng)前我國(guó)民生保障政策受益人群的人均福利水平和整體覆蓋面情況。

（2）民生保障各項(xiàng)目的內(nèi)部結(jié)構(gòu)指數(shù)。根據(jù)民生保障項(xiàng)目的具體組成，將民生保障指數(shù)分解成社會(huì)保險(xiǎn)指數(shù)、社會(huì)福利發(fā)展指數(shù)、勞動(dòng)就業(yè)扶持指數(shù)和普惠型福利項(xiàng)目發(fā)展指數(shù)等。通過各類指數(shù)計(jì)算，可以有效反映民生保障各項(xiàng)目間的內(nèi)部組成及結(jié)構(gòu)特征，便于進(jìn)行各類子項(xiàng)目的比較分析，有效評(píng)價(jià)民生保障政策存在的內(nèi)部配置問題。

（3）民生保障項(xiàng)目的貧困聚焦程度。民生保障政策具有重要的“兜底”功能，我們可以按照各項(xiàng)民生支出是否屬于貧困性支出將民生保障指數(shù)分解為貧困性民生保障指數(shù)和非貧困性民生保障指數(shù)。借鑒SPI 方法，通過對(duì)各地相對(duì)貧困發(fā)生率進(jìn)行估算來求出民生保障政策的貧困聚焦指數(shù)（PFI）。利用該指數(shù)可以有效反映各地民生保障項(xiàng)目在貧困群體與非貧困群體間的福利分配狀況，客觀反映不同地區(qū)的民生保障政策針對(duì)貧困群體的相對(duì)支持程度。

（二）社會(huì)保護(hù)定量分析在本土化過程中所面臨的現(xiàn)實(shí)難題

盡管SPI 分析方法具有較高的國(guó)際通行性和實(shí)踐價(jià)值，但從我國(guó)社會(huì)保障政策的實(shí)際情況來看，推動(dòng)社會(huì)保護(hù)定量分析本土化仍存在不少難題，例如，統(tǒng)計(jì)口徑不一、標(biāo)準(zhǔn)不明晰等。為此，未來需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

1.厘清相關(guān)項(xiàng)目的受益對(duì)象和參照人群，加強(qiáng)人口核算工作

從項(xiàng)目來看，亞洲開發(fā)銀行SPI 所設(shè)計(jì)的社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目與我國(guó)目前社會(huì)保障體系略有不同。從各類項(xiàng)目支出口徑來看，我國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相對(duì)較為齊全，可以通過公開年鑒和政府財(cái)政預(yù)算報(bào)表獲取。但對(duì)于各類項(xiàng)目支出所對(duì)應(yīng)的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)則存在一些模糊和混亂，相應(yīng)的受益人數(shù)和參照人群仍需做進(jìn)一步厘清和統(tǒng)計(jì)分析，特別是在社會(huì)福利和勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)扶持方面，由于不同項(xiàng)目在測(cè)算口徑中可能存在一定的重復(fù)率，需要在統(tǒng)計(jì)過程中加強(qiáng)相關(guān)人口的核算工作。

2.制定相對(duì)貧困人口的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)相對(duì)貧困人口的統(tǒng)計(jì)分析

隨著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略取得全面勝利，我國(guó)社會(huì)的貧困形態(tài)已發(fā)生了重大變化，關(guān)注重點(diǎn)也由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向了相對(duì)貧困。對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的相對(duì)貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，以克服相對(duì)貧困為目標(biāo)的社會(huì)政策將是未來我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展中的重要課題。但從目前情況來看，我國(guó)圍繞相對(duì)貧困人口的測(cè)算依據(jù)還沒有得到明確規(guī)定，對(duì)于相對(duì)貧困人口的統(tǒng)計(jì)也沒有具體的依據(jù)和劃分標(biāo)準(zhǔn)。未來應(yīng)著力根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)行合理評(píng)估，通過制定相對(duì)貧困人口的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各地相對(duì)貧困人口進(jìn)行有效統(tǒng)計(jì)和跟蹤管理，切實(shí)反映各地民生發(fā)展水平的實(shí)際情況。

3.積極推進(jìn)民生業(yè)務(wù)的電子化信息管理，提升民生業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性

由于SPI 的計(jì)算涉及多個(gè)部門數(shù)據(jù)的收集與統(tǒng)計(jì)分析，傳統(tǒng)方法如通過書面填報(bào)或紙質(zhì)資料搜集會(huì)面臨不少挑戰(zhàn)和困難。隨著信息技術(shù)的不斷創(chuàng)新，“社保云”等新技術(shù)的出現(xiàn)可以為各項(xiàng)民生數(shù)據(jù)處理提供新途徑。借助信息技術(shù)的支持，相信未來會(huì)逐步打破不同部門間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的整合和共享，最終提高各項(xiàng)民生數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)程度。

五、結(jié)語與啟示

放眼當(dāng)今世界可以發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)保護(hù)概念及其相關(guān)分析體系的不斷推廣，社會(huì)保護(hù)逐漸成為理解現(xiàn)代國(guó)家民生治理體系的重要視角。積極倡導(dǎo)社會(huì)保護(hù)概念的推廣及傳播，從社會(huì)保護(hù)視角積極構(gòu)建符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的民生保障評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有重要理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。這一工作不僅能有效對(duì)接當(dāng)前國(guó)際前沿學(xué)術(shù)問題，同時(shí)也是積極推動(dòng)我國(guó)社會(huì)政策體系高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。

本文通過國(guó)際比較方式，在借鑒亞洲開發(fā)銀行社會(huì)保護(hù)指數(shù)框架的基礎(chǔ)上，深入探討了如何在我國(guó)現(xiàn)有的政策環(huán)境和國(guó)情特征下對(duì)社會(huì)保護(hù)概念及其分析體系進(jìn)行本土化研究的議題。本文從社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、勞動(dòng)力市場(chǎng)、普惠型項(xiàng)目四個(gè)方面探索構(gòu)建了我國(guó)民生保障總體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并嘗試將社會(huì)保護(hù)概念與內(nèi)涵進(jìn)行指標(biāo)化設(shè)計(jì)，以期通過定量設(shè)計(jì)方式，將社會(huì)保護(hù)理論研究應(yīng)用于當(dāng)前我國(guó)的政策環(huán)境之中，從而進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)保護(hù)分析框架從定性分析逐漸走向定量探討。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐的不斷加快，亞洲開發(fā)銀行所提出的SPI 分析方法對(duì)于我國(guó)民生保障評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)將具有越來越重要的借鑒意義。最近20年是我國(guó)社會(huì)政策的擴(kuò)展期，新的民生保障項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，社會(huì)保障支出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，如何對(duì)民生保障政策及相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行客觀分析和科學(xué)評(píng)價(jià)，不僅是我國(guó)社會(huì)福利治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而且事關(guān)我國(guó)社會(huì)政策體系和民生保障制度高質(zhì)量發(fā)展以及全體人民共同富裕的實(shí)現(xiàn)?；谀壳拔覈?guó)的政策環(huán)境和國(guó)情特征，筆者認(rèn)為，當(dāng)前推進(jìn)SPI 在民生保障項(xiàng)目本土化定量研究方面仍需要克服一些困難，如統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不全面、統(tǒng)計(jì)口徑不一致、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)部門分隔化等。解決這些問題，既需要觀念的轉(zhuǎn)變，也需要信息技術(shù)的支持。