徐子君

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京 100070）

一、研究背景

近年來，人口老齡化在研究領(lǐng)域備受關(guān)注，它不僅給養(yǎng)老服務(wù)帶來了挑戰(zhàn)，更對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各個(gè)方面產(chǎn)生極大的影響。養(yǎng)老作為與民生相關(guān)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的問題，很多國(guó)家已將積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)提上日程。目前，我國(guó)老齡化進(jìn)程正在加快，老年人口不斷增加。老年人口基數(shù)大、未富先老，人口老齡化速度快、基礎(chǔ)差、不平衡已成為我國(guó)老齡化社會(huì)的主要特征。截至2020年11月1日，我國(guó)60歲及以上人口達(dá)到2.64億人，占總?cè)丝诘?8.7%；65歲及以上老年人口達(dá)到1.91億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?3.5%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2021年），屬于老齡化社會(huì)，而在“十四五”期間，中國(guó)將邁入中度老齡化社會(huì)。隨著我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，居民對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求也更加強(qiáng)烈。為此，政府出臺(tái)相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)政策，保障老年人口的基本權(quán)益，例如，在“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)中，中央政府明確提出逐步延長(zhǎng)法定退休年齡。但由于我國(guó)人口基數(shù)大，隨著老齡人口逐漸增多，養(yǎng)老服務(wù)的難題也越來越凸顯。

二、國(guó)外研究綜述

（一）關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)政策的研究

國(guó)外學(xué)者格麗·康尼迪斯（Connidis）最先于1985年進(jìn)行了有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策研究，通過實(shí)證調(diào)查，研究社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求，并指出社區(qū)老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求對(duì)公共政策制定的影響。歐美、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)較早進(jìn)入老齡化社會(huì)，經(jīng)過幾十年的探索，通過不斷制定、實(shí)施和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)政策，形成了比較完善的養(yǎng)老服務(wù)政策體系。德國(guó)于1889年通過《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，1995年發(fā)布《長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)》，通過法律手段保障老年人口的基本權(quán)益。迅速老齡化的日本在1963年制定了《老年人福利法》，美國(guó)在1965年也制定了《老年人法》。曹鳴玉（2020）研究了英國(guó)蘇格蘭社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中第三部門發(fā)揮的作用，英國(guó)在探索第三部門參與提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面有著悠久的歷史。第三部門社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是以群體公益為基礎(chǔ)，以個(gè)性化服務(wù)為目標(biāo)，以合作為路徑，形成的服務(wù)目標(biāo)明確、合作聯(lián)系強(qiáng)、群體基礎(chǔ)牢固的多主體合作格局，發(fā)揮了整體聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。蘇格蘭的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)獨(dú)具特色，實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)力量的良好平衡和深度合作，充分激發(fā)了社會(huì)潛力，形成了類型多樣、功能齊全、可操作性強(qiáng)的第三部門社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局，可為我國(guó)提供有益借鑒。楊哲等（2021）研究了日本的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式，對(duì)我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展提出建議：建立健全社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施；依托社區(qū)開展居家醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，加強(qiáng)專業(yè)化管理；完善養(yǎng)老保障立法，盡快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。

（二）關(guān)于政策工具的研究

1.政策工具的定義

政策工具最早由美國(guó)政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾（Robert Alan Dahl）和林德布羅姆（Lindblom）在20世紀(jì)50年代進(jìn)行相關(guān)的研究。70年代末以來，政策工具被主要應(yīng)用于政治學(xué)領(lǐng)域，隨著西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起，關(guān)于政策工具的研究如雨后春筍般出現(xiàn)。歐文·休斯（2007）認(rèn)為，政策工具是政府行為與政府行為調(diào)控機(jī)制。

2.政策工具的分類

在政策工具的分類上，英國(guó)學(xué)者胡德所寫的《數(shù)字時(shí)代的政府工具》（2007）一書在現(xiàn)階段受到了廣泛關(guān)注。他將政策工具分為四類：信息性工具、權(quán)威工具、財(cái)力工具和正式組織工具。美國(guó)學(xué)者狄龍（Vander Doelen）將政策工具劃分為三類：法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具。Mark Dodgson和Roy Rothwell（1985）從政策工具的著力點(diǎn)和市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的角度出發(fā)，將政策工具劃分為三大類，分別是供給型政策工具、需求型政策工具以及環(huán)境型政策工具，并根據(jù)所研究對(duì)象的特點(diǎn)，在《再工業(yè)化與技術(shù)》一文中將這三大類政策工具進(jìn)行細(xì)化，其中供給型工具細(xì)化為R&D政策、技術(shù)政策和人才培養(yǎng)政策等，將環(huán)境型政策細(xì)化為規(guī)制、規(guī)劃等類型的政策，將需求型政策工具細(xì)化為政府采購(gòu)、技術(shù)、教育等方面的政策。著名學(xué)者Oven E.Hughes（2001）從政府所提供的服務(wù)出發(fā)，將政策工具分為供應(yīng)、補(bǔ)貼、管制和生產(chǎn)四類。學(xué)者Howlett和M.Ramesh（2006）根據(jù)政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中的參與程度，將政策工具分為三類，分別為自愿型、混合型和強(qiáng)制型。

政策工具作為一個(gè)新興的研究領(lǐng)域，盡管相關(guān)研究取得了一些成果，但公共政策研究領(lǐng)域中“政策工具”這一概念依然沒有統(tǒng)一規(guī)范的表述。

三、國(guó)內(nèi)研究綜述

（一）關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)政策的研究

養(yǎng)老服務(wù)政策是為滿足老年群體在生理、心理和其他由于年齡的增長(zhǎng)造成身體功能的下降而產(chǎn)生的特殊需求，主要包括生活照料、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療衛(wèi)生和精神文化服務(wù)等方面。在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)以“養(yǎng)老服務(wù)政策”為主題進(jìn)行檢索，檢索出相關(guān)期刊文獻(xiàn)352篇，發(fā)文年份最早為2006年，以2011年為節(jié)點(diǎn)，相關(guān)研究的學(xué)者數(shù)量呈迅速上升狀態(tài)。筆者對(duì)當(dāng)前研究進(jìn)行了分類，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)政策的相關(guān)研究主要集中在以下四個(gè)方面。

1.政策文本量化分析研究

國(guó)家層面上，張永安等（2017）、吳賓等（2017）、周建芳等（2018）、姚俊等（2018）、付舒（2019）、何振宇等（2019）、張麗等（2020），均從國(guó)家層面對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析，通過多種指標(biāo)模型，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行了定量評(píng)價(jià)。張麗等（2020）以2011—2019年國(guó)務(wù)院四項(xiàng)重要養(yǎng)老服務(wù)政策為研究對(duì)象，使用Estrada于2011年提出的PMC指數(shù)模型，通過文本挖掘的方法得到PMC指數(shù)和PMC曲面，并對(duì)四項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，通過指數(shù)模型表現(xiàn)政策的優(yōu)劣。結(jié)果表明：中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策響應(yīng)度高，但整體理性水平不高；同時(shí)呈現(xiàn)政策目標(biāo)更有針對(duì)性、政策內(nèi)容更全面、政策工具使用更多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。

地方層面上，劉林曦等（2021），朱笑笑等（2020）從地方層面對(duì)河南省、江蘇省的養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行分析。黃劍鋒（2020）使用“主體—目標(biāo)—工具”的政策計(jì)量分析方法，對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的智慧養(yǎng)老政策進(jìn)行了研究，在文章中以政策協(xié)調(diào)理論和養(yǎng)老服務(wù)一體化規(guī)劃理論為基礎(chǔ)，探討了多個(gè)責(zé)任主體的協(xié)同路徑、規(guī)范目標(biāo)和優(yōu)化工具。

2.我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展演進(jìn)研究

韓艷（2015）根據(jù)政府在養(yǎng)老服務(wù)政策中所扮演的角色，將我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)政策分為四個(gè)發(fā)展階段，分別是新中國(guó)成立至改革開放初期，政府和家庭作為主要養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)方的階段；20世紀(jì)80年代到1999年，政府責(zé)任收縮，家庭、個(gè)人自主進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)階段；2000年至2012年以政府為主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)體系化建設(shè)階段；2013年后，政府創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給方式，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的階段。韓燁等（2020）將1994年以來我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)政策分為四個(gè)階段：“嵌入發(fā)展、制度初建”“統(tǒng)籌發(fā)展、明確方向”“整體布局、精細(xì)發(fā)展”“全面放開、融合發(fā)展”階段，得出我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策充分發(fā)揮市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置作用，得出多維治理框架的結(jié)論。

3.特定模式的養(yǎng)老服務(wù)政策研究

譚兵（2018）對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的政策進(jìn)行了研究，分析工具干預(yù)性和工具主體復(fù)雜性的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)政府在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老問題上，更多運(yùn)用干預(yù)性強(qiáng)且主體單一的政策工具。范方春等（2020）以“新治理”理念為基礎(chǔ)，分析我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行情況，提供了一個(gè)新的視角。黃晨、梁顯泉（2021）兩位學(xué)者對(duì)我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式政策的創(chuàng)新擴(kuò)散進(jìn)行了研究。郭金來（2021）在文章中研究了中國(guó)對(duì)家庭養(yǎng)老服務(wù)的支持政策，提出我國(guó)應(yīng)在宏觀層面提供稅收支持政策、住房支持政策、經(jīng)濟(jì)支持政策，在微觀層面引入對(duì)家庭照顧者的各種服務(wù)支持政策，建立家庭養(yǎng)老保障的支持服務(wù)體系。

4.針對(duì)特定群體的養(yǎng)老服務(wù)政策研究

江燕娟（2017）對(duì)貧困老年人的養(yǎng)老服務(wù)政策支持進(jìn)行了研究，得出結(jié)論，政府應(yīng)根據(jù)可行性能力理論，對(duì)貧困老年人的類型進(jìn)行重新劃分，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)分類支持，以老年人的需求為目標(biāo)，最大限度地滿足各類貧困老年人的需求。周學(xué)馨等（2018）針對(duì)我國(guó)對(duì)失獨(dú)家庭的養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行了研究，提出從供需協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，構(gòu)建政府、家庭、市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)“五位一體”的失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)政策體系。

（二）關(guān)于政策工具的研究

國(guó)內(nèi)對(duì)政策工具的研究起步較晚，仍處于吸收和借鑒國(guó)外研究成果的階段。

1.政策工具的定義

陳慶云（2000）認(rèn)為，政策工具“不僅是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，更是連接目標(biāo)和結(jié)果的橋梁”。張成福（2001）認(rèn)為，政策工具是“政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制”。陳振明（2007）認(rèn)為政策工具是“達(dá)成目標(biāo)或者解決社會(huì)問題的手段”。

2.政策工具的分類

學(xué)者張成福（2001）從政府介入角度將政策工具分為：政府直接供給、政府間接供給即委托其他部門供給、簽約外包、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、志愿服務(wù)等幾種方式。陳振明（2003）認(rèn)為政策工具的三種手段是市場(chǎng)化、工商管理技術(shù)和社會(huì)化。張璋（2006）將政策工具劃分行政、法律、經(jīng)濟(jì)、思想教育手段四類。

3.政策工具的選擇

陳振明（2004）認(rèn)為影響政策工具選擇的主要因素是政府目標(biāo)、意識(shí)形態(tài)、工具應(yīng)用背景、工具特性以及之前的工具選擇。楊代福（2016）認(rèn)為，政策工具的選擇需基于理性和網(wǎng)絡(luò)的考慮，環(huán)境可被分為“核心環(huán)境”與“外部環(huán)境”“政策網(wǎng)絡(luò)為核心環(huán)境”。

具體到本文，當(dāng)前在養(yǎng)老服務(wù)政策工具選擇上的相關(guān)研究并不多。在中國(guó)知網(wǎng)的“政策工具”主題下搜索期刊，然后在得出的結(jié)果中以“養(yǎng)老”為主題進(jìn)行檢索，截至2021年10月底，檢索出期刊文章100篇，此外還有碩博論文54篇，最早發(fā)文日期為2000年。從發(fā)文量的趨勢(shì)來看，基于政策工具視角對(duì)養(yǎng)老政策的研究也呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，且上升趨勢(shì)在近幾年尤為明顯，甚至2021年發(fā)文量已達(dá)41篇（見圖1）。姚俊等（2018）在文章中從政策工具的角度，對(duì)中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策文本進(jìn)行定量研究，得出中國(guó)基本政策工具使用存在結(jié)構(gòu)性失衡、政策工具有效性未得到充分發(fā)揮、養(yǎng)老服務(wù)政策不系統(tǒng)的結(jié)論。政府在制定養(yǎng)老服務(wù)政策時(shí)，應(yīng)提高政策目標(biāo)的準(zhǔn)確性，不斷完善和優(yōu)化政策工具的使用。

圖1 基于政策工具視角分析養(yǎng)老政策的發(fā)文量總體趨勢(shì)發(fā)展圖

（三）關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)政策優(yōu)化及更新的研究

王冬梅（2011）在文章中以浙江省臺(tái)州市為例，研究政府在社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展中的政策更新問題。該文從人口老齡化的特點(diǎn)和臺(tái)州在“先老后富”的形勢(shì)下面臨的養(yǎng)老保險(xiǎn)形式入手，提出了發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府政策更新措施，包括在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中建立科學(xué)規(guī)劃與評(píng)估機(jī)制、通過政策調(diào)整正確處理社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，促進(jìn)專業(yè)志愿養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的形成，各級(jí)政府加大發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老的財(cái)政投入等。汪泳等（2019）在文章中從政策網(wǎng)絡(luò)治理的角度，研究了我國(guó)政府養(yǎng)老服務(wù)政策的內(nèi)容分析與優(yōu)化，得出政府在網(wǎng)絡(luò)治理中扮演著管理者的角色；各利益相關(guān)者通過結(jié)盟重構(gòu)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；建立開放的網(wǎng)絡(luò)空間，引入市場(chǎng)機(jī)制，提高政策執(zhí)行效率。朱笑笑等（2020）從政策文獻(xiàn)計(jì)量角度出發(fā)，對(duì)江蘇省養(yǎng)老服務(wù)的特征及優(yōu)化策略進(jìn)行分析，各省市應(yīng)及時(shí)把握該地區(qū)老年群體的特點(diǎn)，在滿足基本需求的基礎(chǔ)上，確保不同時(shí)期、不同群體的多層次養(yǎng)老需求。鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)整合優(yōu)勢(shì)資源，補(bǔ)充完善“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老政策。同時(shí)，營(yíng)造積極的老年群體氛圍，鼓勵(lì)老年人通過志愿服務(wù)和再就業(yè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值，進(jìn)一步釋放老齡化社會(huì)中老年人的人口紅利。

四、文獻(xiàn)述評(píng)

經(jīng)過多年的發(fā)展，有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)政策的國(guó)內(nèi)外研究不斷豐富，理論體系進(jìn)一步健全。近年來，國(guó)家集中出臺(tái)了相關(guān)政策，地方也隨之出臺(tái)并實(shí)施相應(yīng)的政策。目前，養(yǎng)老服務(wù)政策已經(jīng)成為一個(gè)熱點(diǎn)領(lǐng)域和時(shí)代話題，大量關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)政策的研究成果應(yīng)運(yùn)而生。通過對(duì)比各省市或國(guó)家的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，有利于對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策中存在的問題提出對(duì)策和建議。

在中國(guó)社會(huì)老齡化的過程中，中國(guó)老年人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，老年人口占比逐漸增加，即將進(jìn)入老年群體的“新一代”，老年人在未來二三十年將呈現(xiàn)新的特點(diǎn)。未來的老人將不同于保守、落后、多病、經(jīng)濟(jì)窘迫的老人形象，其知識(shí)素養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)地位、生活方式、生活環(huán)境等方面將發(fā)生明顯變化。為了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展，未來養(yǎng)老政策設(shè)計(jì)需要與中國(guó)未來老年人的新特點(diǎn)緊密結(jié)合。

我國(guó)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策的研究尚處于起步階段?，F(xiàn)有研究成果主要是對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)政策的主題、發(fā)展趨勢(shì)、核心要點(diǎn)等框架內(nèi)容進(jìn)行梳理。大多為對(duì)政策類型和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，缺乏實(shí)證研究和對(duì)文本內(nèi)容的深入挖掘和分析。具體來說，首先，現(xiàn)有研究大多集中于全國(guó)的政策研究，對(duì)地方養(yǎng)老服務(wù)政策的研究較少。其次，政策工具是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和措施，是政策體系的組成部分。政府有效利用政策工具制定政策，是充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)治理效率的基本途徑。而現(xiàn)行研究對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域政策工具沒有清晰的界定，這可能為養(yǎng)老服務(wù)政策制定過程中政策工具的選擇帶來不便，不利于我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策制定進(jìn)程的推進(jìn)。最后，現(xiàn)行研究中存在“重定性、輕定量”的現(xiàn)象。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，促進(jìn)中國(guó)老齡化事業(yè)健康快速發(fā)展，是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、全局性、長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，如何選擇更適合的養(yǎng)老服務(wù)政策的工具，以及如何制定最優(yōu)的養(yǎng)老服務(wù)政策，仍是未來學(xué)界應(yīng)當(dāng)關(guān)注的話題。