● 河北省滄州市運河區(qū)人民檢察院課題組/文
2012年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于辦理申請法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》,以司法解釋的形式明確了國有土地上房屋征收補償決定行政非訴執(zhí)行案件可以適用裁執(zhí)分離模式。經(jīng)過十年的發(fā)展,裁執(zhí)分離模式在國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件中適用情況具體如何,還需通過“統(tǒng)計數(shù)據(jù)”和“實際案例”進行分析,下文以H省C市Y區(qū)的行政非訴執(zhí)行案件的執(zhí)行情況為基礎(chǔ)進行分析。
2013年,最高人民法院發(fā)布《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)》,明確對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強制拆除,法律已經(jīng)授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán),人民法院不受理行政機關(guān)提出的行政非訴執(zhí)行申請。但對于不具有強制執(zhí)行權(quán)的國土資源部門提出的強制執(zhí)行申請,C市Y區(qū)法院通過層層審批等方式嚴(yán)格控制受理數(shù)量,2019年之前的案件數(shù)量總體較少。
期間,裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行的行政非訴執(zhí)行案件一般由法院收繳罰款,國土資源部門負(fù)責(zé)執(zhí)行退還非法占用的土地、限期拆除違法建筑、恢復(fù)土地原狀等內(nèi)容。國土資源部門收到裁定書后,認(rèn)為其本身并不具有強制執(zhí)行權(quán),也不具備強制執(zhí)行的能力,長期未組織實施,至今仍有70余件違法占地案件未能執(zhí)行到位。2021年Y區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)這一情況,跟進監(jiān)督,向Y區(qū)法院發(fā)出檢察建議,認(rèn)為2018年期間該地區(qū)并未建立適用裁執(zhí)分離模式的實施基礎(chǔ),裁定由并不具有強制執(zhí)行權(quán)的國土資源部門組織實施不當(dāng)。但Y區(qū)法院認(rèn)為2014年《最高人民法院關(guān)于在征收拆遷案件中進一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進“裁執(zhí)分離”的通知》已將“裁執(zhí)分離”適用范圍擴大至征收集體土地上的房屋拆遷、建筑物違法占地強制拆除等非訴案件和訴訟案件,其參照該文件,裁定由國土資源部門組織強制執(zhí)行并無不妥之處,國土資源部門未能執(zhí)行到位,是其履職不到位。法檢兩院多次溝通,未能達成一致??傮w來說,該時期對于適用裁執(zhí)分離模式裁定由國土資源部門執(zhí)行的違法建筑物的拆除工作,并無有效的制度性安排。
2019年初,為解決歷史積案問題,C市委市政府及Y區(qū)委區(qū)政府相繼下發(fā)《關(guān)于進一步加強違法占地嚴(yán)管嚴(yán)控的實施意見》(以下簡稱《實施意見》),Y區(qū)法院開始大量受理自然資源和規(guī)劃部門移送的行政非訴執(zhí)行案件。文件中指出法院要積極配合,做好土地違法案件審理工作,實行“裁執(zhí)分離”的,可裁給案件發(fā)生地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行。Y區(qū)法院即按照《實施意見》,將案件中責(zé)令退還非法占用的土地、限期拆除違法建筑和設(shè)施、恢復(fù)土地原狀等執(zhí)行行為裁定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施,罰款仍由法院收繳。Y區(qū)法院向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府送達裁定文書,但政府工作人員拒絕接收,認(rèn)為其并不是裁定文書中的申請人或被執(zhí)行人,法院不應(yīng)為其設(shè)定執(zhí)行義務(wù)。法院后要求申請人向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府送達法律文書,但自然資源和規(guī)劃部門認(rèn)為送達法律文書是法院的義務(wù),其不應(yīng)承擔(dān)該項義務(wù)。
Y區(qū)法院考慮到向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行公告送達無益于后續(xù)執(zhí)行工作的開展,便未進行公告送達,至此,大批行政非訴執(zhí)行裁定文書滯留在法院。Y區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)這一情況便跟進監(jiān)督,邀請法院、自然資源和規(guī)劃部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開座談會,商討行政非訴執(zhí)行裁判文書的送達問題,擬制會簽文件,借此暢通法院向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府送達裁定文書的渠道。但座談會上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為其并不具備強制執(zhí)行能力,此舉是法院及自然資源和規(guī)劃部門在推卸責(zé)任。Y區(qū)檢察院在辦案過程中了解到,該市其他縣區(qū)雖不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拒收法院裁定文書的情形,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正組織強制執(zhí)行的并不多,實際執(zhí)結(jié)率依然很低。
2021年6月15日,Y區(qū)政府按照省、市政府下發(fā)的《關(guān)于下放自然資源領(lǐng)域行政處罰事項的通知》,制定了《關(guān)于自然資源行政處罰事項下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道工作的通知》,文件中明確涉及土地類的13項行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處負(fù)責(zé)日常執(zhí)法巡查、制止工作,履行法律規(guī)定和下放清單中對違法案件的查處職責(zé)。根據(jù)文件規(guī)定,違法占地的行政處罰主體和后續(xù)的強制執(zhí)行主體均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處,但實際運行狀況有待進一步驗證。
在裁執(zhí)分離模式下,往往會出現(xiàn)申請主體、裁定主體、實施主體不一致的情形,在相關(guān)配套措施尚未建立的情況下,易出現(xiàn)“裁”“執(zhí)”部門之間銜接不暢,導(dǎo)致“程序空轉(zhuǎn)”的情況。
1.牽涉面廣,執(zhí)行難度大。從國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件的執(zhí)行內(nèi)容來看,主要分為拆除違法建筑物和罰款兩大類。拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀這一執(zhí)行行為關(guān)系到被執(zhí)行人的切身利益,同時也有歷史遺留問題形成的違建,執(zhí)行矛盾沖突激烈,處理不當(dāng)還容易引發(fā)群眾的“暴戾情緒”和“極端對抗”。
以C市Y區(qū)近年來的違法占地案件為例,占比最大的是違法占地建設(shè)住宅和廠房。Y區(qū)作為中心城區(qū),城中村中涌現(xiàn)大量違建住宅,以解決人口激增導(dǎo)致的住房緊張問題,也為在拆遷中獲取更多經(jīng)濟利益,違建住宅耗費了家庭大量財力物力,拆除難度較大。此外,對于城鄉(xiāng)結(jié)合部多見的各類生態(tài)園、企業(yè)及庫房,此類違建存續(xù)時間更長,背后利益鏈條深遠,拆除難度更大。還有部分歷史遺留問題,2010年左右為解決中心城區(qū)建筑企業(yè)污染嚴(yán)重問題,政府部門與企業(yè)商談,建議企業(yè)向外遷移,但后續(xù)土地使用權(quán)問題沒有解決,導(dǎo)致外遷的企業(yè)成了違法建筑。
2.法律不健全,導(dǎo)致執(zhí)行主體之間相互推諉。目前,造成裁執(zhí)分離模式遭遇組織實施難的一個重要原因就是法律支撐不足,即沒有高位階法律規(guī)定對有關(guān)行政機關(guān)形成足夠的服從壓力。雖然行政訴訟法第97條、行政強制法第53條規(guī)定了向法院申請強制執(zhí)行的情形,但根據(jù)行政強制法第13條的規(guī)定,在裁執(zhí)分離模式下,政府作為執(zhí)行主體是缺乏法律依據(jù)的,部分基層政府認(rèn)為這是法院在推卸責(zé)任,頗有怨言,再加上案件執(zhí)行難度大,容易產(chǎn)生畏難情緒、能拖就拖。在這一過程中,法院認(rèn)為裁執(zhí)分離模式下的執(zhí)行主體是行政機關(guān),裁定作出后,便不再主動過問。自然資源和規(guī)劃部門認(rèn)為其已向法院申請強制執(zhí)行,且法院裁定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)實施,后續(xù)工作與其無關(guān)。
1.行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督線索難獲取。法院對行政非訴執(zhí)行案件以書面審查為主,進入實質(zhì)性審查的案件少之又少。此時,一紙裁定文書所顯示出的信息非常有限,檢察機關(guān)難以發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。從依申請啟動來講,首先,違法建筑未能強制拆除是符合被執(zhí)行人意愿的,因此被執(zhí)行人不會向檢察機關(guān)申請監(jiān)督。其次,行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的社會知曉度低,被執(zhí)行人遭到違法執(zhí)行侵害時,往往會選擇上訪而不是向檢察機關(guān)申請監(jiān)督。[1]參見黃秀莉:《國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督難點與應(yīng)對》,《檢察日報》2020年7月16日。從依職權(quán)啟動來講,自然資源和規(guī)劃等部門作出行政處罰、法院裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施,至此形成一個閉環(huán),作為案外主體的檢察機關(guān)難以獲取相關(guān)信息。同時,法院、自然資源和規(guī)劃部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對檢察機關(guān)的監(jiān)督存有戒心,對案件信息有所保留,也阻礙了檢察監(jiān)督的有效開展。
2.檢察機關(guān)開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的法律規(guī)范不完善。雖然新修訂的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》中對行政案件執(zhí)行活動的監(jiān)督單列為第7章,但較之前相比并未增加關(guān)于行政非訴執(zhí)行方面的規(guī)定,只是由之前的第29條變?yōu)榈?09條,內(nèi)容并沒有改變,對于檢察機關(guān)的監(jiān)督對象、辦案范圍、線索獲取、監(jiān)督效果等未進行細化規(guī)定。具體實施細則的缺失,也影響了監(jiān)督的深入開展。
裁執(zhí)分離模式是對行政權(quán)和司法權(quán)本質(zhì)屬性的回歸,作為一項改革,不可能一經(jīng)落地就高效運行,重要的是在運行中加以修正、完善,使其發(fā)揮出最大的效能。
作為一項需要行政機關(guān)積極配合、而行政機關(guān)又存在不同認(rèn)識的制度改革,由法律對此作出明確規(guī)定是非常必要的。自2012年以來,全國各地先后對裁執(zhí)分離模式的適用進行了探索,浙江、江蘇、上海等地進行了更為細致的規(guī)定?,F(xiàn)行的行政強制法第53條雖未明確規(guī)定行政非訴執(zhí)行案件經(jīng)法院審查后,裁定由誰具體實施,但這也為法院適用裁執(zhí)分離模式預(yù)留下了空間,且該法已實行十年之久,待經(jīng)驗成熟后,應(yīng)盡快啟動行政強制法的修訂,將裁執(zhí)分離模式體現(xiàn)在有關(guān)行政非訴執(zhí)行的內(nèi)容當(dāng)中。
2021年4月,最高檢第七檢察廳印發(fā)的《人民檢察院行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作指引(征求意見稿)》(以下簡稱《指引》)細化了檢察機關(guān)的監(jiān)督方式、受理范圍、審查步驟,對法院受理活動、審查裁定活動、執(zhí)行階段活動的監(jiān)督,以及對行政機關(guān)強制執(zhí)行違法的監(jiān)督等內(nèi)容,這將成為檢察機關(guān)辦理此類案件的重要指引。雖然《指引》對于裁執(zhí)分離模式的規(guī)定并不多,但可以預(yù)見隨著裁執(zhí)分離模式在立法上的不斷完善,檢察機關(guān)開展監(jiān)督的法律依據(jù)也會不斷完備。
盡管裁執(zhí)分離模式在司法實踐中有了較大的發(fā)展,但各地制定的相關(guān)文件效力普遍偏低,裁執(zhí)分離制度的進一步發(fā)展需獲得更高層面的支持,由其對適用范圍、方式及標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定。同時,裁執(zhí)分離模式在具體操作中同樣缺少較為細致的規(guī)定,此類問題則宜由地市級政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進行規(guī)定。具體來講現(xiàn)急需解決以下三個問題:
1.明確違法建筑物拆除的執(zhí)行主體。對于裁定準(zhǔn)予拆除的違法建筑,不宜全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處組織實施,其組織協(xié)調(diào)能力有限,應(yīng)根據(jù)違法建筑物的具體情況區(qū)別對待。對于一般情形的違法建筑,可直接裁定由違法建筑物所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處組織實施。對于存在重大情形、社會影響較大的違法建筑,則宜裁定由區(qū)、縣級政府組織實施,并明確相關(guān)部門的配合義務(wù)。《最高人民法院關(guān)于違反土地管理法的建筑物、其他設(shè)施強制拆除實施主體問題的答復(fù)》中再次明確由“市、縣級人民政府組織實施”是總的原則,上級政府不能將執(zhí)行重?fù)?dān)全部壓在基層。
2.妥善解決歷史遺留問題。由于歷史遺留問題形成的違法建筑,完全由企業(yè)承擔(dān)責(zé)任并不公平,宜由政府相關(guān)部門、涉案企業(yè)等共同商討處置方案。對于已閑置、荒廢的廠區(qū),可以在給予補償?shù)那疤嵯逻M行拆除。對于經(jīng)營狀況良好的企業(yè),則可采取先退還后發(fā)包、調(diào)整土地規(guī)劃等方式消除違法狀態(tài)。檢察機關(guān)可以通過“檢察建議+公開聽證+爭議化解”的工作模式,助力歷史遺留問題的解決。
3.合理設(shè)置責(zé)任的承擔(dān)。在裁執(zhí)分離案件執(zhí)行過程中突發(fā)惡性事件時,如何科學(xué)合理地界定相關(guān)主體的責(zé)任,顯得尤為重要。毋庸置疑,強制執(zhí)行階段是惡性事件發(fā)生風(fēng)險最大的環(huán)節(jié)。故,單純以違法行為發(fā)生的環(huán)節(jié)作為認(rèn)定責(zé)任的判斷標(biāo)準(zhǔn)對負(fù)責(zé)強制執(zhí)行的行政機關(guān)顯然不公平。在責(zé)任認(rèn)定中需考察各主體在其主導(dǎo)環(huán)節(jié)是否依法裁判、依法行政,做到了法理情相融合。如果法院或執(zhí)行機關(guān)在主觀及客觀上均已盡了最大努力防范可能發(fā)生的各種風(fēng)險,那么在判定責(zé)任時應(yīng)減輕或免于相應(yīng)的責(zé)任。[2]參見王華偉、劉一偉:《非訴行政案件裁執(zhí)分離模式再思考》,《行政法學(xué)研究》2017年第3期。
行政非訴執(zhí)行案件線索是開展檢察監(jiān)督的前提與基礎(chǔ),擴寬線索來源是檢察機關(guān)開展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督首先要攻克的堡壘。一是建立執(zhí)法司法信息共享和移送機制。較為可行的方式是由省級院與自然資源部門建立聯(lián)合機制,逐步搭建信息共享平臺,全面掌握行政機關(guān)執(zhí)法情況,摸排案件線索。二是加強對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能的宣傳。除了發(fā)傳單、掛橫幅的傳統(tǒng)宣傳方式,要注重對所辦理的典型案例的宣傳,用生動的語言、身邊的案例向群眾解讀檢察機關(guān)在行政非訴執(zhí)行中的職能定位,提高依當(dāng)事人申請的案件比例。三是提高發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的敏感性。強化從新聞報道、輿情動態(tài)中發(fā)現(xiàn)線索的能力;注重從個案辦理中深挖類案線索,推進專項問題治理;提升線索的成案率,找準(zhǔn)監(jiān)督視角,依法行使調(diào)查核實權(quán)。
檢察機關(guān)一開始發(fā)現(xiàn)的案件線索往往是以個案形式出現(xiàn)的,但辦案人在案件辦理過程中應(yīng)聯(lián)想到個案背后的共性問題。相較于個案監(jiān)督,成功的類案監(jiān)督往往能夠促進一項機制的建立與完善。
一方面,找準(zhǔn)定位,服務(wù)大局。檢察機關(guān)要踐行穿透式監(jiān)督理念,根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、法院辦理行政非訴執(zhí)行案件和行政機關(guān)執(zhí)法狀況,以及制約依法行政、社會治理的突出問題,找準(zhǔn)方向和重點,開展專項監(jiān)督,主動向黨委、政府報告工作,提出有針對性、可行性的意見建議,積極爭取上層的支持。在一段時期內(nèi)持續(xù)、接力跟進,從監(jiān)督法院依法受理、審查到督促行政機關(guān)依法履行生效裁定,并形成長效機制,把個案整改和機制建設(shè)放在同等重要的位置。