陳兆旺

2015年12月，中央第四次城市工作會議召開；2019年11月3日，習(xí)近平總書記在上海市楊浦區(qū)首提“人民城市”理念；最近學(xué)術(shù)界也追隨城市建設(shè)實務(wù)工作者的步伐展開相關(guān)研究，這些都促進(jìn)了人民城市理念和治理策略的初步研究和探討。[1]人民城市理念為新時代指明我國城市發(fā)展的政治方向，對于不斷提升我國城市建設(shè)和發(fā)展的質(zhì)量和品質(zhì)等具有重要的引領(lǐng)意義。

一、城市發(fā)展的人民屬性及其理據(jù)何在

新時代城市建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)或者方向為：“人民城市人民建，人民城市為人民”。在實踐過程中，我們又可以將其進(jìn)一步細(xì)化為“共建、共治、共享城市建設(shè)”的理念或者目標(biāo)。我們可以探究貫穿其中的一個關(guān)鍵理念：“以人民為中心”的政治理念在人民城市建設(shè)全過程中的踐行。本文將其總體歸納為當(dāng)代中國城市建設(shè)的人民屬性及其提升的理論與實踐問題。也就是說，我們首先要明確，古今中外的城市建設(shè)和城市發(fā)展都存在人民性不足的問題，同時也伴隨著市民爭取城市建設(shè)和發(fā)展的人民性不斷提升的努力甚至斗爭。由此，我們方可以確立新時代中國城市建設(shè)和發(fā)展的人民性提升的現(xiàn)實困境和邏輯前提，進(jìn)而能夠挖掘出城市發(fā)展過程中對人民性提升的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，這就是本文研究問題。

當(dāng)然，為了能夠更加清晰地探究城市發(fā)展的人民屬性意欲何指，我們還需大致界定人民屬性的具體表現(xiàn)。不過，新時代中國城市發(fā)展的人民屬性的表現(xiàn)已經(jīng)廣為人知，那就是“共建、共治、共享城市建設(shè)”的城市發(fā)展理念，即在發(fā)揮我國的社會主義制度優(yōu)勢前提下，我們的城市建設(shè)的宗旨或者目標(biāo)是要實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府(機(jī)構(gòu))、社會(組織)和廣大人民群眾共同建設(shè)、共同管理和發(fā)展我們的城市(家園)，并且最大程度地實現(xiàn)最廣大的人民群眾共享城市發(fā)展的物質(zhì)和精神成果。在此前提下，人民城市建設(shè)和發(fā)展依然可能存在諸多的潛在問題值得探討：人民城市理念的社會政治基礎(chǔ)到底是什么？為什么必須是堅持城市建設(shè)和發(fā)展的人民屬性，如果不堅持，那后果將會怎樣？我們之所以漠視甚至忽視類似問題的探究，實際上又是因為我國社會主義建設(shè)和發(fā)展總是堅持“以人民為中心”的理念和實踐。[2]不過，從學(xué)理上而言，這些問題卻絕非自然證成的，我們還需要對其社會政治基礎(chǔ)甚至歷史基礎(chǔ)做一定的回顧和闡釋。

二、中西方城市發(fā)展歷史的共同體基礎(chǔ)

(一)人民城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其有限超越

城市發(fā)展的人民屬性就是城市歸根到底要明確城市是人民的城市，而不是封建地主(領(lǐng)主)、資產(chǎn)者(資本家)、“官老爺”(官僚)的城市，而是最廣大人民群眾，甚至是底層的勞動人民群眾(城市無產(chǎn)階級)的城市。這種地方性政權(quán)或者地方性國家機(jī)構(gòu)的人民屬性，顯然需要建立在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上。因為作為地方人民政權(quán)的城市中的政治社會關(guān)系，顯然屬于一定生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)上的社會關(guān)系。不過，這是否意味著這種社會關(guān)系必然保持與其相對應(yīng)的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平保持亦步亦趨的步伐？從馬克思主義基本原理和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的角度，以及科學(xué)社會主義的一百多年的實踐來看，我們其實是可以在一定限度內(nèi)實現(xiàn)對“卡夫丁大峽谷”的超越。例如，諸多社會主義國家通過人民政權(quán)的建立，并由此確立起先進(jìn)的生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系。這一歷史進(jìn)程的關(guān)鍵性因素就是作為無產(chǎn)階級先鋒隊的中國共產(chǎn)黨的能動性及其發(fā)揮。

那么，由此就值得我們?nèi)ヌ骄?，過往歷史中是否存在一定生產(chǎn)力和(城市)社會發(fā)展基礎(chǔ)上而在某種程度上實現(xiàn)“人民城市”的可能性？如果我們將人民城市的“對應(yīng)物”歸為“官老爺”的城市、皇家都城、領(lǐng)主城堡、精英者之城、資本之都等，那么古今中外歷史上反對、反抗這些少數(shù)人占據(jù)主導(dǎo)地位甚至完全統(tǒng)治和壓迫地位的城市的實踐，其在理念和實踐層面上可以被視為對人民城市或者民眾城市，或者最起碼平民城市的追求。我們可以將人民城市的對立面或者對應(yīng)物的城市屬性歸為個別人或者少數(shù)統(tǒng)治階級的“私人城市”或者“私有城市”，而非市民共同所有的集體性質(zhì)的城市。[3]由此可見，我們在此部分的主要工作就是探尋：在人類的歷史長河中，人民是如何借助于城市建設(shè)的共同體屬性或共有屬性，而實現(xiàn)對人民城市的追求，即反抗性抗?fàn)帯?/p>

(二)古代城市的功能與屬性：軍事共同體和宗教共同體

由上一部分，可以明確我們的理論探究的目標(biāo)是探究城市建設(shè)和發(fā)展過程中的共同體或者人民群眾共有、共建甚至一定限度程度上共享的歷史支撐或理據(jù)?？偠灾褪翘綄v史上作為一種獨特共同體形式的城市建立、運行、擴(kuò)張甚至擴(kuò)散的共同體屬性，如此也就可以呈現(xiàn)其一定程度上的人民屬性。眾所周知的是，人類從原始社會的采集文明到農(nóng)耕文明的發(fā)展是歷史的一大進(jìn)步，[4]不過各古代文明體系都不同程度地發(fā)展出城市文明來?！俺鞘小痹跐h語中實際上是兩個詞的合成詞：“城”與“市”，“城”實際上就是我們一般意義上的城市，而“市”則主要是指承擔(dān)市場交易和貿(mào)易功能的集市或者市集。[5]不過，無論在哪個古代文明體系中，城市的首要功能其實是軍事保護(hù)：從最原始的防護(hù)猛獸以及敵對氏族或者部落的侵?jǐn)_，到抵御洪水、風(fēng)暴以及降雨降雪等自然災(zāi)害的侵襲，原始的城市從根本上來看，都是一個重要的軍事堡壘，或者首先是一個軍事堡壘，然后才發(fā)展或者演化出諸多社會政治功能。例如，所謂“國之大事，在祀與戎”，即在軍事防衛(wèi)功能基礎(chǔ)上同時也伴生了祭祀這一宗教功能，而軍事征伐、圖騰或者宗教崇拜等實際上就是古代城市的政治生活的主要內(nèi)容。[6]

故此，筆者將古代城市的屬性歸納和命名為“祀戎共同體”，即在古代，城市是典型的政治共同體，而且主要功能是軍事和宗教性質(zhì)的。然而，這種軍事與宗教共同體屬性的人民屬性到底何在？其實，宗教共同體雖有意識形態(tài)欺騙和虛假的一面，但是又無不建立在民眾屬性的話語基礎(chǔ)上，例如周公“敬天保民”的政治思想就是對這種原始宗教信仰的民眾基礎(chǔ)的歸納。而軍事共同體的人民屬性則更為現(xiàn)實甚至充實，因為其延續(xù)了原始社會的軍事共產(chǎn)主義的共有屬性，因為軍事守衛(wèi)和征伐無不建立在人數(shù)眾多的民眾的共同努力的基礎(chǔ)之上。故此，在軍事征伐和戰(zhàn)斗中，王侯將相等最容易深刻地認(rèn)識到城鎮(zhèn)、城市甚至國都都需要民眾來守衛(wèi)。這種屬性其實一直延續(xù)到近代，不過分別有所轉(zhuǎn)換。在西方，由于古羅馬帝國的崩潰以及諸多“蠻族”的入侵，西方世界陷入戰(zhàn)亂和社會解體的悲慘境地，“中世紀(jì)”的起源實際上就是廣布各地的大小軍事首領(lǐng)建立起大大小小的城堡，并實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)的民眾的軍事保護(hù)?！俺潜な紫仁擒娛略O(shè)施”，“他們(王侯們——引者注)最明顯的關(guān)系是保衛(wèi)和保護(hù)已經(jīng)成為他們的土地和他們的人民的那些土地和人民”。[7]所謂的“封建領(lǐng)主權(quán)力”等實際上又都建立在“軍事保護(hù)”的前提下。所以，真正的封建主義城堡內(nèi)含比較嚴(yán)格的契約精神：民眾以封建義務(wù)換取領(lǐng)主軍事保護(hù)。中世紀(jì)的城市，也是在其契約精神影響下得以興起和擴(kuò)張，即以城市稅收換取封建領(lǐng)主的特許權(quán)利(以“特許狀”或者“城市憲章”為標(biāo)志)，從而能夠換得市民諸多自由權(quán)利，雖屬封建制海洋中的“孤島”，但卻為近代自由、民主和權(quán)利等政治實踐奠定了基礎(chǔ)。[8]當(dāng)然，古代中國的城市除商貿(mào)等經(jīng)濟(jì)屬性之外，其主要的功能是軍事、行政和政治統(tǒng)治功能。秦始皇統(tǒng)一六國之后的中國城市，是不斷得以強(qiáng)化的郡縣制下的皇權(quán)專制的重要“實踐地”甚至“實現(xiàn)地”，郡縣首府往往都是非常重要和比較繁華的城市與城鎮(zhèn)。雖然宋朝的開封和臨安城繁華一時，卻是宋朝克服前朝——唐朝和五代十國的軍閥混戰(zhàn)并實施“以文制武”統(tǒng)治謀略的結(jié)果之一。[9]當(dāng)然其也不過是為了汲取商貿(mào)稅，以避免軍事戰(zhàn)爭的不得已之舉。

(三)近代以來的西方城市的功能與屬性：經(jīng)濟(jì)與資本共同體

綜上所述，近代之前的中西方城市的屬性很大程度上是政治性的，而這種政治性又和我們當(dāng)代的政治性有所區(qū)別，更偏重于軍事共同體和宗教共同體的復(fù)合屬性。由于平民大眾在軍事守衛(wèi)和軍事征伐中總是起著重要的作用，所以軍事頭領(lǐng)、國王貴族、城市精英等對城市的總體把控反而是比較有限的，甚至城市被用于經(jīng)濟(jì)剝削和政治壓迫的程度反而有限。與此同時，歷史上的城市市民暴動等頻頻發(fā)生，盡管多為“曇花一現(xiàn)”，但也算是反復(fù)通過政治行動“表達(dá)”了民眾的革命訴求，顯現(xiàn)了民眾的力量，進(jìn)而使得政治、軍事與行政屬性隱藏與壓制城市的人民屬性的情況一直被控制在一定的范圍之內(nèi)。不過，近代以來的城市發(fā)生了翻天覆地的變化，中世紀(jì)中后期與近代的城市往往都是商貿(mào)型城市，商業(yè)精英往往以商業(yè)、協(xié)會和行會等組織為依托，建立起寡頭統(tǒng)治來。盡管，早期的工人階級和無產(chǎn)階級群體也實施了激烈的政治反抗，但是伴隨著資本主義的大發(fā)展，這種在城市范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)剝削和政治壓迫變得更為隱蔽和具有欺騙性，因為資本主義生產(chǎn)方式往往是以自由勞動、自主經(jīng)營、自由貿(mào)易和城市自治等名義實施，實際上掩蓋了資本主義城市中階級統(tǒng)治的實質(zhì)。

直到當(dāng)代，這種資本屬性的城市依然在不斷擴(kuò)張，例如歐美國家的城市美化、城市更新、城市改造等背后都是金融資本或者剩余資本的操控?！俺鞘谐蔀橛罒o止境地消化過度積累資本的受害者?！盵10]當(dāng)然，二十世紀(jì)尤其是二戰(zhàn)之后，普通城市市民在自由權(quán)利和福利保障等方面是有了一些收獲或者“共享”，尤其是在技術(shù)革新和大眾民主運動推動的基礎(chǔ)上，普通民眾亦可以有更多的物質(zhì)獲得和生活改善。不過，當(dāng)代西方城市建設(shè)和發(fā)展的主要問題依然是民眾獲益太少，即共享城市發(fā)展成果不夠，其政治的基礎(chǔ)性問題是城市之間的資本、政客、利益集團(tuán)等實現(xiàn)了政治經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合和互動。與此同時，大量有利于貧富差距控制的城市間和城市內(nèi)部的財政轉(zhuǎn)移往往受阻，由此使得城市整體治理和民眾福利水平往往受制于城市財政狀況，“老年人援助水平、對未成年兒童援助的數(shù)額和失業(yè)救濟(jì)的水平等，都嚴(yán)重依賴于州和地方政府的財政資源?！盵11]這就使得城市政治在根本上受制于資本的操控，即西方城市往往是“資本的城市”，而非民眾的城市，即“人民城市”。

三、當(dāng)代中國人民城市建設(shè)和發(fā)展亦需不斷提升其人民性

堅決貫徹落實城市發(fā)展的人民性理念顯然是當(dāng)代中國政治發(fā)展的重要實踐內(nèi)容。其實，早在1949年新中國成立之前，我們就意識到要將工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，“從現(xiàn)在起(1949年3月5日)，開始了由城市到農(nóng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時期。黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市。”[12]不過，我們在新中國成立后的探索有得有失，這種工作重心轉(zhuǎn)移始終有著現(xiàn)實的困難：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)不足。不過，到2011年，我國城市常住人口數(shù)量首次超過農(nóng)村人口數(shù)量之后，就意味著我們的城市工作重心調(diào)整已經(jīng)不是理想和理念的問題，而是非常緊迫的現(xiàn)實任務(wù)。當(dāng)然，我們還是在“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的理念和實踐基礎(chǔ)上，并未割裂城市工作和“三農(nóng)”工作互動聯(lián)系，這充分體現(xiàn)了我國在城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌等方面的制度優(yōu)勢。

由上述城市政治理論和實踐的闡釋來看，人民城市的對立面主要是“資本的城市”和“權(quán)力的城市”，即“統(tǒng)治階級的城市”。唯有如此，我們方可理解“人民城市”的意向所指，即“人民”其實在當(dāng)代中國政治概念和話語體系中是一個政治概念，當(dāng)然也曾經(jīng)是一個重要的階級概念。由此，我們方可以更好地理解“人民城市”及其對立面的相互對立關(guān)系。從西方城市的歷史發(fā)展中，我們可以明顯看到，城市政府或者行政的權(quán)力相對比較弱小，而且往往受制于資本的力量和操控，即城市政府也不例外地成為“管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的一個委員會罷了”。所以，西方城市共同體的私有屬性比較明顯，并且通過城市政治和社會結(jié)構(gòu)的諸多方面體現(xiàn)出來。相比而言，我國古代的城市文明也比較發(fā)達(dá)，但是其往往建立在強(qiáng)大的皇權(quán)和官僚統(tǒng)治的基礎(chǔ)之上，政治權(quán)力往往可以壓制甚至壓倒社會中的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)力，從而實現(xiàn)對城市共同體的總體把控。由于我國古代皇權(quán)一統(tǒng)的歷史比較漫長，自由和自治城市的基礎(chǔ)非常薄弱，這就使得我國的城市政治的皇權(quán)和行政官僚控制特征非常鮮明。不過，慶幸的是，我們城市管理中的資本操控和統(tǒng)治的時間和基礎(chǔ)卻比較薄弱，即使國民黨統(tǒng)治時期也出現(xiàn)了“官僚資產(chǎn)階級”對城市某些方面的支配，但其往往還是會根本上受制于政治控制?！啊鹿倭耪沃T特質(zhì)的加強(qiáng)……特別是政治與買辦金融結(jié)合或混一所造成的特殊官僚政治經(jīng)濟(jì)體制，更加成為整個國民政治經(jīng)濟(jì)生活的嚴(yán)重威壓與窘息……”[13]

基于此，我們可以大致將當(dāng)代我國城市建設(shè)和發(fā)展的困境和障礙歸為：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義城市建設(shè)和發(fā)展前提下，相對比較有限的資本邏輯的干擾以及根深蒂固的過度權(quán)力依賴等政治頑疾的阻隔。由此，我們可以將“共建、共治、共享城市建設(shè)”理念或者目標(biāo)及其實現(xiàn)做一定的分析(表1 所示)。其中，所謂城市市民、資本所有者和城市管理者共同建設(shè)城市，這是現(xiàn)實也是事實，而且中國人民群眾更廣泛地、全面地建設(shè)其城市基礎(chǔ)設(shè)施和各式建筑等，同時也維持著城市的基本運營。同時，各社會階層和群眾都參與到城市各行各業(yè)和各方面的建設(shè)確實無可爭議。而所謂的共治可能涉及多方面的問題，例如城市治理主體的“關(guān)門決策”則是傳統(tǒng)政治以及管理慣性所致，而我國各城市政府也在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上不斷通過各種協(xié)商、對話、互動等方式方法改變這一治理痼疾。資本所有者的隱性影響實際上可能會在不同程度上存在，但是城市地方黨委和政府的主導(dǎo)力量還是巨大的，并且可以對此實現(xiàn)有效地規(guī)制和引導(dǎo)。而人民城市的最終落腳點或者歸屬必然是人民群眾共享城市發(fā)展特別是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。

表1 人民城市建設(shè)主體及其作為

不過，我們在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略前提下，人民群眾普遍共享改革和發(fā)展的成果的總體水平還是有待提高的。在此方面，我國有制度性和體制性的優(yōu)勢，也有歷史性經(jīng)驗。例如，我們諸多城市的美化、改造和更新等，首先會去解決大量城區(qū)普通民眾現(xiàn)實居住困難問題。而西方資本主義國家以及大量的發(fā)展中國家在此方面的主要問題或者困境是，大量貧民窟的存在使得城區(qū)的改造成為資本驅(qū)逐“原住民”的瘋狂而野蠻的行徑。“(印度：引者注)國家背景下的各種金融力量推動著對貧民窟實施強(qiáng)制性拆除，有時會粗暴地剝奪貧民窟居民整整一代人占據(jù)的土地?！盵14]我國各大城市均不存在城市貧民窟，而且數(shù)十年來一直致力于“棚戶區(qū)改造”，近些年來不斷推出“老舊小區(qū)改造”、加裝電梯和“一平方米衛(wèi)生間”等工程，而非一拆了之，這些都在根本上保證了城市平民的居住權(quán)利，甚至不斷優(yōu)化內(nèi)城區(qū)居民居住條件和環(huán)境。[15]城市市民的廣泛權(quán)利和福利訴求，實際上也就是“共享”訴求，使得城市越來越成為一個福利共同體，“城市日益被理解成為一個再分配系統(tǒng)?！盵16]當(dāng)代西方的城市理論家現(xiàn)在也紛紛注重城市建筑物、文化地標(biāo)、象征物等城市共有資本的民眾共享問題，這就使得城市的人民屬性從物質(zhì)層面深入到文化層面。[17]我國的很多城市紛紛通過城市公園、市民(文化)廣場、公共文化和體育建筑和設(shè)施的建設(shè)和投入，不斷提升人民群眾共享城市物質(zhì)和文化成果水平。

總而言之，在我國社會主義制度和體制優(yōu)勢下，相對于西方國家以及諸多發(fā)展中國家，我們能夠很好地控制資本力量，推動人民城市建設(shè)具備了政治和經(jīng)濟(jì)力量上的優(yōu)勢。雖然，由于歷史和時代的局限，我們在城市治理過程中以及城市發(fā)展成果共享中，依然存在不少的發(fā)展空間，例如如何平衡城市公共積累和投資發(fā)展，如何更好地實現(xiàn)居民的城市融入，如何通過制度性設(shè)計實現(xiàn)最廣大市民群眾特別是困難群眾分享城市公共福利等。這些也成為我們今后人民城市建設(shè)的重要努力方向，同時其也必然會彰顯出我們中國特色社會主義制度和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)越性。