趙一航 王 郁

(上海交通大學，上海 200030)

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入了新階段，在原有的“行政區(qū)經(jīng)濟”的背景下，由于不同的地方政府利益訴求存在差異性，各行政區(qū)之間存在著生產(chǎn)要素流動困難、產(chǎn)業(yè)同構化以及相鄰區(qū)行政壁壘森嚴等跨區(qū)域問題[1-2]。為了破解區(qū)域間負面競爭多于正面合作的困局，區(qū)域協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國家、區(qū)域以及城市治理領域的重點政策議題。繼2014年4月中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略之后，長三角一體化發(fā)展規(guī)劃也于2018年上升為國家戰(zhàn)略。地方政府在面對不同類型的跨域合作會權衡其自身利益和區(qū)域利益，有選擇地做出應對。深入分析區(qū)域協(xié)同治理過程中出現(xiàn)的這種差別化的合作偏好、探索城市間合作機制，有助于厘清地方政府行為選擇的影響因素，對于完善我國區(qū)域協(xié)同治理國家戰(zhàn)略、促進地方政府有效合作具有深遠意義。

二、文獻綜述與理論框架

(一)文獻綜述

當前有關地方政府跨域合作的相關文獻主要集中在國外經(jīng)驗介紹、跨域合作現(xiàn)狀以及合作差異的影響因素等領域。首先，部分文獻介紹了國外地方政府跨域協(xié)同治理的經(jīng)驗：在國外聯(lián)邦制國家中，由于州政府對于地方政府的權力限制過多，導致地方政府之間存在一種“防御性地方主義”。同時在州政府的干預下，地方政府之間達成合作協(xié)議的類型也受到很大的限制，因此只有當州政府“讓開”時，區(qū)域主義才有可能實現(xiàn)[3]。

其次，有關地方政府跨域合作現(xiàn)狀結構方面，地方政府合作目前呈現(xiàn)差異化的合作結構。借鑒Provan和Kenis(2008)劃分的三種網(wǎng)絡治理結構：共享型網(wǎng)絡、領導型網(wǎng)絡、行政型網(wǎng)絡[4]，馬捷等(2014)將中國地方政府的合作類型劃分為與之相對應的“地理”路徑合作、“抱團”路徑合作和“借勢”路徑合作[5]。陳雯等(2021)提出只有地方政府經(jīng)過不斷的合作、談判，通過自愿而靈活的合作，在不同尺度上進行去地域化和再地域化過程，最終形成“分工-合作-發(fā)展”的合作治理模式[6]。

鑒于中國地方政府跨域合作結構的差異，還有學者通過檢驗相關影響因素來解釋這種不充分、不均衡合作現(xiàn)狀的原因。李響和陳斌(2020)認為地理鄰接、相關社會經(jīng)濟因素的相似性以及領導人的易地交流有助于城際公共服務合作的開展[7]。而王郁和趙一航(2020)發(fā)現(xiàn)地方政府所面臨的人口和財政問題是決定地方政府間公共服務合作效率的重要因素[8]。鎖利銘和陳斌(2021)引入了注意力分配的模型，認為地方政府在合作過程中對合作對象、關系類型、關注領域等合作意愿的差異化分配造成了其合作行為的差異[9]，因為這樣的合作能夠給地方政府帶來較大的政治、經(jīng)濟方面的收益。

綜上所述，目前對區(qū)域政府間合作的研究大多集中于對城市群地方政府間的合作網(wǎng)絡結構、差異化的合作現(xiàn)狀及其原因進行分析，鮮有從地方政府選擇差異的視角對我國區(qū)域協(xié)同展開研究。另外，現(xiàn)有研究中大多認為地方政府合作的標志是府際合作協(xié)議的簽訂，這對于主動尋求合作的地方政府而言是合理的，但是對于被動遵從的地方政府而言，只有當該地方政府實際進行合作行動時才能認定合作開展。因此，表達合作意愿與合作實際執(zhí)行兩個階段所對應的協(xié)同程度的差異及其成因值得研究。同時，現(xiàn)有文獻中對地方政府合作行為研究大多以經(jīng)貿(mào)領域的合作或者單一公共服務類型為主，極少將公共服務納入統(tǒng)一的分析框架下?；诙喾N類型的公共服務(經(jīng)濟型和民生型)展開研究能夠較好地探索地方政府在資源稀缺情況下的注意力分配和競爭情況。

(二)理論框架

1.“選擇性合作”的概念定義

在解決各類公共問題過程中，地方政府會受到自身利益或上級干預等各種因素的影響，造成其行為選擇的差異。在對上級政府的縱向干預和自身利益的權衡過程中，地方政府會采取“選擇性應付”的策略[10]。類似的這種描述地方政府行為的概念還包括象征性執(zhí)行[11]、選擇性遵從[12]、拼湊應對[13]等。一方面，中國的干部流動政策規(guī)定了地方政府官員的主政領導的任期是短暫的，使他們缺乏關注長期目標的動力[14]；另一方面，地方政府官員需要面對自上而下的多重任務壓力，很難從長計議[15]。因此他們往往選擇采取趨于關注短期目標、不斷調整和臨時拼湊的被動應付策略，這樣既能滿足自上而下的任務遵從，同時也可以保證自身應對各種任務壓力和政策執(zhí)行的靈活性。這種地方政府的行為方式被廣泛應用在基層社會治理、環(huán)境治理、計劃生育等自上而下權力干預下的政策執(zhí)行過程中[16]。

當前上升為國家戰(zhàn)略的區(qū)域治理過程也存在這樣的地方政府行為選擇特征：即在表達合作意愿的過程中展現(xiàn)出積極配合的姿態(tài)[17]，達成合作共識，然而在實際推進的過程中卻存在差異性。一方面，當區(qū)域合作能夠使自身獲利，地方政府會主動開展合作，甚至在經(jīng)過較少談判溝通的情況下直接貫徹合作。另一方面，區(qū)域合作會使其短期利益受損，卻又在自上而下的干預下被動合作時，地方政府會被動應付、得過且過，甚至推諉執(zhí)行。這是由于區(qū)域發(fā)展政策目標的長期性、復雜性與地方政府官員選擇的短視性、自利性出現(xiàn)了矛盾。我們將這種地方政府在區(qū)域合作過程中表達合作意愿與實際合作執(zhí)行存在的脫節(jié)與差異現(xiàn)象稱為“選擇性合作”。單一的區(qū)域合作事件或項目難以反映地方政府的行為選擇特征與趨勢，需要通過對合作意愿與合作執(zhí)行的整體比較分析來把握。

2.選擇性合作的分析框架

根據(jù)協(xié)同治理理論，對協(xié)同治理的過程存在如下階段性劃分：Ring和Ven (1994)認為政府間合作是一個動態(tài)循環(huán)的過程，涉及合作共識形成、談判與合作達成以及合作執(zhí)行三個階段[18]。朱仁顯與李佩姿(2020)也將流域協(xié)同治理過程劃分為共識性協(xié)同、行動協(xié)同與機制協(xié)同三階段，三個階段的協(xié)同程度逐漸加深[19]。

結合對地方政府合作過程的關注，本研究認為地方政府參與區(qū)域合作的選擇性特征主要體現(xiàn)在“合作意愿表達”和“實質性合作”兩個階段。一種是區(qū)域地方政府間圍繞某個領域的合作達成了共識或表達了合作傾向，包括簽署合作協(xié)議、形成合作意愿以及相互表達合作意向等，即外在的合作意愿。另一種是區(qū)域地方政府間圍繞某一領域的合作采取了一系列一致性行動，包括地方政府推動合作開展、相應合作成果落地等實質性合作，即合作執(zhí)行。一般而言，地方政府通過相互更深層次的溝通與談判，確定了雙方的合作成本分攤與利益協(xié)調分配機制，在表達合作意愿的基礎上發(fā)展成為合作執(zhí)行。但是實際上，協(xié)議的簽訂并不能保證執(zhí)行的落實。為了把握地方政府參與公共服務合作的整體性特征，本研究對地方政府表達合作意愿與實際合作執(zhí)行的頻次進行比較分析，用以反映其行為選擇的整體趨勢與結構性特點。具體而言，按照如下的象限圖(見圖1)對地方政府選擇性合作的現(xiàn)狀進行分類,可劃分為四種選擇性合作模式。

(注：圖中的“強弱”根據(jù)合作的整體頻率相對高低劃分，即同一研究背景下對合作意愿與合作執(zhí)行頻次比較得出。)

(1)如上圖第一象限所示，地方政府選擇表現(xiàn)出弱合作意愿、弱合作執(zhí)行的特征，說明該種類型的合作既難以達成合作意愿，也難以實現(xiàn)合作執(zhí)行。這種合作現(xiàn)象一般發(fā)生在以往具有對抗歷史的城市之間[20]；同時，產(chǎn)業(yè)同構、規(guī)模相當?shù)某鞘兄g也易于形成無序競爭[21]，地方政府處于各自為政的狀態(tài)，協(xié)同政策難以取得進展。本研究搜集的合作資料中地方政府至少是達成合作意愿的，因此該種類型的選擇性合作在實際分析中不著重討論。

(2)在上圖的第二象限，地方政府表現(xiàn)出強合作意愿、弱合作執(zhí)行的特征。這種類型的選擇性合作中，地方政府展現(xiàn)出積極推動區(qū)域合作的姿態(tài)。他們通過簽署合作協(xié)議達成了合作意愿，但是在合作進一步推行和落地過程中遇到困難。一方面，地方政府間協(xié)同的成本分擔、收益共享機制不清晰[22]，造成了地方政府的合作難以進一步推進；另一方面，資源不對等的城市間合作容易被高級別城市主導，在市場機制驅動下形成“虹吸效應”[23]。弱勢地方政府會漸漸喪失推進合作的興趣，難以形成合作執(zhí)行層面的一致性[24-25]。這樣的協(xié)同模式一般出現(xiàn)在環(huán)境保護、教育等民生型公共服務合作過程中，合作前期基于對自上而下制度安排的服從和區(qū)域利益的考量，地方政府間達成了初步合作意向。但是在推進階段因為彼此間利益關系沖突，阻礙了合作的進一步執(zhí)行[26]。強合作意愿、弱合作執(zhí)行的方式反映了地方政府行為的“選擇性”特征，對于區(qū)域協(xié)同國家戰(zhàn)略的實施具有一定的負面影響。

(3)在上圖的第三象限，地方政府表現(xiàn)出弱合作意愿、強合作執(zhí)行的特征。地方政府間進行了較為頻繁的實質性合作，但是合作的推進并未經(jīng)過多輪的磋商與利益分配談判。這樣節(jié)約了地方政府間的合作成本，適用于合作不確定性較低、利益分配結構簡單清晰的合作項目。比如，經(jīng)濟型公共服務中文化旅游領域的合作。首先，合作雙方存在明顯的功能借用特征，具有很強的功能互補關系[27]；其次，合作的成本收益具有清晰的可分割性，雙方的執(zhí)行成本較低，地方政府主要承擔市場準入與監(jiān)管的職能；再次，通過合作可以獲得較高的經(jīng)濟與政治利益，能夠給予參與合作的地方政府較強的激勵[28]。弱合作意愿、強合作執(zhí)行的方式具有很強的隨機應變特征，由于地方政府間并未簽訂細致的合作協(xié)議，合作雙方在合作過程中擁有較高的靈活性，在達成合作目標的前提下可以探索多種推進方式[29]。

(4)如上圖第四象限所示，地方政府表現(xiàn)出強合作意愿、強合作執(zhí)行的特征。地方政府之間的合作過程先經(jīng)歷了達成合作共識，接著通過制度化的參與，明確成本收益分擔共享機制，形成相互依賴性[30]，并著手合作共識的執(zhí)行，可以稱之為循序漸進型模式。地方政府間基礎設施等經(jīng)濟型公共服務的合作一般呈現(xiàn)這樣的特征。該類型的合作一般前期的合作成本較高，但是其成本共擔與利益分配結構較為清晰，合作不確定性適中。一方面，地方政府需要通過多輪磋商談判商議合作主體之間的權責關系與利益分配機制，在合作前期形成較多合作協(xié)議；另一方面，由于該領域公共服務合作能夠給地方政府帶來較高的合作收益，因此在合作執(zhí)行階段也具有較高的利益激勵，從而推動地方政府間實質性合作的開展[31]。

三、實證方法與數(shù)據(jù)來源

(一)文獻量化研究方法

本研究重點在于通過搜集與地方政府合作相關的新聞資訊、政策文本來探索地方政府選擇性合作現(xiàn)狀，因此主要采用文獻的文本分析法。鑒于所要搜集的數(shù)據(jù)量較大，同時相關文本的關鍵詞句中對地方政府間合作過程的描述具有一定的規(guī)范性，本研究采用計算機處理結合人工篩選的方式進行數(shù)據(jù)搜集與整理：一方面，需要對地方政府間合作的新聞資訊、政策文本進行大范圍的搜集與獲取[32]。另一方面，需要對新聞與政策文本內容按照所屬的階段性、公共服務類型進行聚類，主要使用機器學習中的LDA (Latent Dirichlet Allocation)主題分析模型，利用單詞、主題和文本之間的關系來解決文本聚類中的語義挖掘問題[33-34]。為了確保數(shù)據(jù)來源、分類的準確性，本研究對搜集到的數(shù)據(jù)進行人工過濾與核實，并采用抽樣分析的方法進行準確度的檢驗。

(二)數(shù)據(jù)來源與文本編碼

參考現(xiàn)有文獻中衡量區(qū)域合作頻次的主流做法[35-36]，對長三角區(qū)域公共服務領域合作關系數(shù)據(jù)的搜集和處理按照以下步驟進行：第一，以長三角地區(qū)兩兩城市名稱、“合作”作為關鍵詞，以中華數(shù)字文苑中的報紙數(shù)據(jù)庫為主要數(shù)據(jù)來源展開搜索，由于不同城市日報的報道偏好存在差異，兩兩城市日報的搜索采用交叉檢驗的方法，一共進行了702(=27×26)次檢索和數(shù)據(jù)抓取。第二，通過北大法寶網(wǎng)、省級政府網(wǎng)站等數(shù)據(jù)庫搜集省級、城市群層面的合作數(shù)據(jù)。對于部分城市日報數(shù)據(jù)的缺失，這里通過新華日報(江蘇省委機關報)、浙江日報和安徽日報以及各地級市的城市官方網(wǎng)站多渠道查漏補缺。第三，剔除沒有涉及公共服務領域合作的新聞、政策文本，以及不同數(shù)據(jù)來源對同一合作事件的報道，一共搜集到2009年-2020年間長三角城市層面合作的相關新聞報道1047份。第四，從時間、新聞政策文本名稱、關聯(lián)語段、合作城市、合作領域、合作階段等對其進行聚類和整理編碼。其中公共服務領域主要分為基礎設施、旅游、環(huán)境、教育、醫(yī)療和社會保障六個類別，按照選擇性合作的分類，合作過程分為合作意愿和合作執(zhí)行兩個階段，其中兩兩城市間的表達合作意愿(新聞中出現(xiàn)簽署合作協(xié)議、表達合作意向以及地方政府官員的互訪交流、發(fā)表宣言等)頻次為5414次，合作執(zhí)行(包括地方政府推動合作開展、相應合作成果落實等)頻次達到2602次。

四、實證結果分析

(一)地方政府選擇性合作現(xiàn)狀

首先對2009年-2020年期間長三角區(qū)域的地方政府間合作新聞、政策文本進行數(shù)量統(tǒng)計，按照時間趨勢對各類型的公共服務在合作意愿與合作執(zhí)行階段對應的資訊進行比較分析，得到的時間變化趨勢圖如下。同時對其合作意愿與合作執(zhí)行的頻次進行比較分析，歸納出各類公共服務對應的選擇性合作模式(見圖2)：

圖2 長三角城市群公共服務合作新聞、政策文本數(shù)量時間變化趨勢

如圖2所示：(1)從時間趨勢變化來看，不論是在達成合作意愿還是推動合作執(zhí)行的階段，長三角城市群公共服務領域的合作頻次呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，其中2016年是重要的時間分水嶺。2016年以前，長三角各城市之間合作意愿與合作執(zhí)行的頻次均處于低位徘徊階段，2016年國務院審核通過了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，首次界定了長三角城市群與一體化發(fā)展的核心區(qū)域(2016年包括了26個城市，2019年加入了溫州)，賦予了長三角培育更高水平經(jīng)濟增長極的歷史使命。2018年11月，長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，長三角區(qū)域地方政府合作意愿的頻次獲得進一步提升。盡管在一些領域合作執(zhí)行與合作意愿強度存在一定的脫節(jié)，但是其合作執(zhí)行的頻次也伴隨著合作共識的增加出現(xiàn)相應的提升，具有一定的滯后性。

(2)從不同公共服務類型上看，長三角城市群公共服務合作新聞與政策文本的主題主要集中在基礎設施與旅游等經(jīng)濟型公共服務領域；而教育、醫(yī)療和社會保障等民生型公共服務合作頻次相比較而言有待提高。同時，對民生型公共服務的合作意愿與合作執(zhí)行頻次呈現(xiàn)明顯脫節(jié)，具體表現(xiàn)為合作執(zhí)行的頻次顯著落后于合作意愿頻次(強合作意愿、弱合作執(zhí)行模式)；而二者在經(jīng)濟型公共服務領域表現(xiàn)出較好的相互匹配(強合作意愿、強合作執(zhí)行模式)。這是由于：一方面在當前GDP作為主要考核指標的晉升錦標賽模式下，地方政府對于經(jīng)濟型公共服務合作的動機較強。另一方面，基礎設施與旅游等經(jīng)濟型公共服務領域的合作，其支出收益結構較為清晰，合作前期地方政府間的談判溝通比較容易達成共識(交易成本較低)，在合作執(zhí)行階段單方退出的不確定性較低，利于合作進程的推進。而民生型公共服務的投入產(chǎn)出周期較長，對于地方政府官員的政績提升作用較弱，同時其合作過程的逃離風險較高，因此地方政府會有選擇地開展合作。自2016年以后，這種脫節(jié)現(xiàn)象出現(xiàn)了一定程度的緩解。

(二)城市間合作網(wǎng)絡可視化分析

根據(jù)上述搜集到的城市地方政府間合作新聞與政策文本編碼結果，提煉出兩兩城市間的合作關系。通過Arcgis 軟件的地圖可視化功能表達出城市主體在基礎設施、旅游、環(huán)境、教育、醫(yī)療和社會保障領域的合作網(wǎng)絡關系①；表1展示了長三角城市群在不同公共服務領域的合作網(wǎng)絡密度。合作網(wǎng)絡密度表征了合作網(wǎng)絡的平均關系強度，密度越大代表各城市之間總的合作數(shù)量越高，地方政府之間的合作關系更加緊密[37]。

表1 長三角城市群不同公共服務領域的合作網(wǎng)絡密度

1.基礎設施

首先，長三角城市群基礎設施合作網(wǎng)絡在合作意愿與合作執(zhí)行階段的網(wǎng)絡密度分別為3.4861和2.7915，呈現(xiàn)出強合作意愿、強合作執(zhí)行的特征，各城市間的合作關系十分密切，合作網(wǎng)絡幾乎涵蓋了長三角所有城市。在合作意愿階段，蘇浙滬絕大多數(shù)城市間的合作頻率較高，安徽省內城市合作關系主要體現(xiàn)在與合肥的頻繁互動，安徽省內其他城市間的基礎設施合作欠缺。在合作執(zhí)行階段，合作頻率較高的地區(qū)主要集中在上海都市圈和合肥都市圈，主要表現(xiàn)為與上海高速公路、軌道交通的建設以及相鄰地區(qū)斷頭路的修建。寧波作為長三角主要的港口，與周邊沿海城市的港口基礎設施合作強度較高。合肥都市圈前期發(fā)展較為滯后，但在長三角一體化國家戰(zhàn)略推動下也與區(qū)域中心城市開展了較為密集的基礎設施合作建設。

基礎設施領域合作的開展一般以簽訂有法律約束力的工程合同為前提，新聞報道等媒體公開力度很大，很少出現(xiàn)地方政府單獨退出的情況。同時對地方政府而言，基礎設施工程建設是重要的政績工程，地方政府有很強的合作執(zhí)行動機。但是區(qū)別于旅游等其他經(jīng)濟型公共服務，基礎設施領域合作前期需要投入的成本較高，地方政府可能會因為陷入地方債務問題而造成后期的執(zhí)行困難?？傮w而言，基礎設施領域的合作不確定性適中，地方政府之間容易形成穩(wěn)固的相互依賴關系，屬于循序漸進的合作模式。

2.旅游

同樣作為經(jīng)濟型公共服務，旅游領域合作意愿與合作執(zhí)行的網(wǎng)絡密度分別為0.1849和0.3590，呈現(xiàn)出明顯的弱合作意愿、強合作執(zhí)行的特征。區(qū)別于其他類型的公共服務，地方政府在旅游方面的合作傾向于采取較為靈活的合作方式，包括舉辦各種類型的旅游文化節(jié)，分發(fā)當?shù)氐穆糜未鹑?。在合作?zhí)行階段，長三角地區(qū)形成了以上海都市圈為單中心的較為密切的旅游合作關系。其中南通、泰州、湖州、常州等地理上相近城市與上海的實質性合作遠大于其合作意愿表達的頻次。

地方政府旅游領域的合作一般通過城市間旅游設施的功能借用實現(xiàn)②。由于旅游活動一般發(fā)生在各城市屬地范圍內，合作過程中各地方政府自身的支出與收益的可分割性較強，地方政府主要承擔信息供給與市場監(jiān)管職能。因此不需要前期頻繁溝通與磋商，節(jié)約了達成合作意愿的溝通成本。同時旅游領域的合作可以較快地刺激當?shù)芈糜螛I(yè)活力和經(jīng)濟增長，給合作雙方帶來巨大的合作收益。因此，地方政府傾向于開展靈活、高效的合作，出現(xiàn)了合作執(zhí)行比合作意愿更為密切的情況。

3.環(huán)境

長三角城市群在環(huán)境領域的合作意愿與合作執(zhí)行階段網(wǎng)絡密度分別為4.3020和1.7721，呈現(xiàn)出強合作意愿、弱合作執(zhí)行的特征。合作意愿階段，形成了明顯的多中心合作格局，上海都市圈、杭州-寧波都市圈和合肥都市圈城市內部的合作頻率較高，其中具有代表性的包括上海都市圈的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(簽訂“交界水域一體化保潔工作備忘錄”)、合肥都市圈的巢湖合作治理、杭州-寧波都市圈的“五水共治”等；還包括每年整個長三角區(qū)域實行的由生態(tài)環(huán)境部牽頭的秋冬季大氣污染攻堅治理。在合作執(zhí)行階段，合作頻次出現(xiàn)明顯下降，僅有上海、蘇州、湖州、嘉興等長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)城市出現(xiàn)較頻繁的實質性合作，比較有代表性的包括2020年上海、蘇州、嘉興等地建立聯(lián)合河長制，聯(lián)合治理跨域水污染問題。

由于環(huán)境污染具有跨域流動性，長三角地區(qū)相鄰城市間容易形成治理污染的利益共同體。地方政府參與環(huán)境協(xié)同治理除了對自身利益的考量外，也有自上而下的政治壓力安排。因此，在合作意愿階段，地方政府有很強的表達其合作意愿的動機。然而在合作執(zhí)行階段，現(xiàn)行的跨域環(huán)境治理缺乏統(tǒng)一的制度安排，同時長三角區(qū)域的利益協(xié)調機構還局限在省級層面，地級市層面的合作缺少統(tǒng)一的合作組織協(xié)調好各方的利益[38]。因此在合作推進過程中，只有自上而下制度安排下形成的合作協(xié)議更容易得到有效執(zhí)行。這也造成了地方政府在環(huán)境領域的合作執(zhí)行顯著滯后于合作意愿。

4.教育

長三角區(qū)域城市在教育領域合作意愿與合作執(zhí)行的網(wǎng)絡密度分別為1.6439和0.5954，具有明顯的強合作意愿、弱合作執(zhí)行特征。其跨域合作主要形式包括優(yōu)質教育資源建立異地校區(qū)、師資互派培訓學習等。在合作意愿階段，合作頻次較高的城市包括上海與鹽城、上海與紹興以及上海與寧波，但是在合作執(zhí)行階段，僅有南京與滁州之間的合作頻次大于3次，呈現(xiàn)出明顯的“就近執(zhí)行”的特征。

教育作為民生型公共服務，對于地方政府而言缺乏跨域合作的緊迫性，因此其合作頻次明顯低于環(huán)境領域。同時由于教育領域合作前期各城市投入的資源相對較少，地方政府在達成合作意向后出現(xiàn)單方退出的概率較大，在跨域合作過程中，合作執(zhí)行階段的頻次明顯滯后于合作意愿，而且地方政府更加傾向于和相鄰的城市推進合作執(zhí)行，從而控制城市間合作的不確定性。

5.醫(yī)療

長三角區(qū)域醫(yī)療領域合作意愿與合作執(zhí)行的網(wǎng)絡密度分別為0.1197和0.1368，各城市地方政府間的合作關系并不緊密。同時二者數(shù)值較為接近，呈現(xiàn)循序漸進的合作特征。區(qū)域政府間合作主要發(fā)生在上海都市圈與南京都市圈各城市間，合作雙方具有明顯的醫(yī)療資源差距。尤其是在合作執(zhí)行階段，合作較為密切的包括了上海與南通、南京和滁州。

總體而言，醫(yī)療領域的跨域合作不論是在合作意愿還是合作執(zhí)行階段，地方政府均缺乏自發(fā)的合作動力。而且目前在法律認定上，醫(yī)生異地行醫(yī)還屬于違法行為，難以協(xié)調醫(yī)療人力資源的跨域流動，因此地方政府在醫(yī)療領域的合作密度最低。然而與教育領域跨域合作不同的是，由于醫(yī)療領域合作的前期投入成本較高(醫(yī)療設備與資金轉移)，城市間一旦達成了合作共識，往往也會努力促成合作的推進與執(zhí)行，這也是在醫(yī)療領域地方政府合作意愿與合作執(zhí)行頻次較為接近的原因。

6.社會保障

社會保障領域合作意愿與合作執(zhí)行的網(wǎng)絡密度分別為5.0256和1.7550，表現(xiàn)出強合作意愿、弱合作執(zhí)行的特征。在合作意愿階段，形成了以上海都市圈、南京都市圈、合肥都市圈頻繁互動的多中心發(fā)展格局，包括南京都市圈城市簽訂人社領域一體化協(xié)議、皖江聯(lián)合信用聯(lián)盟成立以及長三角區(qū)域工傷康復、失業(yè)保險、異地養(yǎng)老保險資源認證共享協(xié)議等。但是在合作執(zhí)行階段僅出現(xiàn)了上海都市圈城市間較為頻繁的合作，具體表現(xiàn)為上海退休老人赴周邊南通、嘉興等地養(yǎng)老帶動了城市間醫(yī)保、養(yǎng)老保險等的領域的合作。

對于地方政府而言，社保與公積金的一體化結算會增加欠發(fā)達城市財政資金的負擔，對其產(chǎn)生“虹吸效應”[39]，因此大多數(shù)社會保障領域的合作往往在區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略的推動下形成合作共識，但是其推進執(zhí)行的過程較為緩慢。然而地方政府對于養(yǎng)老領域跨域合作的態(tài)度卻較為積極主動，這是因為合作雙方在城市功能形態(tài)上形成相互間的功能借用，比如上海與南通、嘉興之間的合作，短期內能夠實現(xiàn)雙贏?？傮w而言，地方政府合作選擇呈現(xiàn)出明顯的自利導向。

五、結論與討論

(一)研究發(fā)現(xiàn)

本研究從地方政府合作選擇差異的視角入手，通過構建地方政府選擇性合作的理論框架來描述地方政府推進區(qū)域協(xié)同國家戰(zhàn)略的偏好差異與現(xiàn)實困境。分析結果顯示：

1.地方政府通過對自身利益與區(qū)域利益的考量，有選擇性地在合作意愿與合作執(zhí)行階段與其他城市開展互動。本研究設計的選擇性合作理論框架能夠較好解釋地方政府間合作的選擇差異現(xiàn)象。通過比較地方政府表達合作意愿與推動合作執(zhí)行頻次的相對高低，將地方政府的選擇性合作行為劃分為如圖1所示的四種模式。

2.以長三角為例，地方政府在民生型公共服務領域的合作過程中，合作執(zhí)行頻次明顯滯后于合作意愿頻次。而在經(jīng)濟型公共服務合作過程中，二者呈現(xiàn)較好的匹配，甚至出現(xiàn)合作執(zhí)行的頻次明顯高于合作意愿的現(xiàn)象。一方面，經(jīng)濟發(fā)展績效作為當下考核地方官員最為重要的指標，地方政府有很強的動機參與經(jīng)濟型公共服務的合作，甚至地方政府傾向于簡化合作前期的談判與溝通，采用靈活的弱合作意愿、強合作執(zhí)行方式。另一方面，經(jīng)濟型公共服務投入產(chǎn)出的周期較短，合作成本與收益的分攤結構較為簡單，因此合作的不確定性較低，而民生型公共服務的合作周期較長，地方政府間的利益關系錯綜復雜，同時對地方官員的政績提升作用較弱，合作的不確定性較大，從而阻礙了地方政府間的有效合作。

3.從合作意愿階段發(fā)展到合作執(zhí)行階段，長三角城市間的合作關系出現(xiàn)明顯的極化趨勢，合作執(zhí)行呈現(xiàn)“以強帶弱”“就近執(zhí)行”的特征。首先，長三角區(qū)域地方政府傾向于同資源不對等的城市開展合作執(zhí)行：緣于資源匱乏的城市渴望通過要素流動縮小同發(fā)達地區(qū)的差距。而資源占優(yōu)的城市也可以主導區(qū)域合作的進程，形成“虹吸效應”。其次，地方政府間合作就近執(zhí)行的特征表明，相鄰的城市間合作可以通過頻繁的溝通交流來減少合作過程的不確定性，降低合作風險。最后，隨著合作的深化，地方政府間合作關系的極化現(xiàn)象明顯，說明目前資源占優(yōu)城市的“虹吸效應”依舊存在，合作進程漸漸被區(qū)域中心城市所主導，值得政策制定者重視。

(二)政策建議

結合實際情況，本研究認為未來區(qū)域協(xié)同的國家戰(zhàn)略推進應從以下三個方面著力改革：

1.探索跨域合作治理的協(xié)同立法，加強對地方政府間合作協(xié)議履行過程的監(jiān)督，重點解決合作意愿與合作執(zhí)行脫節(jié)的問題。一方面，可以將區(qū)域城市間簽訂的合作協(xié)議上升至規(guī)章制度層面，通過司法執(zhí)行的強制力來加強地方政府之間的信任，有助于合作的推進。另一方面，對于執(zhí)行不力或者難以履約的地方政府，要適時對其行為采取糾偏、兜底措施，合理保障區(qū)域的整體利益。

2.明確城市間的利益共享原則?？梢跃C合采用政治施壓與利益誘導等政策工具，對合作過程中的成本分擔、收益共享進行合理引導。對于合作中承擔成本較高的城市、合作項目(例如民生型公共服務)給予相應的補償，既可以采用財政轉移支付，也可以通過優(yōu)惠政策、項目傾斜等方式代替。

3.鼓勵地方政府間形成多層次、多形式、多領域的合作關系網(wǎng)絡，避免合作意愿發(fā)展成為合作執(zhí)行過程中合作關系的“極化”現(xiàn)象。一方面，要推行合作過程的“去中心化”，避免出現(xiàn)區(qū)域合作由單個中心城市主導的情況，規(guī)避區(qū)域合作過程中對欠發(fā)達地區(qū)的“虹吸效應”；另一方面，在區(qū)域多中心合作網(wǎng)絡建構過程中，盡量做到覆蓋范圍的均衡化，縮短區(qū)域中心城市與區(qū)域各城市間的連接路徑，通過城市間功能借用，實現(xiàn)區(qū)域合作網(wǎng)絡中各城市節(jié)點的互動[40]。

注釋：

①因篇幅原因，文中省略了各公共服務領域合作關系的可視化圖，讀者如需要可以向作者索取。

②這里的功能借用主要是合作雙方城市間旅游資源的功能借用，比如上海和湖州的合作，主要形式包括：上海向湖州居民提供各種現(xiàn)代化的城市景觀、娛樂設施等旅游資源；而湖州向上海居民提供生態(tài)旅游、養(yǎng)老旅游等自然風光的旅游資源。