王 丹

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴陽 550025）

引言

根據(jù)聯(lián)合國《世界人口老齡化：1950—2050》預(yù)測，中國65 歲及以上人口數(shù)量占總?cè)丝诘谋戎貙?000 年的6.9%上升至2025 年的13.2%，2050 年將升高至22.7%；2000 年左右將會進(jìn)入老齡化社會。根據(jù)第七次全國人口普查，我國65 周歲及以上人口已達(dá)19 063萬人（約1.91 億人），占總?cè)丝诘?3.50%,較第六次全國人口普查上升了4.63 個(gè)百分比?？梢?，人口老齡化的速度已經(jīng)超過了預(yù)測。隨著老齡化程度的加深，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求也在日益增長。隨著人均壽命的增加，現(xiàn)階段“421”家庭結(jié)構(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展與完善成為養(yǎng)老保障體系發(fā)展的必由之路，也是“老有所養(yǎng)”的迫切需要。

據(jù)第七次人口普查結(jié)果顯示，貴州省的常住人口達(dá)到3 856.21 萬人，65 周歲以上人口445.78 萬人，占比達(dá)到11.56%，同第六次人口普查相比上升了2.99%。貴陽市常住人口598.70 萬人，其中X 區(qū)常住人口96.63萬人，2020 年年底65 歲以上人口已達(dá)80 780 人，占X區(qū)總?cè)丝诘?.36%。根據(jù)1956 年聯(lián)合國劃分的老齡化標(biāo)準(zhǔn)（地區(qū)65 歲及以上老人數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%），X區(qū)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化階段，所以需要將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展和當(dāng)下老年人的迫切需求結(jié)合起來。本文選取X 區(qū)20 家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為研究對象，分析X 區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在的問題，并提出針對性的對策建議。

一、X 區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施概況

1.機(jī)構(gòu)成立時(shí)間和規(guī)模

在20 家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中成立時(shí)間最早的在2002 年，2/3 的養(yǎng)老院成立于2010 年到2020 年之間。從機(jī)構(gòu)占地面積來說，2 000 平方米以下的養(yǎng)老院占1/3，占地4 000 平方米以上的有近1/3。20 家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中只有一家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。其余均為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建筑樓層在五樓以下，方便老年人行動(dòng)，少數(shù)新成立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有電梯。X 區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前擁有的床位總數(shù)為1 720 張，最小規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有32 張床位，最大的有230 張床位，床位超過100 張的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占抽取樣本的1/2。在居住環(huán)境方面，超過80%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)蓋有庭院，少數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有種植場地、畜牧場地等。

2.機(jī)構(gòu)公共服務(wù)設(shè)施

X 區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大部分設(shè)立了公共洗浴間、洗衣房、餐廳、公用電話和生活用車等公共服務(wù)設(shè)施，但是設(shè)立心理咨詢室的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較少，且存在部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)餐廳和客廳共用，部分廁所沒有無障礙標(biāo)識的情況。部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公共設(shè)施存在數(shù)量和質(zhì)量的問題，例如洗衣機(jī)的功能比較落后、洗衣機(jī)和洗浴間部分損壞和缺少的物品未及時(shí)修葺和配備等。

3.老人的住房設(shè)施

老人住房的房間類型有單人間、雙人間、三人間，以及三人以上的多人間和夫妻間等，設(shè)有親子間的養(yǎng)老院較少。老人住房中都配備了床、衣柜、桌椅、床頭燈和呼叫鈴，大部分配備了電視、洗手間和普通采暖等設(shè)備，少數(shù)新成立的會配備空調(diào)和監(jiān)控?cái)z像設(shè)備。整體來看，民營養(yǎng)老院的設(shè)施沒有公辦養(yǎng)老院的齊全，民營機(jī)構(gòu)大部分是共用設(shè)備且比較老舊，同時(shí)存在沒有及時(shí)更換破舊設(shè)施的情況，如存在呼叫鈴無法呼叫等情況。

4.醫(yī)療和安全設(shè)施

大部分養(yǎng)老院都有醫(yī)務(wù)室和保健室，其中也配有基礎(chǔ)檢查設(shè)備和應(yīng)急設(shè)備的，如呼吸機(jī)、血壓計(jì)和心電監(jiān)護(hù)儀等。部分機(jī)構(gòu)會與醫(yī)院簽約走綠色通道。例如，親情養(yǎng)老院便與X 區(qū)人民醫(yī)院簽約長期合作。但也存在部分機(jī)構(gòu)注重環(huán)境而導(dǎo)致距離醫(yī)院較遠(yuǎn)，從而造成就醫(yī)等待時(shí)間較長的問題。安全方面，大部分都設(shè)有安全扶手、輪椅坡道和消防設(shè)備等，但是還存在部分安全隱患問題，例如滅火器的使用方法未普及、安全設(shè)施損壞問題。

5.娛樂設(shè)施

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)皆設(shè)立棋牌室、室內(nèi)活動(dòng)室和室外活動(dòng)場所，但只有少部分的機(jī)構(gòu)設(shè)立讀書室、手工藝室，極少機(jī)構(gòu)會單獨(dú)設(shè)立電影放映室和網(wǎng)絡(luò)室，所以無法滿足特定老人的需求。根據(jù)對老人的訪問，74%的老人認(rèn)為需要增加健身房，40%的老人希望增加電影放映室；除此之外，有90%的老人認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的娛樂設(shè)施不能滿足需要。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容概況

1.生活照料服務(wù)

X 區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都會提供穿衣、修飾、清潔衛(wèi)生照料、如廁照料、飲食起居和便溺護(hù)理等生活照料服務(wù)，同時(shí)機(jī)構(gòu)會根據(jù)老人選擇的套餐提供相應(yīng)的照料服務(wù)。但部分機(jī)構(gòu)護(hù)理人員提供服務(wù)中存在護(hù)理人員不專業(yè)以及短缺的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，X 區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員與老人的平均配備比在1:8 左右，然而國際規(guī)定養(yǎng)老院的護(hù)理人員配備比應(yīng)該在1:4.5 左右。

2.膳食服務(wù)

X 區(qū)大部分機(jī)構(gòu)都會根據(jù)老人自身情況進(jìn)行一日三餐的供應(yīng)，50%的養(yǎng)老院會咨詢專業(yè)營養(yǎng)師來做到均衡營養(yǎng)，并做到飯菜品種多樣、食品安全等。但是，由于民辦養(yǎng)老院較多，許多機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和護(hù)工都比較業(yè)余，所以存在忽略膳食均衡搭配和廚房衛(wèi)生工作不到位的情況。例如，采用自助餐形式，就無法控制老人餐食攝取量。

3.醫(yī)療和健康管理服務(wù)

X 區(qū)養(yǎng)老院大都能協(xié)助老年人完成醫(yī)療護(hù)理所需要的輔助性工作，包括疾病診治、醫(yī)療告知、轉(zhuǎn)診轉(zhuǎn)院和健康體檢等，也提供了日常用藥管理和代取藥品等服務(wù)。但其中存在醫(yī)療人員態(tài)度不好或資歷不夠的問題。在心理診療方面，老人在日常生活中會出現(xiàn)矛盾和心理問題，管理人員和護(hù)工無法對他們進(jìn)行專業(yè)的診療和調(diào)節(jié)；同時(shí)調(diào)查顯示，僅有1/3 的機(jī)構(gòu)提供心理或精神支持服務(wù)，提供康復(fù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)更是不足一半，老年人的滿意度整體不高。

4.文體娛樂服務(wù)

休閑娛樂服務(wù)旨在滿足老人的精神需求。X 區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是提供一些讓老年人身心愉悅的服務(wù)，如組織文藝匯演、大學(xué)生志愿和社會組織獻(xiàn)愛心等活動(dòng)。但是很少有機(jī)構(gòu)會組織老年人進(jìn)行戶外活動(dòng)，同時(shí)大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并未配備專業(yè)人員教老人們?nèi)绾五憻捝眢w或組織老人們定期開展活動(dòng)等。

二、X 區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展過程中存在的困境

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的困境

1.基礎(chǔ)設(shè)施配備不完善和資金欠缺

X 區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用房大部分是原住房改造的，且因成立時(shí)間較早，所以存在基礎(chǔ)設(shè)施不完善、安全設(shè)施修葺不全面等情況。例如，有1/3 的養(yǎng)老院扶手沒有遍布老人活動(dòng)區(qū)域；娛樂設(shè)施單一，老人只能通過簡單的棋牌、電視等方式娛樂；醫(yī)療設(shè)施簡陋，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部的醫(yī)療用具不夠先進(jìn)，甚至個(gè)別養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并未采購必備醫(yī)療器具。在資金方面，首先X 區(qū)民辦機(jī)構(gòu)對比公辦數(shù)量較多，政府對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持力度要大于民辦；其次無論是個(gè)人還是組織承辦的養(yǎng)老院，一定程度上都在扮演“經(jīng)濟(jì)人”的角色，養(yǎng)老院開辦初期大量的資金投入和少量的資金回?cái)n會讓申辦人不能再持續(xù)投入，資金不足的惡性循環(huán)直接導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量不足和基礎(chǔ)設(shè)施不完善。

2.人員隊(duì)伍落后

X 區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員明顯表現(xiàn)出學(xué)歷較低、資質(zhì)差等特點(diǎn)，77.5%中中?；蚋咧幸韵滤剑究埔陨蠈W(xué)歷的只有10%（見表2.1）。從隊(duì)伍組成結(jié)構(gòu)上看，護(hù)理人員85%是女性，并且90%都是40 歲以上中年婦女，身體機(jī)能以及學(xué)習(xí)能力都比較弱。從專業(yè)性看，X 區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中大部分工作人員工作經(jīng)驗(yàn)不夠，沒有經(jīng)歷或較少受過專業(yè)培訓(xùn)。經(jīng)訪談發(fā)現(xiàn)，只有22%的員工曾獲得過專業(yè)資格證書。

表1 X 區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)員工學(xué)歷占比表 %

3.養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容不健全

目前X 區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)沒有前瞻性，都旨在實(shí)現(xiàn)基本的服務(wù)，以解決老人簡單的養(yǎng)老問題，并且大部分機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)相差不大，這就嚴(yán)重導(dǎo)致了服務(wù)內(nèi)容單一、無法充分囊括所有老人需求的結(jié)果。據(jù)調(diào)查，當(dāng)下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并無系統(tǒng)化專業(yè)化地向老人的需求進(jìn)行調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，機(jī)構(gòu)僅憑日常的生活經(jīng)驗(yàn)以偏概全地設(shè)立服務(wù)功能，大大降低了老年人的體驗(yàn)感以及滿意程度。

（二）老人自身存在的問題

1.傳統(tǒng)觀念較深

20 家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中50%都處于入住率40%的狀態(tài)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最高入住率僅能到達(dá)70%。從養(yǎng)老模式來說，子女贍養(yǎng)老人模式由于傳統(tǒng)觀念的影響更容易被接受，社區(qū)養(yǎng)老對于老人來說也較容易接受；從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)類型來說，大眾在思想上認(rèn)為，公辦型養(yǎng)老院專業(yè)性和安全性等要素要優(yōu)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致公辦機(jī)構(gòu)的床位數(shù)量不夠，呈現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)；然而民辦機(jī)構(gòu)卻與之相反，經(jīng)常處于床位大量閑置狀態(tài)。

2.老人和家庭跟機(jī)構(gòu)之間存在觀念沖突

老人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老時(shí)，由于自身原因常常會與機(jī)構(gòu)管理人員和護(hù)理人員產(chǎn)生沖突。例如糖尿病老人想要吃自己不能吃的食物，護(hù)工極力阻止卻受到老人的惡意評價(jià)等。這是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)與老人需求不同產(chǎn)生的沖突。此外，家庭與機(jī)構(gòu)之間會因?yàn)槔先硕a(chǎn)生沖突，例如突發(fā)性疾病會造成家庭對機(jī)構(gòu)的評價(jià)不好。

（三）政府和政策方面的問題

1.政策的不明晰和制度的不完善

2012 年貴陽市頒布的《貴陽市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》中有屬于非盈利的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受國土劃撥、免征稅費(fèi)、適當(dāng)?shù)倪\(yùn)營補(bǔ)貼、免稅或低收市建費(fèi)等條例。但是由于X 區(qū)土地緊缺、地價(jià)不菲，同時(shí)水電費(fèi)、氣費(fèi)等優(yōu)惠政策并未實(shí)施到位，從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展進(jìn)程減緩。

2.政府職能不健全

政府在養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展中主要作為統(tǒng)籌主導(dǎo)者、監(jiān)管者和保障者。首先，資金籌集機(jī)制不完善，X 區(qū)政府對養(yǎng)老院投資的資金中，財(cái)政支出占比較大，伴隨著老齡化進(jìn)程的加快，財(cái)政支出已經(jīng)無法負(fù)擔(dān)龐大的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的支出，從而制約了機(jī)構(gòu)發(fā)展，例如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的不完善。其次，作為監(jiān)管者，政府對于部分養(yǎng)老院的管理機(jī)制和設(shè)施方面監(jiān)管不到位，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在民眾心中失去信譽(yù)。最后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申辦人申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)程序十分復(fù)雜，沒有做到放管服中的“高效服務(wù)，營造便利環(huán)境”。

三、推進(jìn)X 區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的對策建議

（一）推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)

1.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化專業(yè)護(hù)理水平

首先是建立人才引進(jìn)機(jī)制。政府應(yīng)該鼓勵(lì)專業(yè)人才進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，只有新鮮血液的注入才能改善隊(duì)伍組成的懶散性。鼓勵(lì)員工通過提升自我能力或獲得專業(yè)證書來提升薪酬，有歸屬感和成就感才會長久專注于工作。其次是提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理者的能力。根據(jù)專業(yè)對口招聘管理人員，采用新型的管理理念提升管理者的水平。最后是提高機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)專業(yè)水平?？梢远ㄆ趯︷B(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行培訓(xùn)、聘用具有豐富臨床經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生以及外派本機(jī)構(gòu)的醫(yī)生到正規(guī)醫(yī)院進(jìn)行交流學(xué)習(xí)；除此之外，還可以引進(jìn)新型醫(yī)療設(shè)備提高醫(yī)護(hù)水平。

2.推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)服務(wù)場所的硬件措施，首先，機(jī)構(gòu)應(yīng)該合理支配資金，加大養(yǎng)老院基礎(chǔ)設(shè)施資金占總支出的投入，其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員應(yīng)該對基礎(chǔ)設(shè)施的情況做實(shí)施登記并及時(shí)處理相關(guān)問題。

3.市場精準(zhǔn)調(diào)查，豐富服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容

首先，機(jī)構(gòu)需要通過調(diào)查市場精準(zhǔn)定位老年需求，差異化覆蓋化的服務(wù)才能最大程度上滿足老年人需求。其次，應(yīng)該豐富養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，養(yǎng)老院是服務(wù)性機(jī)構(gòu)，老人不只為了安享晚年同時(shí)也為了享受生活，盡快將傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷姆?wù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提升養(yǎng)老服務(wù)種類與質(zhì)量。

4.加大機(jī)構(gòu)養(yǎng)老優(yōu)勢的傳播，打消傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念

首先，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以制定宣傳手冊，將家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作比較，鮮明地突出機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)劣，打消對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的偏見。其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以采用老年人試入住的方法，讓廣大群眾切身感受到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式帶來的便捷和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。最后，可以讓已經(jīng)入住的老人自由發(fā)表意見及評論養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣，再通過宣傳的手段直觀地將入住老人的感受展現(xiàn)在大眾面前。

（二）推進(jìn)政府完善職能

從保障補(bǔ)貼方面來說，政府可在用水用電方面讓相關(guān)部門按照X 區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)，稅收可以按照當(dāng)?shù)刈畹退缴侠U，可以給予入住老人適當(dāng)補(bǔ)貼，增加其入院的機(jī)會。在政府引導(dǎo)方面，政府可以鼓勵(lì)多元化開展社區(qū)宣傳會，傳播養(yǎng)老院的建設(shè)思想，推動(dòng)人民大眾投身于養(yǎng)老事業(yè)；同時(shí)，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)加快建設(shè)服務(wù)型機(jī)構(gòu)，引進(jìn)新型先進(jìn)的設(shè)備。在資金方面，政府可以健全多渠道籌資機(jī)制開拓投資主體。首先可以增加對養(yǎng)老服務(wù)投資的比例，其次可以鼓勵(lì)社會非政府組織加入到養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)中，最后可以擴(kuò)大宣傳帶動(dòng)社會民眾、機(jī)關(guān)工作人員和慈善人員進(jìn)行捐款。在監(jiān)管方面，政府應(yīng)該針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營、建設(shè)、信息披露以及政策是否落實(shí)進(jìn)行全面的實(shí)時(shí)監(jiān)管，對于不符合監(jiān)管要求的機(jī)構(gòu)或部門應(yīng)該建立獎(jiǎng)懲機(jī)制并進(jìn)行公開批評。在統(tǒng)籌方面，政府應(yīng)該依據(jù)國家“十四五”規(guī)劃積極推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，以適應(yīng)目前國家和地區(qū)的新形勢，比如深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革、加大對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度等。