□浙江省國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃有限公司 石迪迪

□杭州市規(guī)劃和自然資源局 宋剛賢

永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三區(qū)”）等優(yōu)質(zhì)耕地是耕地中的精華，是糧食生產(chǎn)的核心產(chǎn)能。由于現(xiàn)狀底圖和規(guī)劃底圖變更，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理部門(mén)和管理要求不同，“三區(qū)”存在空間錯(cuò)位、多重占補(bǔ)以及不同程度的“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題。為進(jìn)一步夯實(shí)糧食安全，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查為基礎(chǔ)，緊密銜接國(guó)土空間規(guī)劃管控要求，全面梳理分析永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)現(xiàn)狀情況，在落實(shí)各級(jí)保護(hù)目標(biāo)的前提下，引導(dǎo)永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)空間集聚，推進(jìn)“三區(qū)合一”具有重要意義。

一、“三區(qū)合一”推進(jìn)總體思路

按照當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃“三線(xiàn)”劃定要求，僅可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地和少量已恢復(fù)穩(wěn)定耕地可劃定為永久基本農(nóng)田，因此最新劃定永久基本農(nóng)田不存在現(xiàn)狀不符合和規(guī)劃不符合情況。鑒于此，本研究 “三區(qū)合一”推進(jìn)總體思路以國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，在永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)提取高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)調(diào)整后備資源，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)逐步調(diào)整至永久基本農(nóng)田內(nèi)；在永久基本農(nóng)田外高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)挖掘永久基本農(nóng)田后備資源，其中穩(wěn)定耕地部分直接劃入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，不穩(wěn)定耕地部分通過(guò)工程措施恢復(fù)為穩(wěn)定耕地后劃入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)。通過(guò)當(dāng)前開(kāi)展的“百千萬(wàn)”永久基本農(nóng)田集中連片整治、全域土地綜合整治、糧食生產(chǎn)功能區(qū)整治優(yōu)化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)建等工程措施逐步調(diào)整到位，以達(dá)到“三區(qū)”空間集聚、真保實(shí)保的要求。

二、“三區(qū)合一”調(diào)整思路

（一）研究區(qū)選定

目前正處于國(guó)土空間規(guī)劃“三線(xiàn)”劃定階段，永久基本農(nóng)田范圍尚未確定，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及糧食生產(chǎn)功能區(qū)成果也在不斷優(yōu)化調(diào)整中，出于杭州市及各縣（市、區(qū)）數(shù)據(jù)保密考慮，本文不以整行政區(qū)作為研究區(qū)。考慮杭州市整體地勢(shì)西高東低的地勢(shì)，東部平原地區(qū)耕地地塊面積相對(duì)較大，推進(jìn)“三區(qū)合一”效果相對(duì)明顯，本研究選取杭州東部錢(qián)塘區(qū)和蕭山區(qū)交界處20 千米×20千米的范圍作為研究區(qū)。

▲“三區(qū)合一”調(diào)整示意圖

（二）現(xiàn)狀情況評(píng)估

經(jīng)統(tǒng)計(jì)研究區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田17.58 萬(wàn)畝，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田14.16 萬(wàn)畝，糧食生產(chǎn)功能區(qū)11.01 萬(wàn)畝。從“三區(qū)”現(xiàn)狀看，套合第三次全國(guó)國(guó)土土地調(diào)查數(shù)據(jù)后，永久基本農(nóng)田內(nèi)現(xiàn)狀穩(wěn)定耕地17.58 萬(wàn)畝，占比100.00%；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田內(nèi)穩(wěn)定耕地10.23 萬(wàn)畝，占比72.25%；糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)穩(wěn)定耕地7.5 萬(wàn)畝，占比68.16%。從規(guī)劃符合性來(lái)看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)均存在涉及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和生態(tài)紅線(xiàn)的情況。從“三區(qū)”空間集聚情況來(lái)看，永久基本農(nóng)田內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8.43萬(wàn)畝，占高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比59.56%；永久基本農(nóng)田內(nèi)糧食生產(chǎn)功能區(qū)面積6.87 萬(wàn)畝，占糧食生產(chǎn)功能區(qū)比例62.41%；永農(nóng)內(nèi)“二區(qū)合一”面積8.85萬(wàn)畝，永久基本農(nóng)田比例50.31%，永農(nóng)內(nèi)“三區(qū)合一”面積6.46 萬(wàn)畝，占糧食生產(chǎn)功能區(qū)任務(wù)比例58.66%（理想狀態(tài)占比100%）。

（三）調(diào)整資源分析

根據(jù)永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)要求，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃管控要求，提取“三區(qū)”調(diào)整資源，其中已是可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用部分可直接通過(guò)數(shù)據(jù)更新直接調(diào)整，非耕地部分需通過(guò)結(jié)合糧食生產(chǎn)功能區(qū)整治優(yōu)化、高標(biāo)田建設(shè)、“百千萬(wàn)”永久基本農(nóng)田集中連片整治、耕地功能恢復(fù)等工程措施整改為可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地后再調(diào)整到位。調(diào)整資源分析結(jié)果如下。

1.永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)

以永久基本農(nóng)田外高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)為基礎(chǔ)，擦除城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)紅線(xiàn)、已批未用、規(guī)劃建設(shè)用地以及“三調(diào)”建設(shè)用地范圍，提取25 度以上的圖斑，取連片面積20 畝以上或面積1 畝以上與劃定永久基本農(nóng)田相鄰的圖斑作為永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)后備資源，得到永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)后備資源1.76 萬(wàn)畝。

2.高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田外永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，扣除25 度以上坡耕地，取連片20 畝以上和與永農(nóng)內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田相鄰1 畝以上地塊作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田調(diào)整資源，分析后面積7.11 萬(wàn)畝。

“三區(qū)”現(xiàn)狀評(píng)估分析表 單位：萬(wàn)畝

3.糧食生產(chǎn)功能區(qū)

以糧食生產(chǎn)功能區(qū)外永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，扣除坡度6度以上耕地，取連片50 畝以上和與永農(nóng)內(nèi)糧食生產(chǎn)功能區(qū)相鄰1 畝以上地塊作為糧食生產(chǎn)功能區(qū)調(diào)整資源，分析后面積6.64 萬(wàn)畝。

（四）布局優(yōu)化結(jié)果預(yù)測(cè)

1.高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田優(yōu)化調(diào)整

將永久基本農(nóng)田內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田加永農(nóng)內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田調(diào)整后備資源后計(jì)算與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)數(shù)的缺口。若有缺口在永農(nóng)外高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中的永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)內(nèi)補(bǔ)足缺口達(dá)到任務(wù)數(shù)，優(yōu)先補(bǔ)足穩(wěn)定耕地和標(biāo)準(zhǔn)恢復(fù)地類(lèi)。

2.糧食生產(chǎn)功能區(qū)優(yōu)化調(diào)整

將永久基本農(nóng)田內(nèi)糧食生產(chǎn)功能區(qū)加永農(nóng)內(nèi)糧食生產(chǎn)功能區(qū)調(diào)整后備資源后計(jì)算與糧食生產(chǎn)功能區(qū)任務(wù)數(shù)的缺口。若有缺口在永農(nóng)外糧食生產(chǎn)功能區(qū)中的永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)內(nèi)補(bǔ)足缺口達(dá)到任務(wù)數(shù)，優(yōu)先補(bǔ)足穩(wěn)定耕地和標(biāo)準(zhǔn)恢復(fù)地類(lèi)。

3.永久基本農(nóng)田優(yōu)化調(diào)整

通過(guò)重大項(xiàng)目占用補(bǔ)劃、永久基本農(nóng)田集中連片整治，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田以及糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)的其他地類(lèi)恢復(fù)為耕地并納入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)的方式逐步將糧食生產(chǎn)功能區(qū)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田調(diào)入永久基本農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化，同步推進(jìn)“三區(qū)合一”。

4.調(diào)整后“三區(qū)”集聚情況

經(jīng)優(yōu)化調(diào)整后，從現(xiàn)狀符合性來(lái)看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)全部為可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地。從規(guī)劃符合性來(lái)看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)均不存在涉及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和生態(tài)紅線(xiàn)的情況。從“三區(qū)”空間集聚情況來(lái)看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)已全部調(diào)整至永久基本農(nóng)田內(nèi)；永農(nóng)內(nèi)“二區(qū)合一”面積（含“三區(qū)合一”）93.01 萬(wàn)畝，占永久基本農(nóng)田比例93.01%，永農(nóng)內(nèi)“三區(qū)合一”面積11.01 萬(wàn)畝，占糧食生產(chǎn)功能區(qū)任務(wù)比例100%（理想狀態(tài)占比100%），“三區(qū)”空間集聚程度大大提升，基本實(shí)現(xiàn)“三區(qū)合一”。

三、推進(jìn)實(shí)施保障

（一）完善三區(qū)調(diào)整機(jī)制

當(dāng)前針對(duì)永久基本農(nóng)田調(diào)整主要有全域土地綜合整治、“千萬(wàn)畝”永久基本農(nóng)田集中連片整治、重大項(xiàng)目占用和補(bǔ)劃三種路徑；對(duì)于糧食生產(chǎn)功能區(qū)調(diào)整僅有當(dāng)前糧食生產(chǎn)功能區(qū)整治優(yōu)化、清理騰退一種路徑；當(dāng)前無(wú)針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的調(diào)整路徑，未來(lái)為推進(jìn)“三區(qū)合一”，應(yīng)理順并完善從規(guī)劃到整治到調(diào)整入庫(kù)等系列機(jī)制。將“三區(qū)”調(diào)整資源與目前開(kāi)展的糧食生產(chǎn)功能區(qū)整治優(yōu)化、“百千萬(wàn)”集中連片整治、耕地功能恢復(fù)、全域土地綜合整治等工程進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，通過(guò)規(guī)劃層面調(diào)整和工程措施聯(lián)動(dòng)推進(jìn)“三區(qū)合一”。

（二）構(gòu)建“三區(qū)合一”調(diào)整管控一張圖

以國(guó)土空間規(guī)劃明確的永久基本農(nóng)田范圍、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田現(xiàn)狀范圍、糧食功能區(qū)現(xiàn)狀一張圖為基礎(chǔ)，納入“三區(qū)”調(diào)整資源，充分梳理已實(shí)施的永農(nóng)集中連片整治工程、全域土地綜合整治、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”整治及耕地功能恢復(fù)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)整治優(yōu)化等成果數(shù)據(jù)，落實(shí)“三區(qū)”調(diào)整后，將調(diào)整圖斑和調(diào)整資源進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，形成“三區(qū)合一”管控一張圖。

（三）建立“三區(qū)合一”推進(jìn)實(shí)施計(jì)劃

根據(jù)“三區(qū)合一”調(diào)整優(yōu)化結(jié)果以及上級(jí)下達(dá)的永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)，計(jì)算各縣市區(qū)永農(nóng)內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)與現(xiàn)狀高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)之間的缺口，形成“三區(qū)合一”分年度工作實(shí)施方案，細(xì)化各縣市區(qū)調(diào)整面積及“三區(qū)合一”比例任務(wù)，指導(dǎo)各縣市區(qū)逐步推進(jìn)“三區(qū)合一”實(shí)施。對(duì)各區(qū)（縣、市）“三區(qū)合一”工作推進(jìn)從完成數(shù)量、質(zhì)量、連片度、區(qū)位等方面進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和總結(jié)，形成年度實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告和下年度實(shí)施建議。

（四）落實(shí)項(xiàng)目審查入庫(kù)機(jī)制

落實(shí)各類(lèi)涉及永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)調(diào)整的意向地塊、項(xiàng)目從規(guī)劃符合性、技術(shù)符合性、可實(shí)施性等的前置審查、入庫(kù)核查，確保符合“三區(qū)合一”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求。

四、結(jié)語(yǔ)

針對(duì)當(dāng)前由于現(xiàn)狀和規(guī)劃底圖變更引起三類(lèi)優(yōu)質(zhì)耕地現(xiàn)狀不符和規(guī)劃不符的情況，本文以杭州市東部研究區(qū)為例，通過(guò)構(gòu)建“三區(qū)合一”調(diào)整模型，摸排調(diào)整資源，預(yù)測(cè)調(diào)整結(jié)果，經(jīng)調(diào)整后可實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)全部納入永久基本農(nóng)田，永久基本農(nóng)田內(nèi)“二區(qū)合一”面積（含“三區(qū)合一”）占永久基本農(nóng)田比例由50.31%提高到93.01%，“三區(qū)合一”面積占糧食生產(chǎn)功能區(qū)任務(wù)比例由58.66%提高到100%，基本實(shí)現(xiàn)“三區(qū)合一”，同時(shí)，提出推進(jìn)“三區(qū)合一”的保障措施，為實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)耕地集中集聚提供了新思路。