薛久洲，高曉娟，雷明鑫，薛琳玨，白艷艷，劉小龍

（1.榆林市畜牧獸醫(yī)服務中心，陜西榆林 719000；2.榆林學院，陜西榆林 719000；3.榆林市農(nóng)業(yè)宣傳信息中心，陜西榆林 719000）

進入新時代以來，人們對動物源性食品安全投入了更多關注，而動物檢疫工作質量的高低不僅直接影響動物源性食品安全，同時也關系到養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展安全、公共衛(wèi)生安全和生物安全。為全面掌握陜西省某市基層動物檢疫工作現(xiàn)狀，分析現(xiàn)有機構設置、職能分工、工作機制等是否合理，人員素質、數(shù)量與實際檢疫工作是否匹配，檢疫信息化建設是否完善，對該市所轄各縣的動物產(chǎn)地檢疫及屠宰檢疫工作現(xiàn)狀進行了專題調研。本次調研赴該市各縣動物檢疫職能機構，與相關工作人員進行現(xiàn)場座談交流，聽取匯報，同時發(fā)放調查問卷，梳理分析基層動物檢疫工作現(xiàn)狀以及動物檢疫工作中存在的問題，繼而提出相應的對策建議，以期為該地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構建設和動物檢疫工作有效開展提供參考。

1 材料與方法

1.1 調查對象

本次調研選取該市所轄的12 個縣級、113 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，涉及產(chǎn)地檢疫申報點133個、屠宰檢疫申報點28個、省級公路檢查站5個。

1.2 問卷調查

調查內(nèi)容分為兩類：第一類是動物檢疫機構設置情況，包括縣鄉(xiāng)兩級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構設置、檢疫職能劃轉及人員配備情況（承擔檢疫職能的機構及其建制、編制、實有人員），檢疫工作經(jīng)費保障情況（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)經(jīng)費下達情況）；第二類是動物檢疫隊伍建設情況，包括官方獸醫(yī)隊伍建設情況（官方獸醫(yī)人數(shù)、實際從事檢疫工作人數(shù)、駐場官方獸醫(yī)人數(shù)）、協(xié)檢員隊伍建設情況（協(xié)檢員人數(shù)、駐屠宰場人數(shù)）。

1.3 現(xiàn)場調研

現(xiàn)場查看動物檢疫工作開展情況：一是動物及動物產(chǎn)品檢疫工作開展現(xiàn)狀，包括產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫；二是動物衛(wèi)生信息化建設工作現(xiàn)狀，包括“陜西智慧動監(jiān)”使用情況和動物檢疫電子出證情況。

1.4 數(shù)據(jù)收集與分析

將問卷信息數(shù)據(jù)通過Epidata 軟件錄入，將收集到的數(shù)據(jù)使用Microsoft Excel 軟件進行匯總、整理、統(tǒng)計。

2 調研結果

2.1 體系建設

2.1.1 機構改革情況

2.1.1.1 監(jiān)督執(zhí)法機構 在原市級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的執(zhí)法職能被剝離，由新組建的市級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊承擔的前提下，縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的監(jiān)督執(zhí)法職能也都相應劃轉至新組建的縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊。

2.1.1.2 檢疫職能機構 在市級動物檢疫職能由新組建的市級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構承擔的前提下，組建各縣級動物檢疫機構，承擔縣級動物檢疫及檢疫人員日常管理職能。主要分為三類：第一類，由原縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構承擔（2 個縣）；第二類，由動物疫病預防控制機構承擔（6 個縣）；第三類，由縣農(nóng)畜產(chǎn)品保障中心、縣畜牧獸醫(yī)服務中心、鎮(zhèn)區(qū)域畜牧獸醫(yī)站、縣畜牧獸醫(yī)站等其他機構承擔（4個縣）。4 個縣級動物檢疫機構歸口縣級畜牧獸醫(yī)局管理，其余8 個歸口縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級檢疫機構，即產(chǎn)地檢疫申報點，具體實施動物檢疫工作。全市共有產(chǎn)地檢疫報檢點133 個，較機構改革前減少247 個。該機構也分為三類：第一類，由原鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站承擔（3 個縣），歸口鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）管理；第二類，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域農(nóng)牧技術推廣部門承擔（8 個縣），歸口縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理；第三類，由縣級動物疫病預防控制中心派駐機構承擔（1 個縣），歸口縣級畜牧獸醫(yī)局管理。全市各縣共有屠宰檢疫申報點28 個，分布于全市各畜禽定點屠宰企業(yè)，主要承擔屠宰檢疫工作。全市各縣共有公路檢查站5 個。各縣動物檢疫機構數(shù)量分布具體見表1。

表1 陜西省某市各縣動物檢疫機構數(shù)量分布統(tǒng)計 單位：個

2.1.2 隊伍建設情況

2.1.2.1 人員編制 縣級動物檢疫機構共有人員編制180 名（較機構改革前縮減36 人），實有人員214 名（較機構改革前減少54 人），平均各縣不足18 人（214/12）。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)級動物檢疫人員為官方獸醫(yī)與協(xié)檢人員，共有備案官方獸醫(yī)744 人，機構改革后分流或轉崗379 人，實際從事檢疫工作的365 人（較機構改革前減少200 人），平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構不足3 人（365/155）；駐屠宰場官方獸醫(yī)111 人，隸屬縣級動物檢疫機構管理；全市現(xiàn)有協(xié)檢人員163 人，其中駐屠宰場43 人。

2.1.2.2 學歷與專業(yè)水平 學歷與專業(yè)水平共統(tǒng)計到704 人，其中中專及以下249 人、大專205 人、本科240 人、研究生10 人，各層次人員占比見圖1。大多數(shù)官方獸醫(yī)直接或通過進修取得畜牧獸醫(yī)專業(yè)學歷，50 歲以下人員約占75%，中級以上職稱人員約占40%，高層次人才較少。

2.1.3 經(jīng)費保障情況 檢疫工作經(jīng)費主要來自市縣兩級畜牧獸醫(yī)專項資金。該專項資金主要用于重大動物疫病防控及畜產(chǎn)品質量安全監(jiān)管。2021 年，全市畜牧獸醫(yī)專項預算資金共計1 000 萬元，較機構改革前減少200 萬元；市級層面檢疫工作經(jīng)費預算約500萬元，縣級層面約400萬元，其中部分縣（G縣與I 縣）無相關經(jīng)費預算。工資待遇上，官方獸醫(yī)及其他正式職工工資待遇按照職稱級別核算，協(xié)檢員工作待遇人均約2 500 元/月，部分財政條件較好的縣區(qū)還為協(xié)檢員購買了人身意外險。畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼方面，僅有部分縣（B、D 和F 縣）在機構改革前按照《人力資源社會保障部 財政部關于調整農(nóng)業(yè)有毒有害保健津貼和畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼的通知》（人社部發(fā)〔2015〕99 號）要求，兌現(xiàn)了畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼，機構改革后縣級均未享受此津貼。

2.2 動物檢疫情況

2.2.1 產(chǎn)地檢疫 全市現(xiàn)有產(chǎn)地檢疫申報點133個，其中縣級6 個、鄉(xiāng)級127 個。2021 年全市共實施產(chǎn)地檢疫畜禽229.84 萬（頭/只/羽），較機構改革前增加75.51 萬，出具動物檢疫合格證明40 786 張。由圖2 可知：產(chǎn)地檢疫申報點主要集中在北部A、D、E、F、G 縣，A 縣出證數(shù)量和檢疫數(shù)量最多，以生豬檢疫為主，F(xiàn) 縣是羊調出大縣，而B 縣的出證數(shù)量及檢疫數(shù)量均最低（畜產(chǎn)品以縣內(nèi)消費為主）；全市以生豬、羊檢疫為主，而禽類檢疫數(shù)量最少。產(chǎn)地檢疫工作量方面，用開證數(shù)/開證點數(shù)量（張/個）表示各縣產(chǎn)地檢疫的平均工作量。由圖3 可知：全市平均工作量約307 張/個（40 786/133），檢疫工作量最大的H 縣與最小的B 縣相差約185 倍，各縣的平均工作量并不均衡。

2.2.2 屠宰檢疫 全市現(xiàn)有畜禽屠宰場點28 個，對應設立畜禽屠宰檢疫申報點28 個。2021 年共實施屠宰檢疫畜禽840 657 頭（只/羽），其中生豬485 745 頭、牛5 741 頭、羊315 511 只、雞33 660羽（圖4）。屠宰檢疫申報點在B 和F 縣分布較多，I 縣暫無畜禽屠宰企業(yè)，相應也就沒有屠宰檢疫申報點；E 縣屠宰企業(yè)種類較為齊全，有牛羊屠宰企業(yè)1 家、生豬屠宰企業(yè)1 家、家禽屠宰企業(yè)1 家，對應設立檢疫申報點各1 個；全市只有I 縣和L 縣無生豬定點屠宰廠，僅A、E、L 和H 縣有牛屠宰檢疫申報點，但屠宰檢疫數(shù)量都不大。從屠宰檢疫動物種類來看（圖4），全市以豬、羊屠宰檢疫為主，其中生豬屠宰檢疫數(shù)量較高的4 個縣為A、B、F 和G 縣，羊屠宰檢疫數(shù)量較多是A、E 和F 縣。屠宰檢疫數(shù)量與產(chǎn)地檢疫數(shù)量相關，如A 縣產(chǎn)地檢疫申報點分布較多，屠宰企業(yè)數(shù)量也不少，屠宰檢疫申報點也較多。屠宰檢疫工作量方面（圖5），用屠宰檢疫數(shù)/開證點數(shù)量（頭、只、羽/個）對各縣畜禽屠宰檢疫平均工作量進行比較，全市平均屠宰檢疫工作量為30 023 頭、只、羽/ 個（840 657/28），除I 縣外，屠宰檢疫工作量最大的A 縣與最小的H 縣之間相差約13 倍，各縣間的屠宰檢疫工作量不均衡。

2.3 檢疫信息化建設情況

全市信息化建設有序推進，產(chǎn)地檢疫電子出證系統(tǒng)運行正常，市縣鎮(zhèn)均有專人負責管理，按要求[1]做到了電子出證清晰規(guī)范，歸檔保存得當。全市縣鄉(xiāng)兩級“陜西智慧動監(jiān)”平臺已全部啟動，現(xiàn)有備案養(yǎng)殖場戶及屠宰企業(yè)20 509 個、電子出證點157 個。截至2021 年底，全市大型規(guī)模養(yǎng)殖場已基本完成備案，但大量散養(yǎng)戶未進行注冊備案。“陜西智慧動監(jiān)”檢疫申報及出證情況見圖6：全市2021 年微信注冊用戶通過“陜西智慧動監(jiān)”申報檢疫9 732 次，申報出證7 636 次；全市注冊用戶較多，但報檢及實際檢疫出證量較低；多數(shù)縣用戶注冊后，使用率較低，如注冊用戶數(shù)量最多的F 縣，其申報檢疫及出證量反而最少。

3 發(fā)現(xiàn)的問題

3.1 動物檢疫機構設置不統(tǒng)一，檢疫職能承接不順暢

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革后，縣鄉(xiāng)兩級動物檢疫機構設置不統(tǒng)一，縣級機構分屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村局或畜牧獸醫(yī)局管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)域站）機構則分屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、畜牧獸醫(yī)局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，呈現(xiàn)出“多對一”和“一對多”的現(xiàn)象，在管理上易出現(xiàn)政令不暢，致使監(jiān)管工作存在較大風險隱患。改革后，原有的自上而下的省、市、縣三級動物檢疫機構的業(yè)務指導體系被打破，工作部署、上下聯(lián)動受到很大影響。特別是在動物檢疫職能劃轉方面，各級動物檢疫機構出現(xiàn)了多種形式，有的合并到動物疫病預防控制中心，有的合并到以原動物衛(wèi)生監(jiān)督機構為主的檢疫工作機構，還有的由其他檢疫職能機構承擔，實際檢疫工作中存在互相扯皮、推諉、內(nèi)耗等現(xiàn)象，檢疫職能難以有效落實，對管理相對人進行檢疫申報也造成不便，一定程度上阻礙了動物檢疫工作有效開展。

3.2 動物檢疫工作隊伍壓縮，檢疫工作壓力加大

本輪事業(yè)單位機構改革后，市級機構編制減幅超過5%，且參公人員與事業(yè)身份人員“共享”編制；而縣級機構減編幅度達17%，人員減幅超過20%，每縣平均不足18 人；實際從事檢疫官方獸醫(yī)人數(shù)減幅超過35%，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足3 人。全市2021 年畜禽飼養(yǎng)量2 800 多萬（頭/只/羽），產(chǎn)地檢疫報檢點平均工作量約為1.7 萬（頭/只/羽）/個（229.84 萬/133 個），而機構改革前全市產(chǎn)地檢疫平均工作量約0.4萬（頭/只/羽）/個（153.89萬/380個），工作量激增325%，致使動物檢疫工作難度和覆蓋面進一步加大。此外，現(xiàn)有的動物檢疫人員不僅要承擔產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫、畜產(chǎn)品質量安全監(jiān)管等多項工作，還要承擔所屬片區(qū)的動物防疫、畜牧技術推廣等工作[2]，任務艱巨、內(nèi)容繁多。

3.3 檢疫從業(yè)人員老齡化，專業(yè)力量出現(xiàn)斷層

縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構人員超過60%為大專以下學歷，超2/3 人員為非畜牧獸醫(yī)專業(yè)人員，大部分通過后續(xù)的專業(yè)技術人員繼續(xù)教育等途徑取得畜牧獸醫(yī)專業(yè)學歷；30 歲以下人員不足10%，老齡化較為嚴重。動物檢疫是一項專業(yè)性非常強的技術性行政許可，要求工作人員是官方獸醫(yī)，并具備相應的獸醫(yī)知識、檢疫技術技能，熟悉動物防疫法律法規(guī)，需要有臨床辨別病理變化的基本能力，而低學歷和非專業(yè)化勢必會導致檢疫工作質量下降。人員隊伍老齡化有礙檢疫工作開展：一方面老齡化人員接受新鮮事物的能力不強，吸收新專業(yè)技術的能力較差，因此不利于新技術和信息化的推廣應用；另一方面，老齡化還會導致人員隊伍“青黃不接”，不利于檢疫工作隊伍穩(wěn)定。

3.4 檢疫工作經(jīng)費支撐不足，檢疫人員待遇無保障

自2015 年11 月1 日，全國統(tǒng)一暫停征收畜禽及畜禽產(chǎn)品檢疫費后，其他省份一些縣的檢疫工作經(jīng)費沒有及時足額納入本級財政預算，致使檢疫設施設備和檢測試劑等費用得不到有效保障，影響到了產(chǎn)地檢疫工作的正常開展[2]。機構改革后，該市的市縣兩級動物檢疫工作經(jīng)費也稍顯不足，個別基層檢疫機構常年沒有工作經(jīng)費，連最基本的互聯(lián)網(wǎng)都不能維持通暢，基本的檢疫電子出證都難以操作，造成人員工作積極性不高，檢疫工作開展不到位，嚴重影響動物檢疫工作開展。另有部分縣（區(qū)）政府對動物檢疫工作重視不夠，把檢疫工作與防疫工作分割開，導致業(yè)務單位存有畏難情緒，認為檢疫不但要購買票證，還需要經(jīng)費保障和大量人員才能開展此項工作，阻滯了產(chǎn)地檢疫的開展。此外，協(xié)檢人員工資待遇普遍較低，且各縣間存在一定差距，從事檢疫的官方獸醫(yī)享受不到畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼，均在不同程度上影響著檢疫隊伍的穩(wěn)定以及廣大從業(yè)者的工作積極性。

3.5 檢疫信息化平臺使用率不高

自新冠疫情發(fā)生以來，全省啟用“陜西智慧動監(jiān)”微信客戶端實施產(chǎn)地檢疫申報工作，逐步實現(xiàn)產(chǎn)地檢疫網(wǎng)上申報，這一定程度上提高了檢疫工作電子化水平。但在實際使用過程中還存在一些問題：一是養(yǎng)殖場戶和屠宰企業(yè)“陜西智慧動監(jiān)”使用率較低，僅占全市畜禽養(yǎng)殖和屠宰企業(yè)總量的7%；二是各縣間“陜西智慧動監(jiān)”注冊使用數(shù)量差別較大，且注冊使用量與各縣畜禽養(yǎng)殖量不成比例；三是即便個別縣的注冊用戶較多，但實際通過微信申報檢疫的用戶卻很少，與此關聯(lián)的實際檢疫出證量也不太高?！瓣兾髦腔蹌颖O(jiān)”微信客戶端要求用戶通過微信公眾號或APP 進行注冊，但廣大養(yǎng)殖場（戶）整體文化水平不高，而且其人員年齡偏大，智能手機使用能力水平不高，客觀上造成信息化建設推進緩慢，平臺使用效率不高的問題。

4 對策建議

4.1 合理設置檢疫機構，促進檢疫職能承接

貫徹落實《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國畜牧法》等法律法規(guī)以及《國務院辦公廳關于促進畜牧業(yè)高質量發(fā)展的意見》和《關于加強基層動植物疫病防控體系建設的意見》等文件精神，按照畜牧獸醫(yī)行政管理和業(yè)務技術“雙軌”運行機制，建立健全市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級動物檢疫機構。依據(jù)《動物檢疫申報點建設管理規(guī)范》及《陜西省動物衛(wèi)生監(jiān)督所關于印發(fā)陜西省動物檢疫申報點有關制度和記錄表格的通知》要求，全市要統(tǒng)籌規(guī)劃檢疫申報點布局，科學合理設置產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫申報點，各縣在科學設置檢疫申報點的基礎上，要確保各檢疫申報點檢疫工作力量與畜禽養(yǎng)殖量、屠宰量相匹配。

動物檢疫機構要主動加快推進職能融合、轉變，既要盡快理順工作職責，合并交叉事項，簡化冗余環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦事流程，也要與業(yè)務往來單位積極對接，在厘清自身職能的情況下，確保各項檢疫職責整體貫通，避免出現(xiàn)其他地區(qū)因部分工作監(jiān)管缺位導致的動物檢疫機構互相推諉現(xiàn)象[3]，確?；鶎觿游餀z疫工作只能加強，不能削弱，確?；钣腥烁伞⑹掠腥斯?。

4.2 加強人才隊伍建設，提高檢疫技術水平

積極推進工作重心下移、資源下沉，在改革中強化基層動物檢疫力量，配齊配強官方獸醫(yī)隊伍，及時足量補充檢疫工作人員。按照“以事設崗，按崗定人，專業(yè)對口”的原則，市縣鄉(xiāng)動物檢疫機構工作人員“空編即招”，由各縣組織人社部門公開招錄具備大專以上學歷的畜牧獸醫(yī)相關專業(yè)應（往）屆畢業(yè)生，進一步充實配強隊伍。各級人民政府應加強當?shù)貏游餀z疫人員的業(yè)務技術培訓和繼續(xù)教育，最大程度滿足動物檢疫人員接受各種培訓和專業(yè)知識再提高的需求[4]，達到動物檢疫人員隊伍的年輕化、專業(yè)化。

4.3 加大資金投入力度，保障人員福利待遇

我國明確規(guī)定，縣級以上人民政府應將動物檢疫、病死動物無害化處理以及監(jiān)督管理所需經(jīng)費納入本級財政預算[5]。各縣人民政府要積極將動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的各項經(jīng)費，納入地方財政全額預算管理范疇，加大檢疫基礎設施的保障力度。建立動物檢疫監(jiān)督管理工作資金管理制度，做好資金的預算管理，確保每一筆支出都有相應的明細記錄。除此之外，對于采購的器械和設備要做好維護和保存，要避免由于維護不到位和存放環(huán)境不合格等人為因素造成設備和器械的損壞，從而導致額外的支出。人員待遇上，要嚴格按照國家有關政策精神兌現(xiàn)畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼，切實提高檢疫從業(yè)人員的福利待遇，激發(fā)其工作積極性。

4.4 持續(xù)推動“智慧”檢疫建設，提高檢疫工作效率

各級動物檢疫機構要積極推進動物檢疫監(jiān)督信息化工作，加快構建畜禽免疫數(shù)量與檢疫申報數(shù)量相結合、產(chǎn)地檢疫與運輸監(jiān)管相結合、啟運地出證與目的地反饋相結合的“智慧”監(jiān)管模式，提升動物檢疫網(wǎng)上申報覆蓋率，推進無紙化出具動物檢疫證明工作，加強動物檢疫監(jiān)督閉環(huán)管理。針對養(yǎng)殖從業(yè)人員文化水平低和年齡大的特點，進一步優(yōu)化“陜西智慧動監(jiān)”注冊使用流程，合并壓縮在線填報內(nèi)容，方便從業(yè)人員注冊填報信息。相關部門要充分調動基層工作人員的積極性，指導養(yǎng)殖從業(yè)人員注冊使用“陜西智慧動監(jiān)”平臺，或者由工作人員代理注冊賬戶，接受委托進行網(wǎng)上檢疫申報。