楊帥鋒

（貴州省自然資源勘測(cè)規(guī)劃研究院，貴州 貴陽 550001）

0 引言

目前國家層面尚未建立完善的地下空間確權(quán)管理體系?！吨腥A人民共和國民法典》第三百四十五條規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)可以地下設(shè)立，明確將地下空間使用權(quán)納入建設(shè)用地使用權(quán)管理范疇，但未明確地下空間的確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)及登記管理等相關(guān)內(nèi)容，導(dǎo)致各地對(duì)地下空間確權(quán)、管理缺乏統(tǒng)一操作標(biāo)準(zhǔn)。而資源部頒布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）中也僅明確了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的登記程序及材料，但未對(duì)具體程序以及材料做規(guī)定。整體上我國關(guān)于地下空間管理的法律法規(guī)體系建設(shè)相對(duì)滯后，地下空間管理缺乏相適應(yīng)的，無法與國土空間規(guī)劃銜接與聯(lián)系。因此，本文結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)研究與各地操作實(shí)踐，研究城市地下空間確權(quán)制度以期為建立集約型、立體化、高效率的城市地下空間管理利用模式出策略與建議。

1 國內(nèi)外地下空間確權(quán)管理發(fā)展情況

1.1 國外確權(quán)管理發(fā)展情況

18 世紀(jì)后，隨著人們對(duì)土地的平面利用開始轉(zhuǎn)向立體開發(fā)，提出土地“空間權(quán)”概念，各國紛紛開始通過民法典、判例法及特別法等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)城市地下空間進(jìn)行確權(quán)管理。19 世紀(jì)，英國通過制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，實(shí)行“土地開發(fā)權(quán)國有化”，按立體空間范圍或現(xiàn)在及將來時(shí)間的不同權(quán)力主體分割土地所有權(quán)，之后在其他相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)城市地下空間進(jìn)行規(guī)范，并未單獨(dú)對(duì)地下空間開發(fā)利用立法。美國通過物權(quán)判例的立法首先確定地下空間的權(quán)屬，對(duì)土地的上下空間進(jìn)行分離，進(jìn)而以該空間范圍進(jìn)行讓渡和租賃；之后通過《關(guān)于鐵道上空空間讓與與租賃的法律》及《國家住宅法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)地下空間進(jìn)行確權(quán)管理[1]。20世紀(jì)，日本通過研究借鑒美國的城市空間權(quán)理論，修正民法典，明確城市土地地上地下層的空間利用權(quán)屬；之后通過《憲法》等一系列相關(guān)國家法律法規(guī)，對(duì)其城市地下空間的規(guī)劃、確權(quán)、建設(shè)等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行限制規(guī)定，規(guī)范了日本城市地下空間特別是深層地下空間的利用權(quán)屬、建設(shè)及管理，形成了完備的確權(quán)管理體系。

1.2 國內(nèi)確權(quán)管理發(fā)展情況

1995 年，我國在《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中首次明確提出了土地所有使用權(quán)的分層確權(quán)制度管理，開始以法規(guī)的形式對(duì)地下空間利用和確權(quán)進(jìn)行規(guī)范，但其確權(quán)采用“一刀切”的形式，管理方式趨于二維化，未能很好適應(yīng)地下空間發(fā)展趨勢(shì)。之后，我國相繼頒布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》、《物權(quán)法》及《土地登記辦法》等多項(xiàng)法律法規(guī)，對(duì)我國城市地下公共空間的各類相關(guān)規(guī)劃及土地權(quán)屬使用管理等各項(xiàng)相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容逐步進(jìn)行明確，各地也紛紛出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)章制度，進(jìn)一步完善規(guī)范我國城市地下建筑空間規(guī)劃管理體系。截至目前，我國國內(nèi)已有40余個(gè)省、市、地區(qū)對(duì)我國城市地下公共空間規(guī)劃、權(quán)屬管理制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，城市地下空間確權(quán)管理體系正逐步完善，土地平面使用逐步向空間使用轉(zhuǎn)變。

1.3 國內(nèi)外確權(quán)管理對(duì)比情況

國外城市地下空間確權(quán)管理起步早于國內(nèi)，且擁有完備的法律規(guī)章制度，對(duì)城市地下空間的規(guī)劃、建設(shè)、確權(quán)及后續(xù)管理都制定了相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行明確。我國雖已臺(tái)相關(guān)法律明確地下空間使用權(quán)，且對(duì)確權(quán)程序進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范，部分發(fā)達(dá)地區(qū)還進(jìn)一步明確了確權(quán)方式與登記管理內(nèi)容，但多數(shù)省份未對(duì)地下空間管理相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確，無法指導(dǎo)地下空間確權(quán)與登記管理工作的開展，造成實(shí)際地下空間管理中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，操作不規(guī)范等問題。

2 完善地下空間確權(quán)與登記管理

2.1 完善地下空間確權(quán)方式

2.1.1 確權(quán)對(duì)象

城市地下空間確權(quán)對(duì)象從空間性質(zhì)看，其確權(quán)客體為地下三維空間實(shí)體，因受地形地勢(shì)條件影響，不同地區(qū)對(duì)于“地下空間”的判定有所不同。根據(jù)顯露程度，地下空間可分為半地下空間和全地下空間兩類；根據(jù)地下建（構(gòu)）筑物類型，地下空間客體可分為結(jié)建式和單建式。地下空間的開發(fā)利用須在不損害其他用益物權(quán)的情況下開展，確定并登記空間權(quán)屬是保障使用人的用地使用權(quán)利，明晰地下空間確權(quán)對(duì)象是準(zhǔn)確確權(quán)的重要條件。

2.1.2 確權(quán)方法

因我國法律法規(guī)未明確規(guī)定地下空間所有權(quán)，各專家學(xué)者對(duì)地下空間所有權(quán)的認(rèn)定也各持己見，部分學(xué)者持“國家所有論”，認(rèn)為地下空間均屬于國家所有，部分學(xué)者持“順承地表權(quán)屬論”，認(rèn)為地下空間所有權(quán)應(yīng)順承地表空間所確定的權(quán)屬，即地表土地所有權(quán)范圍的垂直投影涉及空間所有權(quán)均與地表所有權(quán)保持一致，地下空間所有權(quán)應(yīng)分為國家所有權(quán)與集體所有權(quán)[2]。本筆者從城市地下空間所有權(quán)均應(yīng)為國家所有出發(fā)，結(jié)合地下空間的實(shí)際開發(fā)利用方面以及投資者、開發(fā)商的權(quán)益，針對(duì)城市地下空間使用權(quán)確權(quán)方法來開展討論和研究。

城市地下空間的使用權(quán)也屬建設(shè)用地使用權(quán)，故二者的部分登記制度是相互貫通的。但城市地下空間使用權(quán)的一些特征又區(qū)別于普通土地使用權(quán)特征，故在對(duì)地下空間使用權(quán)的進(jìn)行確權(quán)登記時(shí)，需從地下空間自身特點(diǎn)進(jìn)行登記[3]。首先，明確地下空間使用權(quán)界定內(nèi)容?！睹穹ǖ洹分刑岬娇梢苑植煌臻g層級(jí)來設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，因此對(duì)于權(quán)利主體使用客體對(duì)象不再局限于二維平面，而是已經(jīng)發(fā)展到三維空間。對(duì)于城市地下空間使用權(quán)的界定主要從3 個(gè)方面來確定：①使用權(quán)客體，依據(jù)《民法典》規(guī)定，城市地下空間使用權(quán)客體是可以確定、可以單獨(dú)使用并且能夠按照不動(dòng)產(chǎn)登記和公示的立體空間。②客體空間范圍，結(jié)合貴陽、南寧等地情況，結(jié)建結(jié)構(gòu)使用權(quán)范圍與地表上建（構(gòu)）筑物使用權(quán)最大范圍保持一致，結(jié)建地下空間不能超于建（構(gòu)）筑物使用權(quán)范圍使用，單建結(jié)構(gòu)使用權(quán)根據(jù)其用途和投資者身份而區(qū)分確定使用權(quán)，其范圍需獨(dú)立確定，例如管道、交通類等公益性工程項(xiàng)目，其權(quán)屬范圍為項(xiàng)目實(shí)際空間占用范圍。③地下空間使用權(quán)本質(zhì)，從已出臺(tái)的相關(guān)法律規(guī)定看，地下空間使用權(quán)是較為特殊的建設(shè)用地使用權(quán)，并不是區(qū)別于普通使用權(quán)的新用益物權(quán)，地下空間使用權(quán)的本質(zhì)是保障使用者合法權(quán)益。

其次，明確地下空間范圍的界定方法。根據(jù)廣州市、成都市、貴陽市等地頒布的《城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》來看，建設(shè)用地使用權(quán)登記單位仍按宗地記錄，并通過測(cè)量水平面的投影坐標(biāo)、垂直方向上的高程距離，以點(diǎn)構(gòu)線、線構(gòu)面、面構(gòu)體來得到地下空間權(quán)屬范圍。與此同時(shí)，不同地區(qū)對(duì)于城市地下空間的確權(quán)方法會(huì)因其不同的地勢(shì)條件而有所差異。其中，全地下空間形式，其確權(quán)方法也較為直觀和容易，較于地表范圍測(cè)量而言，全地下空間是通過界址點(diǎn)與地界線構(gòu)成其平面范圍，并借助空間縱向尺度界限來規(guī)定空間高度?；诖耍叵驴臻g平面范圍測(cè)量同地表測(cè)量一致，通過測(cè)量儀器獲得各界址點(diǎn)X、Y 值，后續(xù)通過數(shù)據(jù)處理確定地下空間平面位置和大?。徊⑼ㄟ^測(cè)量地下空間H 高程數(shù)值確定其地下空間縱向高度，根據(jù)X、Y、H值三者建立起地下三維空間，從而確定地下建設(shè)用地使用空間。但部分地區(qū)尤其是貴州省內(nèi)存在較多半地下空間的開發(fā)利用情況。半地下空間是指依附自然山體或坡地而建立的建（構(gòu)）筑物使用空間，其具有一定透光性，人類能夠獨(dú)立于建（構(gòu)）筑物本身看到該物體的部分主體外觀的空間結(jié)構(gòu)。對(duì)于半地下空間的范圍界定，筆者認(rèn)為應(yīng)從建筑物自身結(jié)構(gòu)和相關(guān)規(guī)劃考慮。應(yīng)基于城市詳細(xì)規(guī)劃，以規(guī)劃區(qū)塊為界定區(qū)域，以界定區(qū)域中實(shí)際道路高程面為半地下空間室外地坪參考線，結(jié)合《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》對(duì)半地下室的定義，層高在2.2m 以上半地下建筑采光窗在室外地坪參考線以上的應(yīng)計(jì)入地面建筑，其下的部分為地下建筑空間，確權(quán)方法應(yīng)參照全地下空間確權(quán)方法確定。圖1 為貴陽市半地下空間建筑。

圖1 貴陽市半地下空間建筑

2.2 完善地下空間確權(quán)登記

據(jù)《2020 中國城市地下空間發(fā)展藍(lán)皮書》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國（不含我國臺(tái)灣、香港、澳門數(shù)據(jù)）2016—2019年新增地下空間建筑面積共累計(jì)達(dá)到10.7 億m2，地下空間發(fā)展速度迅速。加快地下空間確權(quán)登記，能夠有效保障地下空間開發(fā)使用者權(quán)益。2019 年8 月自然資源部頒布的《細(xì)則》第三十四、三十九條等條文列明了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的登記程序及材料。但據(jù)各地實(shí)際工作情況看，《細(xì)則》所明確的材料不能夠完全體現(xiàn)實(shí)際情況，導(dǎo)致各地地下空間確權(quán)登記工作滯后，不能及時(shí)保障先建項(xiàng)目權(quán)利人的合法權(quán)利，且無法評(píng)估現(xiàn)狀地下空間開發(fā)利用對(duì)其自身乃至其他空間的影響情況，地下空間的確權(quán)登記問題亟待解決。

為提高地下空間確權(quán)登記效率、準(zhǔn)確度，體現(xiàn)地下空間確權(quán)登記實(shí)時(shí)性，并及時(shí)監(jiān)督和變更使用權(quán)信息，統(tǒng)籌各地下空間項(xiàng)目間的有序開展和登記，筆者認(rèn)為確權(quán)內(nèi)容可以從以下3 個(gè)方面完善和加強(qiáng)：①強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)，靈活登記入庫，確保應(yīng)登盡登。部分地區(qū)在編制規(guī)劃時(shí)對(duì)于城市地下空間的規(guī)劃考慮較少，內(nèi)容也較于簡(jiǎn)單，確權(quán)登記需明確提供規(guī)劃許可證，對(duì)于現(xiàn)階段實(shí)施完成且滿足相關(guān)法律政策的地下空間項(xiàng)目。建議可優(yōu)先辦理地下空間確權(quán)登記，便于準(zhǔn)確把握地下空間使用情況，并將其實(shí)際范圍納入正在編制的國土空間規(guī)劃中，以此保證項(xiàng)目的合規(guī)性，待國土空間規(guī)劃編制完成，及時(shí)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。②確定權(quán)屬界定規(guī)則，避免無序開發(fā)導(dǎo)致權(quán)屬爭(zhēng)議。其中，結(jié)建式工程地下空間范圍的投影范圍與地表主體結(jié)構(gòu)投影范圍重疊部分的建設(shè)用地使用權(quán)范圍一致[4]，按照單建式工程登記方式重新辦理權(quán)屬登記，并注明[5]。單建式工程雖其主體結(jié)構(gòu)及附設(shè)施涉及占用地下空間，但由于出進(jìn)口、出風(fēng)口等小部分必要附屬設(shè)施會(huì)占用一定面積的地表土地，對(duì)于該部分占用，可通過書面形式訂立地役權(quán)合同，設(shè)定地役權(quán)的利用形式，所以對(duì)于單建式工程地下空間權(quán)屬應(yīng)考慮地下和地表建設(shè)用地使用權(quán)[5]。地下空間相鄰關(guān)系不同于地表，其包含橫向與縱向聯(lián)系，且涉及空間用地，建議加強(qiáng)對(duì)于相鄰關(guān)系的確權(quán)登記，從時(shí)間使用順序、空間使用位置等方面做好登記。③加強(qiáng)土地確權(quán)內(nèi)容與“一張圖”數(shù)據(jù)庫銜接。建立“規(guī)劃-確權(quán)-登記-追蹤”一體化動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)實(shí)際與數(shù)據(jù)云端的有效結(jié)合，掌握實(shí)時(shí)規(guī)劃數(shù)據(jù)，確定用地合規(guī)性，依法依規(guī)辦理確權(quán)登記；并完善實(shí)施監(jiān)督體系，對(duì)成果實(shí)時(shí)追蹤，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)用地情況，發(fā)現(xiàn)用地變更及時(shí)聯(lián)系權(quán)利主體提供變更材料，更改確權(quán)登記信息。圖2 為城市地下空間確權(quán)-登記體系。

圖2 城市地下空間確權(quán)-登記體系

3 結(jié)論與建議

為解決地下空間管理利用中的突出問題，加強(qiáng)地下空間確權(quán)登記，建立科學(xué)有效的確權(quán)管理體系勢(shì)在必行。加強(qiáng)確權(quán)登記管理，依據(jù)不同的地下空間類型，明確其權(quán)屬范圍，建立權(quán)屬測(cè)量登記一體化系統(tǒng)，促進(jìn)地上、地表、地下權(quán)屬分層管理，保護(hù)權(quán)屬人權(quán)利。同時(shí)促進(jìn)地下空間確權(quán)登記與“一張圖”建設(shè)銜接，加強(qiáng)確權(quán)登記管理，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用。